民生导向下国资经营预算支出绩效评价与监管探析

（副教授），

一、问题的提出

我国国民是国有资产的终极所有者，理应享有终极的国有资本收益权。这就要求国资经营预算支出应当以民生为导向，将收取的国资经营收益以各种有利于改善民生的形式返还给民众。近年来我国国资经营预算支出中用于民生支出的金额和比例都在稳步提高，其中民生支出额已由2013年的76.34亿元增加到2017年的286.34亿元，占支出总额的比重由2013年的7.05%提高到2017年的20.19%；此外，调入一般公共预算用于保障与改善民生的支出与国有股减持收入补充养老保险基金的支出都呈现出明显的增长趋势。随着国企改革的持续深入，国企上缴利润比例的不断提高，国资预算收入也将随之提高，国资经营预算支出民生化已具备充分的条件。但现行国资预算支出绩效评价体系尚未把民生支出纳入其中，缺乏民生支出的刚性约束机制。因此，迫切需要建立民生导向下国资预算支出的绩效评价与监管机制，以促进民生支出的增加与民生化战略目标的实现。

我国学者对于国资经营预算支出应当投向民生领域这一观点已基本达成一致。陈少强（2010）主张国资经营预算收入应当优先满足国有企业自身的发展要求，在满足国家经济布局和结构调整要求的基础上，满足民生化需求。文宗瑜（2008）、陈少晖等（2012）认为，国资经营预算支出应当侧重于民生化的改善，着眼于构建和谐社会，让民众能切实享受国有资本收益，体现民生财政的导向，最大限度地提高社会福利水平。但目前鲜有文献从民生化的角度来研究国资经营预算支出的绩效问题。张婷等（2009）从配置绩效、耗用绩效和社会绩效三个方面初步构建了国资经营预算支出绩效评价指标体系，其中社会绩效主要包含国资预算支出用于支持社会保障事业的程度，以及重要行业和关键领域满足社会发展总体需要的程度。吴晓东（2012）提出了内外部绩效评价相辅相成的评价体系，选取转入社保资金比率指标来衡量国资预算中的其他支出。二者仍以国资经营绩效作为国资经营预算支出绩效评价的重点，缺乏对民生支出及其效益的全面评价。本文拟从民生化的角度对此进行探讨，为民生导向下国资经营预算支出绩效评价体系的建立以及监管机制的完善提供依据。

二、我国国资经营预算支出绩效评价与监管的现状

（一）国资经营预算支出绩效评价的目标没有体现民生导向

国资预算支出绩效评价的目标是指国资预算支出资金在一定期限内预期达到的产出和效果。2007年9月国务院印发的《关于试行国有资本经营预算的意见》规定：国资预算支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出，对于其他支出，其中仅提到“必要时，可用于社会保障支出”。2017年3月财政部发布的《关于印发〈中央国有资本经营预算支出管理暂行办法〉的通知》（财预［2017］32号）规定：中央国资预算支出除调入一般公共预算和补充社保基金外，主要用于国有企业资本金注入、国企历史遗留问题的解决及相关改革成本支出、其他支出。从当前国资经营预算编制情况来看，民生支出中真正能惠及全民的只有两项：一是由国资经营预算调出资金转入一般公共财政预算用于保障与改善民生的支出；二是国有股减持收入补充社保基金的支出。虽然我国国资经营预算中民生支出的总额及其所占比重在不断增大，但与投入到国有企业的部分（占比约80%）相比，占比依然很低。大多数情况下，我国国资经营预算中的民生支出占社会保障支出总额的比例不到1%。这表明现行国资预算支出主要用于国有企业的再投资，呈现出明显的“体内循环”特征。国资经营预算支出绩效评价目标体现出明显的非民生倾向，这不仅有悖市场经济公平公正的基本原则，而且背离了国资预算制度设计的根本目的。

（二）国资经营预算支出绩效评价体系缺乏民生支出的评价指标

国资经营预算绩效评价指标具有行为引导功能，能够明确并强化国资经营预算支出的目标。现有的国资经营预算支出绩效评价指标主要包括两个层面：一是资金管理情况，包括资金申请和资金管理两个方面，主要对项目的目标制定、预算资金管理的制度建设、预算资金到位情况、项目的决策程度履行情况、预算资金财务处理等进行综合评分。二是资金使用效益，从经济效益和社会效益两个方面进行评价，针对不同类别的预算支出项目，评价指标和重点也会有所不同。这些评价指标主要针对投入到国有企业的资本性支出，且指标之间的逻辑性不强，难以为理解和执行民生化战略提供指引。

（三）国资经营预算支出民生化的监管力度匮乏

国资经营预算支出绩效评价体系的顺利实施离不开行之有效的考评与监管机制。目前，我国国资经营预算支出的绩效考评分为两个阶段：第一阶段，由企业对资金使用绩效进行自评，并报送书面报告；第二阶段，财政部对部分企业集团进行抽查，委托资产评估等中介机构对这些企业集团的国资预算支出项目开展第三方评价。由于国有资本经营预算支出监管力度不足，这种以企业自评为主的做法可能使得国资预算支出在资金使用上存在较大的随意性，导致所拨付的款项被滥用或被挪作他用。同时，国资预算民生支出方面的监管更为匮乏，使得民生支出并没有对我国社会保障水平的提高起到应有的作用，广大国民没有分享到国企改革和发展的成果。因此，迫切需要建立严格的国有资本经营预算支出绩效监管体系及相应的配套措施，加大对预算支出资金的监管力度。

三、民生导向下国资经营预算支出绩效评价体系的构建

（一）民生导向下国资经营预算支出绩效评价体系的基本框架

国资经营预算支出绩效评价指标体系作为整个支出绩效评价体系的子系统，所涉及的内容和范围较广，是一个由多个要素相互影响、相互联系、相互作用的多维结构。本文根据《关于印发〈财政预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》（财预［2013］53号）、《关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预［2015］88号）、财预［2017］32号等文件的要求，结合国资经营预算支出的特点，以保障和改善民生作为国资经营预算支出绩效评价的战略目标，从非民生化项目效益、民生化支出、过程管理和民生效益四个维度构建国资经营预算支出绩效评价体系的基本框架（如图所示）。这四个维度的指标之间形成了一个因果关系链条，具体表现为：①非民生化项目效益维度，对非民生化支出的经济效益和上缴的收益进行评价，促进国有资本经营绩效的提高，创造更多的国有资本经营收益。②民生化支出维度，通过增加国资预算民生支出的总额，使民众能够分享到国企发展的成果。③过程管理维度，通过加强对预算过程的管理，提高国资预算资金的使用效率。④民生效益维度，通过提高国资经营预算民生支出的效益，实现保障与改善民生的战略目标。

民生导向下国资经营预算支出绩效评价体系的基本框架

民生导向下国资经营预算支出绩效评价的重点从国有资本经济效益评价转向国有资本民生效益评价。以保障与改善民生作为战略目标，通过引入非民生化项目效益、民生化支出、过程管理和民生效益四个维度的考核指标，利用各维度指标间的因果关系，将国资经营预算支出的民生化目标转化为有形的绩效目标和衡量指标，并渗透到国资经营预算支出管理的各个环节中，促进民生化战略目标的实现。

（二）民生导向下国资经营预算支出绩效评价指标体系设计

民生导向下国资经营预算支出绩效评价指标体系按非民生化项目效益、民生化支出、过程管理和民生效益四个维度进行设计（如右表所示），具体设计思路如下：

国有资本经营预算支出绩效评价指标体系

1.非民生化项目效益维度的评价指标。国有资本经营预算支出的内容和范围是依据预算收入进行的合理安排，因此，国有资本经营预算支出民生化的基础是预算收入的持续增长。我国国资经营预算收入的主要来源是国有企业自身的经营收入。目前国资经营预算支出中，除了民生支出，有相当一部分预算资金以资本金的形式注入国有企业中，其目的在于，通过提高国有资本的经营绩效，促进国有资本保值增值，从而扩大国资经营预算收入，为加大民生支出提供重要保障。非民生化项目效益维度描述如何提高投入到国有企业的资本金的使用效益，以创造更多的国有资本收益，促进国资经营预算收入的稳定增长。具体的绩效评价指标分为经济效益和收益上缴两个层次。经济效益的评价指标包括国有资本总体获利能力、国有资本总体发展能力、国有资本总体偿债能力、国有资本总体营运能力、优化国有经济布局和提高国有资本控制力。收益上缴的评价指标包括国有及国有控股企业上缴利润占比、国家股红利与股息上缴占比、税收贡献占比。

2.民生化支出维度的评价指标。民生化支出维度描述如何增加民生支出的总额和占比，使民众能够分享到国企发展的成果，其绩效指标可设定为直接支出和间接支出两个方面。直接支出是指国资经营预算资金调入一般公共预算用于保障和改善民生的支出与国有股减持补充社保基金的支出。间接支出是指间接用于改善民生条件的国资预算资金支出，包括解决国有企业历史遗留民生问题的支出、民生领域国有企业资本金注入和民生领域国有企业的政策补贴支出。

目前国有资本经营预算民生直接支出主要集中在社会保障领域，其他领域的民生支出偏少。民生包括教育、医疗、社会保障、环保、就业、公共安全等诸多方面。由于当前我国国资预算收入极为有限，难以满足多方面的民生化需求，因此，国资预算（支出）应首先投向资金缺口最大且能最大限度地让国民受益的民生领域，优先满足社保资金的需求。随着国资预算收入的增长，民生支出将逐步面向教育、医疗等其他民生领域，民生化支出维度的绩效指标也将随之进行调整。

3.过程管理维度的评价指标。过程管理维度描述预算部门需要什么样的业务流程，才能在满足预算约束的前提下，保证国资预算支出的有效执行，提高民生支出的效率和效果。该维度主要从资金落实、投入产出、业务管理和财务管理等方面对整个国有资本经营预算支出过程进行合理性、合规性方面的评价。资金落实的评价指标包括投入资金到位率、投入资金到位及时率、是否存在资金拨付困难；投入产出主要考查国资预算支出的完成情况以及落实时间等，其评价指标包括预算支出完成率、预算支出完成及时率、项目质量达标情况与成本节约率；业务管理的评价指标包括资金管理制度健全性、财务监控机制健全有效性；财务管理的评价指标包括资金管理制度执行有效性、资金使用合规性。

4.民生效益维度的评价指标。民生效益维度主要考查国有资本经营预算用于民生化项目（包括直接支出与间接支出）的资金投入所带来的各种效益，包括社会效益、生态效益和社会公众满意度等。社会效益的评价指标包括民生领域国有资本控制力、民生领域国有资本总体发展能力、增加就业与安置职业情况和其他社会效益；生态效益的评价指标包括环境改善情况与能源节约情况。

四、完善民生导向下国资经营预算支出绩效考评监管机制

（一）加快国资经营预算支出绩效评价的法制化建设

民生导向下国资经营预算支出绩效评价与监管离不开法律的规范和保护。应当尽快修订相关的法律法规，为民生导向下国资经营预算支出绩效评价创造良好的法律环境。首先，尽快完善《预算法》及其实施条例中关于国资预算编制、审批以及监管等方面的相关规定，明确国资经营预算支出的绩效目标、绩效监控、评价指标、评价结果应用等各项内容，从法律上保障国资经营预算支出绩效评价的民生性。其次，尽快找出适合我国国情的国资经营预算民生支出与资本性支出的具体比例，以法律的形式将此比例固定下来，并明确民生支出的具体使用方向，以法律的强制性确保国资经营预算民生支出能够真正落到实处。最后，各级人民代表大会应通过制定相关法案，对国资经营预算支出进行立法监督。各级人民代表大会对国资经营预算支出的监督主要包括对国资经营预算有关政策与制度的审批、国有资本保值增值状况的反馈、国有资本经营预决算的审批监督等。通过人大的监督，使国资经营预算支出实现公开、公正、公平。

（二）加强国资经营预算支出的财政与审计监督

国资经营预算由政府财政部门编制，政府审计部门接受国家的委托对国资经营预算支出及相关的管理制度进行监督，因此，财政监督与审计监督是保障国有资本经营预算支出民生化的主要机制。政府财政部门的监督主要体现在以下几方面：监督检查国资委是否将国有资本收益全额缴库；监督国资委、国有资本营运机构核定的上缴比例和上缴数额是否公平合理，是否存在以权谋私、违法违纪行为；监督国有资本经营预算支出的完成率、完成及时性以及使用情况，如果没有完成预算指标，应及时查明原因；检查是否存在资金被挤占、挪用等现象。政府审计部门应重点审计国资经营预算的编制与执行情况，保证国资经营预算支出以民生为导向。具体而言：一是审计财政部门是否把所有的收入全部编入预算草案，国资预算收入是否做到了应收尽收；二是审计国资经营预算资本性支出的效益，考察国有企业的经营绩效与利润的真实性；三是审计国资经营预算民生支出的合规性和效益性，分析民生支出是否落实到位、是否达到了预期的效果。此外，社会机构作为第三方参与国资经营预算支出绩效评价能够增加评价结果的客观真实性，因此要不断完善第三方评估机构的聘用机制与更换机制，优化审计人员的执业环境，减少对注册会计师审计的行政干预，从而保证第三方审计的独立性。

（三）完善国有企业的内部治理机制

国资经营预算支出民生化的基础是国有企业的持续发展和国有资本收益的持续增长。完善国有企业的内部治理机制，有利于提高国有企业的经营绩效，使投入到国有企业的资金产生的经济效益与社会效益最大化，并确保国有资本经营收益按时、足额上缴，从而为民生化支出提供充足的资金保障。目前，国有企业的董事、监事由国资委委派并考核，总经理对董事会及国资委负责。因此，首先应完善董事会制度，强化董事会功能，逐步提高外部董事的比重，有效提升董事会决策的正确性，不断增强国有企业的活力；并通过独立董事制度强化财务监控，制约管理者操纵利润及其他损害利益相关者利益的行为。其次，要提高监事会的监督水平。监事会应当按照国家有关规定和国资委的要求，对国有企业在国资预算编制、执行等过程中的合法性、合规性进行监督。最后，应健全国有企业内部控制机制。不断改善国有企业的控制环境，增强企业员工的控制意识；完善风险评估体系，完善国有企业在战略和经营等方面的风险控制措施；加强内部管理控制，提高内部控制质量，从而形成决策层、执行层与监督部门相互制衡的机制。

（四）引导社会力量参与国资经营预算监督机制

国有资产的产权归属于我国全体人民，以民生财政为导向的国有资本经营预算支出是为了让全体人民能够切实分享到国有资本经营收益的果实，从而实现保障和改善民生的战略目标。因此，全体公民对国资经营预算的编制和执行享有知情权和监督权。完善的信息公开披露制度是公民参与国资经营预算支出绩效评价与监督的基础和重要条件。应尽快建立公开透明的信息披露机制，及时客观地向社会公众披露中央及地方各级国有资产的整体运营情况、国资经营预算支出的编制与执行进度、预算执行审计报告、相关的监管制度等方面的信息。信息披露应尽可能简明易懂，以便于社会公众进行监督。同时，应强化公民作为国有资本最终所有者的意识，促使全民自觉关注国资经营预算支出的各类信息，鼓励更多的公民参与到国资经营预算支出的制度设计中。依托网络、电视、微博、微信等新媒体工具，构建全体公民参与国资经营预算支出民生化的监督平台，畅通民主反馈和民主监督机制，特别是举报保护机制，鼓励公民对国有资本经营预算的编制、执行、决算等各个环节进行全方位的监督。

（五）强化国资经营预算绩效问责制度

国资经营预算绩效问责是把资金投入和产出的绩效评价与行政问责活动挂钩，对预算资金的拨付者、管理者和使用者的责任落实情况进行客观评价，并依据预算资金使用结果进行相应的奖励和处罚，以确保国资经营预算支出保障与改善民生战略使命的实现。一是根据国资经营预算资金的特点，制定专门的国资预算绩效问责管理制度，对问责的主体、对象、程序以及责任追究形式等方面做出明确规定，使国资预算绩效问责机制有法可依。二是明确审计、监察等检查机构在国资预算绩效评价问责中的主体责任，高度重视绩效评价结果的运用，对绩效评价中发现的问题要认真分析其原因并及时提出相应的对策，对预算编制与执行过程中出现的违规违纪问题要及时进行纠正和处理，保证绩效评价结果得到合理运用、各项责任得到真正落实。三是充分利用新闻媒体等舆论监督的力量，对国有资本经营预算编制、执行等过程中的违规行为，及其问责过程、问责结果等有关信息在一定范围内进行公布，扩大社会影响，确保国资经营预算资金到位及时、使用合规，有效发挥其支持民生的预期效益。

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