农村土地承包经营权抵押贷款的供给与需求分析——以天津市为例

王翌秋， 王昊宇

(南京农业大学金融学院，江苏南京 210095)

通信作者：王昊宇，硕士研究生，主要从事家庭金融、农村金融与保险研究。E-mail：1227027562@qq.com。

21世纪以来我国面临着诸多挑战，其中“三农”问题大概是最严峻的一个。“三农”问题能否顺利解决将直接决定我国当前的宏观经济，对我国现代化建设有着重大的影响，而完善的涉农贷款将是解决“三农”问题不可或缺的一部分。然而在现实生活中，涉农贷款却一直处于“贷款难，难在无抵押”的局面中，随着农业现代化进程的不断推进，农民对资金的需求日益旺盛。为了解决这一问题，农村土地承包经营权抵押贷款这一金融创新应运而生。在2006年就有很多省(市、区)作为试点地区开始进行农村土地承包经营权抵押贷款的实践，很多学者也根据各个试点的实际情况做了大量的分析。经过将近9年的实践，2014年1月中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押及担保权能。

笔者在对文献进行梳理时发现，天津市经济基础良好，已实现金融机构涉农县(市、区)全覆盖，而且农村土地已开始进行大规模的流转。这些都表明天津市农村地区已经具备了推行土地承包经营权抵押贷款的基本条件。天津市人民政府办公厅在2014年3月出台了《关于开展农村土地承包经营权林权农业设施等确权登记和抵押融资工作的意见》，并在天津市挑选了经济较发达的村镇开始进行土地承包经营权抵押贷款业务，但目前为止却很少有学者去研究天津市开展此项业务的情况，所以综合考虑，笔者认为以天津市作为调研对象具有极强的现实意义。

1 文献回顾

1.1 开展农村土地承包经营权抵押贷款必要性和可行性的研究

农村土地承包经营权属于农村土地使用权的范畴，具体是指农村土地承包方对依法承包的土地享有使用、收益和土地承包经营权流转的权利，自主组织生产经营和处置土地产出物品的权利以及承包地被依法征用、征收或占用后获得相应补偿的权利[1]。土地承包经营权抵押是指土地承包经营权人依照法律规定，在不转移土地占有的情况下，将土地承包经营权作为债权的担保；当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地承包经营权，并享有以所得价款优先受偿的权利[2]。农村土地承包经营权抵押贷款是指借款人在不改变土地所有权、承包权性质，不改变农村土地农业用途的条件下，将农村土地承包经营权及地上附着物作为抵押担保，向银行申请办理的借款业务。

学者们关于农村土地承包经营权抵押贷款是否应该开展学术讨论意见不一。反对者认为，由于我国目前没有良好的社会保障体系和失业保障体系，所以土地承包经营权担负更多的是社会保障职能和失业保障职能，而且土地承包经营权抵押贷款会导致权利的流转，这可能会引起大量农业用地转为商业开发用地，不利于保护耕地[2]。然而也有一些学者持不同意见，李宏伟认为，从法律角度来讲土地承包经营权抵押贷款是完善承包经营权物权属性的必然要求，从农村经济发展角度来看是帮助农民增收的有效途径[3]。许聪等也认为，开展农村土地承包经营权抵押贷款有利于农村承包地上的投资，会使农户福利变好[4-6]。孙晏儒等指出，农村土地承包经营权抵押贷款业务将会解决银行向农户提供贷款无担保的问题，有利于银行业务的发展[7]。林乐芬等对江苏省泰州市农村农户进行了土地承包经营权抵押贷款的意愿调查发现，当地农户虽然普遍缺少抵押担保，但融资需求却很强烈，且农户对于土地承包经营权抵押贷款的推出需求迫切[8]。刘贵珍在对豫北某市1 050户农户的调查中发现，当地农村金融机构网点萎缩、农户融资意愿强烈但却很难融资，且农户有意愿抵押土地承包经营权[9]。韦福认为，土地承包经营权是具有经济价值的，也就是说它具有交换价值，因此农村土地承包经营权抵押贷款是可以开展的[2]。这些学者都认为，开展农村土地承包经营权抵押贷款是必要且可行的。

1.2 国外农地金融制度对我国的启示

虽然农村土地承包经营权抵押贷款这一业务极具我国特色，但在对文献的梳理中笔者发现，许多实行市场经济制度的国家在农地金融制度改革中都考虑到了农村土地经营权的抵押问题。李世平通过对欧洲、北美洲(美国)、亚洲(日本)等国农地金融制度的构建演变、组织形式、特点等基本情况进行分析，认为我国的农地金融制度建设应遵循“土地公有制原则”“政府支持原则”“合作原则”“群众自愿、典型示范原则”，并针对我国国情提出可以利用我国农业发展银行和农村信用合作社来构建农业金融体系[10]。贾洪文等通过对比分析德国、美国、日本和我国台湾地区农地抵押贷款模式的异同点，提出我国政府要对农地抵押提供法律依据，并建立完善的金融体系及配套设施[11]。

1.3 国内学者对农村土地承包经营权抵押贷款情况研究

基于上述学者对国外农地抵押制度的比较分析，一些学者也开始对我国各试点地区农村土地承包经营权抵押贷款情况进行探讨。许聪等总结出各试点地区农村土地承包经营权的抵押模式，如辽宁省法库县运用的是“公司+专业合作社+金融机构”的经营模式，以该合作社入股土地的使用权作为抵押物获取贷款；山东省寿光市采用“农户+村委会+金融机构”的经营模式，以土地使用权抵押借款等[12-13]。桂泽发通过对甘肃省庆阳市农地抵押贷款现状分析发现，有关该地区开展农村土地承包经营权抵押贷款的制度尚停留在政策层面，尚未实现真正法律意义上的抵押[14]。王平等通过对重庆市开县的调查发现，该地区的农户社会保障体系尚未建成，同时农地产权关系不明晰，农村土地价格评估难[15]。白璞通过对云南省建水县调查发现，当地缺少一个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系(土地流转平台)且贷款风险管控难[16]。陈晓夫等对湖北省天门市做调查时也发现，该地最大的问题就是土地权属不明晰，缺少相对独立的土地价值评估机构及科学的土地价值评估标准[17-18]。黄惠春等也从江苏省的实践发现，完成农地抵押须要该地具备较高的经济发展水平、规模较大的农业生产经营主体、成熟的农村金融市场以及较强的地方政府财政实力等条件[19]。惠献波在对辽宁省法库县实地考察时发现，该地从多角度控制农户的失地风险。首先，充当农户贷款的抵押物是经营权；其次，农户向金融机构抵押的土地面积不能超过自有耕地的70%而且抵押融资期限不能超过5年；最后，一旦农户不能按期偿还贷款，金融机构在处理抵押的土地经营权时，原土地承包人具有优先取得权[13]。通过对文献的梳理可以看出，农村土地承包经营权抵押贷款是我国的特色金融产品，各地区农户对开展此项业务的意愿很强烈，但是具体的开展实施却存在很多问题，而且每个试点所暴露出的问题不尽相同。

2 天津市农村土地承包经营权抵押贷款开展的现状

2.1 试点地区背景介绍

天津市是中华人民共和国直辖市，位于华北平原海河五大支流汇流处，东临渤海，北依燕山，同时天津市还是夏季达沃斯论坛常驻举办城市，是拥有金融全牌照的城市之一。据统计，截至2013年末，城市居民人均可支配收入为32 658元，农村居民人均可支配收入为15 405元，城市居民人均消费性支出为21 850元，全市农业总产值为412.36亿元。全市于2013年新增农民专业合作社2 136家，法人金融机构12家。同时天津市的村镇银行已累计达到13家，已实现涉农县(市、区)全覆盖。

从天津市的社会保障体系来看，全市参加基本养老保险的有627.1万人，其中参加城镇职工基本养老保险的有 520.7 万人，参加城乡居民养老保险的有106.4万人。参加医疗保险的有1 001.5万人，其中参加城镇职工基本医疗保险的有493.1万人，参加城乡居民医疗保险的有508.4万人。特别是在2004年天津市就针对失地农民建立了专项社会保障制度——失地农民社会保险制度，而且在2014年天津市出台了《天津市城乡居民基本养老保险实施办法》，此办法中再一次完善了对失地农民的保障制度。

根据世界银行的研究表明，当区域人均GDP大于1 000美元时，农村土地规模生产的价值开始体现，农村土地使用权就有了较大规模流转的根本动力[8]。由此可见，天津市农村地区已经具备了开展土地承包经营权抵押贷款的基本条件。而且从上述统计数据也可以看出，天津市已实现金融机构涉农县(市、区)全覆盖。所以，中央政府选择了天津市作为试点地区，但不可否认的是再发达的城市都会有落后的县(市、区)，于是政府利用“先富带后富”的方法选择了天津市各方面条件较好的县(市、区)——天津市宝坻区大白庄镇作为先行试点。

大白庄镇位于天津宝坻区南部，全镇总面积为81.6 km2，幅员之广，居全区各乡(镇)第3位。该镇是人少地多的农业大镇，以种植业为主。该镇经济基础较好，全镇镇村及股份制企业众多，同时该地区商业银行众多，而且已有超过7成农户流转过土地，说明该试点地区农业产业化、规模化发展较好，适合开展农村土地承包经营权抵押贷款。为了更深层次地了解农村土地承包经营权抵押贷款在天津市的供给与需求情况，本研究将从商业银行及农户2个视角探讨该问题。

2.2 商业银行视角下对农村土地承包经营权抵押贷款的供给分析

当得知目前天津市被允许开展农村土地承包经营权抵押贷款时，笔者决定从商业银行角度分析此项业务的开展情况。笔者在2015年初开始阅读相关文献，搜集各商业银行的相关信息发现，采取问卷调查的方式调查银行不太现实，所以决定采取电话咨询及面谈的形式，针对各商业银行信贷部人员进行访谈。笔者于2015年2月对天津市各主要商业银行(包括中国银行、中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行、中国交通银行、中国邮储银行、天津银行、天津农商银行、宁夏银行、天津津南村镇银行等10家商业银行)将近15名信贷人员进行电话咨询及面谈式调查，谈话是根据笔者之前设计好的问题进行的。通过对这10家商业银行的走访，笔者发现了一些问题。

2.2.1 商业银行对农村土地承包经营权抵押贷款的了解程度 调查结果表明，商业银行对农村土地承包经营权抵押贷款了解不深。商业银行是开展此项业务的关键，各商业银行应该在天津市人民政府办公厅出台政策后，积极制定各商业银行内部的实施细则，但从表1可以看出，在这10家商业银行中仅有5家听说过农村土地承包经营权抵押贷款这项业务，占比50%。可见，金融机构对该项业务重视程度不够，同时也可看出天津市政府对该项业务宣传不到位。

表1 商业银行对农村土地承包经营权抵押贷款的了解程度

2.2.2 商业银行农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展情况 商业银行农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展情况并不理想。由表2可以看出，被调查的10家商业银行中仅有2家开展过此项业务，分别是中国农业银行和天津农商银行。但截至2015年2月底，中国农业银行天津分行仅接受了客户申报，还未上报总行进行审批。通过与中国农业银行天津分行三农业务部门人员的沟通，笔者了解到由于天津市刚成为农村土地承包经营权抵押贷款的试点地区，关于这项业务的政策条文都还不成熟，具体关于这项业务的准入条件也还没有最终确定下来，所以目前这项业务只能接受受理却无法审批。而天津农商银行的情况比较特殊，天津农商银行早在2011年就提出了该项业务，并专门设立了农贷业务中心支持该涉农贷款，但结果并不理想。经过调查发现，2011年天津市还没有出台任何关于农村土地承包经营权抵押贷款的政策，而且也不具备可以开展此项业务的基本条件，所以当时天津农商银行虽然提出要开展该种金融创新，却也无从下手。天津市虽然在2014年出台了关于农村土地承包经营权抵押贷款的政策，但迫于以往的压力，天津农商银行选择先静观其变，并宣布于2015年1月1日起取消该项业务。

表2 商业银行是否已开展农村土地承包经营权抵押贷款业务

2.2.3 商业银行开展农村土地承包经营权抵押贷款意愿调查 通过对商业银行开展此项业务的情况调查发现，中国农业银行和天津农商银行是开展过此项业务的，于是笔者对其他8家商业银行进行了开展农村土地承包经营权抵押贷款意愿调查。由表3可以看出，商业银行开展农村土地承包经营权抵押贷款业务的意愿普遍不强。各商业银行当被问及“贵行是否在未来有意愿开展此项业务”时，只有中国工商银行1家给出了明确答案，表示未来希望开展农村土地承包经营权抵押贷款。但其他商业银行的开展意愿却不强，一些商业银行认为该项业务风险太大且没有银行做成功过，所以对该问题回答“视情况而定”，也有一些商业银行因为对这项业务不了解所以对该问题避而不答，这也反映出金融机构对该业务的开展不积极。

表3 商业银行对开展农村土地承包经营权抵押贷款业务意愿调查

2.2.4 遏制商业银行开展农村土地承包经营权抵押贷款业务的原因

2.2.4.1 没有土地价值评估机构，土地价值评估难 被调查的10家商业银行都认为目前天津市没有较规范的土地价值评估机构，没有较成熟的土地价值评估体系是当前开展此项业务受阻的主要原因。虽然天津市早就有价值评估机构，但对于土地这一部分还处于空白摸索阶段，正如中国交通银行所反映的问题是“目前天津市没有明确规定的土地价值评估机构，没有中间机构，土地的价值无法确定，如何用承包经营权进行抵押”。中国工商银行也反映抵押的前提是必须明确抵押物的价格，但目前没有上级下发的正式文件明确指出如何进行土地价值评估，也没有模型去借鉴，所以目前土地的价值无法认定。同时，目前唯一开展农村土地承包经营权抵押贷款的中国农业银行也表示现在开展此项业务困难重重，最主要的是无法评估土地的价值。

2.2.4.2 产权交易所不成熟，土地产权不明晰 中国工商银行、天津农商银行以及天津津南村镇银行等3家银行都提出了关于土地承包经营权确权的问题。这些银行都表示天津市刚刚成立产权交易所，各项事务还未完全开展起来，商业银行没有得到产权交易所有关农村土地承包经营权确权工作完成情况的任何信息，所以从商业银行的角度看，目前天津市的农村土地承包经营权归属问题还不明晰。

2.2.4.3 开展农村土地承包经营权抵押贷款业务面临多种风险 笔者调研发现，目前商业银行面临着法律风险、经营风险以及流动性风险。中国工商银行提出目前可以开展此项业务的规定只停留在政策层面，法律层面的内容说得很模糊，主要问题在于流转范围不明确。《农村土地承包法》明确指出，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以以抵押方式进行流转，但没有明确规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权是否可以进行抵押[20]。而《物权法》又明确指出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这样农村土地承包经营权中的重头戏——以家庭承包方式取得的权利受到了严格的限制，商业银行由于怕承担法律风险，也都不敢开展此项业务。同时中国交通银行也指出，一旦产生不良贷款，银行自身资产将受到影响，这样银行将会面临经营风险。而天津市津南村镇银行也提出此项业务的抵押物是土地的承包经营权，一旦出现不良贷款，银行很难处置这种权利，这样一来银行将会面临流动性风险。

2.3 农户视角下农村土地承包经营权抵押贷款的需求分析

当得知目前天津市被允许开展农村土地承包经营权抵押贷款时，笔者决定从农户的角度分析此项业务的开展情况。在2014年笔者就开始阅读相关文献并对其他试点农户的情况有了基本的了解，结合天津市的实际情况，笔者设计出具有天津市特色的调查问卷。笔者于2015年2月对天津市宝坻区部分村镇进行了随机抽样式问卷调查，此次调查的村镇主要包括大白庄镇甜水井村、大白庄镇大刘坡村、大白庄镇张狼庄村等3个村。本次调查共发放62份问卷，收回有效问卷56份，有效率为90%。本次主要从以下3个部分对受访农户进行调查。

2.3.1 农户基本信息介绍 被调查的56户农户以男性为主，大都在45岁以上，每户平均拥有耕地面积为0.24 hm2，家庭平均常住人口为3.69人。由表4可知，在被调查者中，从事的职业以纯农业劳动者、半工半农、服务业为主的占82.14%；从文化水平来看，初中学历的农户占44.64%，无受教育经历、小学、高中、大专及以上的占比分别为5.36%、17.86%、16.07%、16.07%；从农户收入状况看，人均年收入在10 000元及以下的占32.14%，10 001～20 000元的占41.07%，20 001～30 000元的占10.71%，30 001元及以上的占16.07%；从农户经济支出情况看，经济支出在20 000以下的占71.43%，20 001～50 000元的占23.21%，50 001～100 000 元的占3.57%，100 000元以上的占1.79%。

表4 农户基本信息

2.3.2 农村土地承包经营权确权工作完成情况 在对商业银行的调查中发现，有3家商业银行都提出了土地承包经营权权属不明晰的问题，而在对文献进行梳理中笔者也发现，农村土地承包经营权确权是进行农村土地承包经营权抵押贷款的基本前提之一。所以，笔者也对大白庄镇农户进行了土地承包经营权确权工作完成情况的调查。由表5可以看出，试点地区的农村土地承包经营权确权工作完成良好。在被调查的56户农户中，40户完成确权颁证工作，即已拿到土地承包合同及土地承包经营权证，占 71.43%；而未完成确权颁证工作的有16户，占28.57%。

表5 农户确权工作完成情况

结合之前对商业银行的调查发现，虽然确权颁证工作已完成超过七成，但因缺乏相对成熟的产权交易中心及电子化的信息登记制度，农户是否已确权并没有记录到系统中，商业银行也无法看到农户土地承包经营权的相关信息。

虽然从总体来看已有超七成的农户完成了确权颁证工作，但分村后发现，大刘坡村与张狼庄村被调查的农户均完成了确权颁证工作，但甜水井村被调查的16户农户中仅有1户只完成了确权工作，并没有拿到证书，而其他的15户却连最基本的确权也没有完成(图1)。结合对各个村的经济发达情况分析可以看出，在3个村中甜水井村经济水平最低，农户人均收入最低，经济基础决定一切，由于经济发展落后，农户普遍素质不高，对土地流转的合同意识淡薄，有时甚至依赖于口头约定，导致甜水井村在确权颁证工作中处于不利地位。

2.3.3 农户借款情况及对金融机构满意程度分析

2.3.3.1 农户借款情况 由表6可以看出，被调查的56户农户中，每年平均有20 000元及以下借款的农户有51户，占91.07%；每年平均有20 001～50 000元借款的农户有5户，占8.93%。当被问到“通常您的借款用于何处”时，回答“用于生产方面”的有28户，占50%；回答“用于生活方面(衣食住行、子女上学、保险娱乐)”的有28户，占50%。当被问到“您的借款通常来源于何处时”，有55.36%的农户回答愿意向银行(信用社)贷款，但同时也有44.64%的农户更倾向于民间借贷(亲戚朋友、金融公司等)。

表6 农户借款情况

但若从各个村农户借款情况来看，甜水井村有75%的农户选择民间借贷，25%的农户选择金融机构贷款；张狼庄村有55%的农户更倾向于民间借贷；但同时也发现大刘坡村有高达90%的农户首选金融机构贷款(图2)。结合对各个村的经济发达情况分析可以看出，经济水平最低的甜水井村很难在金融机构贷到款项，于是便倾向于更加简单省事的民间借贷。同理，在3个村中大刘坡村是最发达的村子，所以当地的农户更愿意向金融机构贷款，因为这样农户可以借到更多的款项并有实力偿还。

2.3.3.2 农户借款需求情况 由表7可以看出，农户借款需求不高，被调查的56户农户中有35户农户不需要借款，占62.50%；有14户农户选择视情况而考虑借款，占25.00%；有7户农户需要借款，占12.50%。

表7 农户借款需求

从各个村农户贷款需求来看，大白庄镇甜水井村有4户有贷款需求，大白庄镇张狼庄村有3户有贷款需求，大白庄镇大刘坡村被调查的20户农户目前无一户有贷款需求(图3)。从上文叙述中可知，在3个村中大刘坡村经济最为发达，人们生活富裕，而甜水井村经济较为落后，人们生活较为窘迫，所以对贷款的欲望也最强烈。这说明收入水平越低的农户对资金需求越旺盛，贷款欲望越强烈。

2.3.3.3 农户对金融机构的满意程度 由表8可知，农户对金融机构满意度不高。虽然没有人选择“不满意”， 但却仅有12.50%的农户选择了“非常满意”。说明农户实际上并不能从金融机构获得最大利益，对现有金融机构支农的做法并不完全赞同，换句话说，金融机构目前推出的一系列支农的金融创新产品不能满足农户的融资需求，所以现在亟须一种新的金融产品来解决农户融资难这一难题，这时农村土地承包经营权抵押贷款这一金融创新应运而生，同时也反映出目前在天津市开展此项业务是有一定意义的。

表8 农户对金融机构的满意程度

2.3.4 农户参与农村土地承包经营权抵押贷款的意愿分析

2.3.4.1 农户对农村土地承包经营权抵押贷款的了解程度 由表9可以看出，农户对农村土地承包经营权抵押贷款了解不深。虽然银行开展农村土地承包经营权抵押贷款业务1年，但当被调查者被问到“您是否听说过农村土地承包经营权抵押贷款”时，有58.93%的农户还未听说过“农村土地承包经营权抵押贷款”。这反映了天津市政府对该项业务重视程度不够，宣传不到位；同时也能看出商业银行，尤其是已开展农村土地承包经营权抵押贷款的中国农业银行对这项业务也不积极，宣传不到位。

表9 农户对农村土地承包经营权抵押贷款业务的了解程度

2.3.4.2 农户对开展农村土地承包经营权抵押贷款的支持情况 由表10可以看出，大部分农户对农村土地承包经营权抵押贷款的开展持支持态度。被调查的56户农户中有38户的农户表示支持，占受调查总农户的67.86%，有18户表示不支持，占32.14%。而在听说过农村土地承包经营权抵押贷款的23户农户中，有21户表示支持，占91.30%。这反映出农户认为开展农村土地承包经营权抵押贷款项业务是有意义的，对这项业务的未来是有信心的。

当被问及“您是否愿意用您的土地承包经营权作为抵押进行贷款”时，有19户表示愿意，占受调查总户数的33.93%。

表10 农户对农村土地承包经营权抵押贷款业务的支持程度

而在听说过农村土地承包经营权抵押贷款的23户农户中，有13户表示愿意，占比56.52%，有7户表示不愿意，占 30.43%，有3户表示无所谓，占13.04%(表11)。在未听说过农村土地承包经营权抵押贷款的33户农户中，有6户表示愿意，8户表示不愿意，19户表示无所谓(表12)。总之，在听说过农村土地承包经营权抵押贷款的农户中，有超五成农户愿意用土地承包经营权作为抵押进行贷款，说明农户参与农村土地承包经营权抵押贷款意愿强烈。

表11 听说过农村土地承包经营权抵押贷款业务农户的意愿调查

表12 未听说过农村土地承包经营权抵押贷款业务农户的意愿调查

2.3.4.3 部分农户不愿参加农村土地承包经营权抵押贷款的原因 经调查发现，农户不愿意用土地承包经营权作为抵押进行贷款的主要原因为视土地为最后的生活保障，不愿冒险。由图4可看出，在不愿意用土地承包经营权作为抵押进行贷款的15户农户中，有8户农户是因为“土地是最后的生活保障，不愿冒险”，占53.33%；有6户农户是因为“生活富足，不需要借款”，占40.00%；有1户农户因为“金融机构贷款难，不愿尝试”，占6.67%。由此发现，超五成农户不愿把土地承包经营权作为抵押进行贷款都是出于“土地是最后的生活保障，不愿冒险”的考虑。可见在大多数农户的心中，土地是他们安身立命的根本，无力偿还贷款而失去土地的风险是他们无力承受的。虽然随着农村经济的进一步发展，土地在农民收入构成中的重要性明显下降，即土地的保障功能已不如原先强大，而且天津市早就针对失地农民建立了专项社会保障制度——失地农民社会保险制度；但经过实践，农民失地后要办理“农转非”等手续，这种手续耗时长且麻烦，所以失地农民享受到真正意义上的社会保障时间久，这一段时间的社保空缺可能会给失地农户造成无法估量的损失。而且出于对农民会有失去土地和社会保障的担忧，村集体往往不会同意承包经营权人以承包经营权设定抵押，这也是当初国家制定《物权法》时明确指出耕地使用权不得抵押的用意所在。

3 结论与政策建议

3.1 基本结论

本研究用描述统计的方法分析天津市农村土地承包经营权抵押贷款的供给与需求情况，结果表明，在天津市开展此业务是有一定意义的，但可操作性不足。从商业银行角度来看，由于政府宣传力度不够，商业银行对农村土地承包经营权抵押贷款业务了解不深；同时，由于目前缺乏农村土地承包经营权价值评估机构及成熟的产权交易所，且商业银行开展农村土地承包经营权抵押贷款业务会面临法律、经营及流动性风险，所以商业银行参与农村土地承包经营权抵押贷款业务的积极性不高。从农户角度来看，由于政府宣传力度不够，农户对农村土地承包经营权抵押贷款业务了解也不深；虽然农户借款需求不高，但对参与农村土地承包经营权抵押贷款业务的意愿强烈，同时调查数据也反映出失地农户社会保障体系的漏洞在影响着部分农户参与此项业务的意愿。

3.2 政策建议

为了更好地在天津市推动农村土地承包经营权抵押贷款业务，笔者结合本研究分析结果提出以下政策建议。

3.2.1 加大宣传力度 通过调研发现，不管是从商业银行角度还是从农户角度来看，对农村土地承包经营权抵押贷款了解不深是制约此业务发展的一个重要原因，为此建议天津市政府可以广泛运用广播、板报、宣传单、咨询台等多种方式，向商业银行宣传农村土地承包经营权抵押贷款业务，强调政府可以帮助商业银行一起抵御风险，尽可能减少商业银行的顾虑。同时，政府和商业银行也要积极向农户宣传农村土地承包经营权抵押贷款，使更多农户了解该项业务并接纳它。

3.2.2 完善农村土地承包经营权抵押贷款的配套机制 首先，建议天津市政府加快确权颁证工作进程，保证每户农户都已确权且拿到了土地承包合同及承包经营权证。同时，天津市政府还要推进产权交易所及农村土地登记信息电子化数据库的建设，并逐步建立数据库共享机制，实现数据的实时更新。其次，建议天津市在政府部门的主导下，建立起科学的评估体系，建立土地价值评估机构。在评估时可考虑收益法或成本法或者还可效仿国有土地出让的竞价方法，用拍卖的方式决定土地的价值。

3.2.3 加快相关法律的修订 建议对《物权法》《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律进行修订，允许借款人用以家庭承包方式取得的土地承包经营权进行抵押贷款，从根本上消除土地承包经营权抵押贷款的法律障碍。

3.2.4 建立贷款风险补偿机制 建议天津市政府可以从财政上对办理农村土地承包经营权抵押贷款业务的商业银行进行一定的风险补偿，建立土地农村承包经营权抵押贷款风险补偿专项资金，以一定的比例对商业银行贷款损失进行风险补偿。

3.2.5 加快建设农村社会保障体系 建议尽快完善失地农民社会保险制度，并做好与现有城乡养老保险制度时间衔接工作，保证失地农户随时都可享受到社会保障。

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