构建以管资本为导向的新型国有资本监督考核体系

（高级审计师），（教授），

一、引言

2015年9月中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》拉开了新一轮深化国企改革的序幕，后续发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》形成了新型的国有资本授权经营体系，并且标志着由管资产转向以管资本为主导的国有资产管理模式。此后，国务院国资委于2017年4月颁布的《以管资本为主推进职能转变方案》中明确要求调整优化国有资本监管职能、改进监管方式与手段、着力提高国有资本效率、增强国有企业活力。在国资监管事项调整当中，取消了指导中央企业内部资源整合的监督职能，并且将制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划、经理层成员业绩考核以及国有参股企业与非国有控股上市公司重组的重大战略性决策职能下放至企业层面，国资委的向下授权意味着授权内容为下一步监管与考核的重点。国资委对中央企业的最新举措进一步引导着国有资本经营管理授权在三个层级职能权责上的重新划分，那么各个层级考核的侧重点有何异同？以上所述的监管职能调整意味着在对国有资本的考核评价上有必要针对各个层级的权责实施有针对性的考核。

三层架构的国有资本管理体系给考核监督带来了新的挑战。现有的考核体系与机制基于一般公司法人的框架——法定出资人与公司法人，或者自然人与公司法人的委托授权关系设计考核体系与内容，考核以公司资产经营结果为导向。然而，针对国有性质的最终出资人，中间层的法定出资人授予的是资本运营权，国有资本投资运营公司（简称“投运公司”）与经营性国有企业集团两层在权力配置上将可能存在差异，这意味着原考核体系的理论基础存在局限。换言之，在国有资本新型三层授权经营体系架构之下，针对国有性质最终出资人与法定出资人的代理委托关系，是否可以同样采取以经济增加值为主的考核体系？本文基于国有资本监督考核面临的新问题，以管资本为导向重构分类别、分层级的国资监督考核体系，并且设计国有资本考核维度与核心考核指标，通过构建由单层委托代理契约下的监督考核转向基于多层级授权委托链条的国有资本考核监督体系，厘清以管资本为导向原则对国资监督考核的实践要求。

二、以管资本为导向的国有资本监督考核面临的新问题

以管资本为重点和完善国有资产管理体制是新一轮国资改革的核心要求与内容。“管资本”一词实质上是针对国资委“管人、管事、管资产”的原职能定位提出的，结合《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，管资本实质上涉及三个核心问题：一是处理好国有资本出资人与行政属性之间的矛盾，即解决国资监管干预过多、政资不分、“越位、错位、缺位”问题；二是进行国有资本优化配置的问题；三是设计以管资本为导向的国资管理体系、运作机制和监管方式。针对国有资本的考核监督问题，结合现有相关研究，发现依然存在以下两个重要问题有待解决。

（一）国有资本委托经营链条中两级权力配置差异对考核体系造成影响

新近研究对以管资本为导向的国资改革相关问题讨论着重从构建科学合理的国资管理体系作为切入点，通过对国有资本管理主体的层级划分以及分层授权，以解决国有资本出资人与其行政性特征属性之间的矛盾。构建三层架构的国有资产管理体系是以管资本为导向的国有资产监管核心，三层主体应明确各自的职责边界，国有资本监管机构对该管的要科学地管好，不该管的绝不越位；投运公司则通过授权经营体制开展资本运作（廖红伟、张楠，2016；柳学信，2015；骆家駹和李昌振，2016）。在三层国资经营架构中授权经营与授权监管是两权分离关系中的两个方面，授权经营必然要有对应的授权监管，否则两权分离不可能实现，终极所有者将投资权授予专业化的经营者经营，中间出资者被授予资本经营权与资产经营权，中间出资者将资产经营权进一步委托实体企业，形成完整的授权代理链条（谢志华，2016）。以管资本为导向的国资管理体系改革研究揭示了现行国资考核的局限，如何进行管资本为导向的国资监督考核这一问题并未得到解决，特别是该体系下的监督机制设计依然模糊。在三层结构对两层结构的替代下，要实施对国资管理的有效监督考核，首先需要厘清受托经营链条中各个主体的权力配置，投运公司应被授予哪些权力？投运公司与经营性国企是否存在权力配置差异？

国资委虽然是国有资本的法定出资人，但无法基于市场化需求对国有资本进行优化配置的具体决策。同时，国资委的行政性特征进一步损害了资本配置的有效性，其从属法律、裁量性执行、单方意志性等特征，使得其在面临市场化决策与政策目标冲突时，可以不必通过协商或征得其他利益相关者同意，即可依法自主作出符合政策目标的资本配置决策。另外，从交易成本视角来看，在收益最大化的目标前提下，必须考虑市场运行成本并且降低在资本投资或者资产经营活动当中的交易成本。为了节约潜在交易成本，应根据企业资源进行策略性资源配置，这包括在资本投资领域进行的决策，对采取深度专业一体化决策抑或是横向多元化策略做出选择，以实现企业集团整体交易成本最优化。然而，国资委由于缺乏相关经验，对不同投资领域以及各个业务板块内的产业链的交易成本洞悉能力较弱，难以满足专业一体化或多元化战略等资本和资产配置策略对管理能力的需求，容易造成投资领域的进入失误，导致国有资本错配并加大集团内外部交易成本。国资委只有将资本配置决策权授予投运公司，才能有效解决多元化资本资产配置策略下准确构造交易成本函数并寻求经济性最优解的问题。此外，针对第一层委托代理关系，在国资委以国有资本出资后，投运公司需要将最终出资人的投入资本转化成用于企业生产经营活动所需的各种资产，为了进行上述资本经营活动，法定出资人必须拥有资本配置决策权。

综上，国有资本授权委托链条中两个层级在权力配置上存在差异：在“国资委——投运公司”这一层关系上，国资委依据《公司法》《企业国有资产法》的有关规定，将行使投资计划、部分产权管理和重大事项决策权等出资人权力，授予投运公司行使，被授予的这些权力只是资本配置决策权；在“投运公司——经营性国有企业”的代理关系中，授权代理表现为国有企业代理投运公司行使企业具体经营职权，经营性国企被授予资产经营权。从双层委托代理关系中的两级权力配置差异来看，各层级的委托契约均需要有独立的考核治理，两层考核缺一不可，并且层级之间的考核出发点也不同。上层国资委对投运公司主要针对资本配置决策权来进行考核，下层投运公司对经营性国有企业集团的考核主要针对资产经营决策权。新型国资委托授权经营体系下多层级考核体系的建立存在必要性，应依据委托链条中两级权力配置差异研究如何改进现有的国有资本监督考核体系。

（二）现行国有资本考核内容及方式与管资本目标不对称

实现资本的保值增值是以管资本为导向的国有资本考核的前提。与非国有资本相比，国有资本由于其来源的特殊性，往往需要承担公共管理或其他社会性目标，但这并不意味着在经营上要通过牺牲国有资本收益去实现社会福利目标，国有资本的保值增值不仅要保证良好的再投资循环顺利进行，同时还要通过保值增值实现资本规模的扩大，才能保证国有资本的控制力、影响力以及抗风险能力。以中央企业经济增加值考核方案为例，至今国资委共颁布实施了4个版本《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，逐步强化了对国有资本特定战略的考核，而最新一个版本体现了对企业经营三大方面的鼓励，国有资产考核由原来注重利润考核，转向鼓励提升资产周转效率、鼓励加大固定资产投资以及鼓励开展研发活动，逐步突出对中长期战略性行为的综合考核。但是，在《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》两大政策文件指引下，经济增加值考核体系在国有资本战略性产业布局、特定产业领域的分类管理方面仍然存在功能上缺失，虽然部分央企与地方国企在考核过程当中开始加入对国有资本功能的辅助评价指标，但是并未系统性地纳入国有资本考核的框架。

新近研究也开始围绕国有资本如何配合产业政策的实施，以及与多元化产业领域配置的适应性问题等进行探讨。实践中国有企业虽建立了较为统一的考核体系，但是对国有企业的公司治理考核、评价及监管，未能针对不同类型企业有的放矢，在公司考核评价和治理上，应当制定符合各自属性的评价指标体系和治理准则（高明华，2014）。新时期国有企业改革的主要目标是在建立有效的制度基础上保证国有经济遵循“国家使命导向”，并且解决国有经济现在面临的“营利性使命”和“公共性使命”冲突（黄群慧、黄速建，2014），这意味着在国有资本监督考核上应当贯彻对应的任务目标。因此，引导国有资本提高对重要产业领域的控制力，能够最大化利用社会及经济资源，兼顾平衡社会各阶层福利，以及保证公共产品质量。对处于充分竞争中的商业类国有企业，应当实现充分的市场化经营，资本配置决策以及资产投资决策由市场引导，但是在考核上存在一个误区：是否对充分竞争的商业性国企仅考核其资本回报率和资产经营效率？这是否定的，国有资本在竞争性领域同样具有其自身的功能与目标，资本投入同样具有战略性导向。国有资本投资具有规模大、抗风险能力较强、投入持续性较长等特征，因此应有意图地将国有资本布局于进入壁垒较高、技术开发难度较大、未来资本收益较高的战略新兴产业，逐步形成较为完整的产业价值链条，产生创新知识与核心资源的溢出效应，并带动非国有资本进入符合国家战略的相关产业领域。

如何实现国有资本保值增值与国有资本战略性布局的双重目标，是以管资本为导向的国有资本监督考核体系改革实践当中所需解决的重点问题。针对处于充分竞争的国有企业，笔者认为并非仅考察其资本收益率，同时也有必要考核国有资本在充分竞争领域的布局调整以及功能发挥。对国有资本需要进一步强化国有资本保值增值的考核，并且在评价考核上应由原来的一刀切向差异化转变，分类考核体系的建立具有必要性。

三、构建以管资本为导向的国有资本监督考核体系

（一）构建分类别、分层级的国有资本监督考核体系

1.分类别国有资本监督考核思路。从国有资本管理体系改革实践可将国有资本投资运营平台区分为三大类，分别为国有资本投资公司、国有资本运营公司以及国有资本投资与运营功能兼有的大型国有企业集团，并且进一步结合分类管理思路，对国有资本投资公司区分为政策性投资主导与商业性投资主导的国有资本投资公司，各类平台的功能定位与对应考核思路如下：

（1）国有资本投资公司。整体上侧重考核国资的产业布局、功能发挥和保值增值，进一步根据其控股公司的主业进行领域细分。

针对政策性投资主导的国有资本投资公司，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。该领域的考核应当将国资的产业领域布局以及国资功能发挥定为核心，并且对整体国有资本进行基于社会目标与经营目标的双重考核，以保证在维护民生目标的同时，考评能够达到合理的资本回报率，为产业领域内再投资提供良性循环。

针对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，由于其不承担社会公共产品与公共服务的供给职能，因此在经营运作上基本遵循市场引导，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值能力和市场竞争能力。该领域的考核应当将国有资本的资本经营效率定为核心权重，重点考评商业性投资主导型国有资本投资公司在竞争性产业领域的投资组合整体是否达到合理的资本回报率。在此之上，进一步考核国有资本在竞争性产业领域的功能发挥，这包括国有资本是否有效布局于具有增长潜力和竞争优势的商业类领域，并且国有资本是否在落后存量上推动产业改造、转型升级以提高市场竞争能力并恢复经济效应。

（2）国有资本运营公司。国有资本运营公司的核心功能在于通过股权运营实现国有资本由低端落后产业领域向战略性新兴产业领域的有序流动，在考核上应当将资本营运功能的发挥作为重点。一方面重点考核国有资本的流动状况，促进国有资本逐步减少在落后产能、无效产能等非战略竞争性业务的持股比例并实施改制重组，向符合战略性产业领域合理流动。另一方面，在实现资本流动的同时考核资本收益状况，国有资本运营公司正在通过一定方式减持非战略产业领域的国有企业股份，因此还应当重点对资本运作的收益进行监督考核，避免在资产或股权出售交易的过程当中由于决策或定价不当造成国有资产的流失。

（3）大型国有企业集团。该类集团总部在未来将改组成为具有国有资本投资功能的国有资本投资运营平台，该类国有企业集团往往涉及多元化经营，因此除对企业集团整体的资本回报率与产业布局结构进行综合性评价，对于相关业务涉及国家重要领域或者对国民经济具有重要影响的国有企业集团，国资委有必要做进一步的考核，以评价国有资本在上述属性产业领域当中的战略性布局情况。在此基础上，国有企业集团总部对下属行业板块专业化控股公司实施以优化行业布局为导向的EVA考核，用以评价国有资本在产业板块内的功能发挥以及对各个专业化控股公司之间的产业关联与协同效应，以提高国有企业集团的整体资本配置效率。

2.分层级国有资本监督考核思路。在对投运公司进行区分的基础上，针对三类平台实施上下层分级考核，国资委对投运公司层进行国有资本保值增值以及国有资本战略布局考核，而投运公司则对下属控股经营性公司进行国有资产的经营状况、细分行业布局与功能发挥考核，考核体系构建思路框架如图1所示。

图1 分类别、分层级的国有资本监督考核体系构建思路框架

国资委对国有资本投资运营平台层的考核围绕资本经营权展开，采取国有资本组合投资收益、国有资本产业布局以及国有资本产业功能发挥三者相结合的考核方式。在国有资本组合收益考核上，借鉴淡马锡经验，对投运公司的资本综合回报率进行考核，并且比较具有相似功能的投运公司之间的资本综合回报率；在国有资本产业布局考核上，设计国有资本特定产业领域的综合持股比率指标，对综合持股比率进行考核，保障国有资本在特定产业领域中的综合持股比率的稳定提高；在国有资本特定功能考核上，分别针对政策性投资主导的国有资本投资公司、商业性投资主导的国有资本投资公司以及股权运作主导的国有资本运营公司差异化的功能设计考核指标，保证国有资本在不同产业领域的功能发挥。

在下属控股公司层，实施以优化产业布局为导向的EVA考核为主，兼顾国有资本细分行业布局、国有资本细分行业功能发挥的考评方式，新型国有资本管理体系赋予经营性国企资产经营权力并使之成为资产运营实体核心。区别于上层考核，投运公司考核其下属控股公司应围绕着资产经营效率展开，通过改良的EVA评价方法考评资本回报率以及国有资本产业布局；针对各个细分领域，进一步针对国有资本特定功能发挥情况细化考核指标，根据各个细分行业国有资本战略实施考核。针对具有公益性的业务，在保证维护民生目标的同时，通过EVA评价体系等方法考评是否达到合理的资本回报率，实现国有资本的保值增值。商业性投资主导的国有资本投资公司对处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

（二）国有资本监督考核维度与考核指标设计

1.国有资本经营效率维度。从资本的逐利性来看，不论是国有资本抑或是非国有资本，实现资本的保值增值是资本经营的首要目标。资本经营效率与资产经营效率有所区别，从资产负债表的视角来看，资产收益是一个公司所控制资源产生的经济效益，是反映经理人或法人财产管理权属性的概念，而资本是体现出资人属性和股东控制权属性的概念，资本收益则来源于资产经营所得扣除债权人债券收益后的剩余。国资委除了对国有资产经营效率进行考核外，更应当重点考核投入的国有资本整体保值增值能力，国有资本监督考核应当包含资本经营效率维度。

在分层级考核的思路下，上下层依据核心职能定位，对国有资本经营效率的考核具有不同的侧重。投运公司被授予资本经营权，其核心职能是进行国有资本的运营并优化资本配置，国资委对该层面应采用资本综合回报率进行考核，并且权衡资本收益与风险之间的关系。资本收益计算公式如下：

投资组合回报率=（本期投资组合净值-上期投资组合净值）/上期投资组合净值×100%

公式中，投资组合净值主要包括两部分，分别是投运公司下属控股上市公司的当期期末市值，以及所持有的非上市公司当期期末的股东权益。上述回报率计算公式适合于投运公司当年未发生增资活动，又或者是增资额较少的情况，针对国资委向投运公司进行较大规模增资的情况，应当进一步考虑当期出资额对投资组合净值的影响，在计算投资组合回报率时则需要依据各投资项目的国资持股比例分别计算归属于国有股东的资本净值，并且要扣除当年国资委对投运公司的出资金额，计算公式如下：

调整的投资组合回报率=［∑（项目净值×持股比例）-上期调整后投资组合净值-本期出资额］/上期调整后投资组合净值×100%

上述指标主要侧重于对国有资本短期收益的考核，为强化对资本收益能力的中长期考核，构建3年期的投资组合回报率以及10年与20年期的投资组合回报率（其中包括缴纳的收益，以及派发给股东的股息），以实现对国有资本经营效率的短期与长期相结合的考核。

为了权衡国有资本投资收益与投资风险的关系，进一步建立投资组合风险回报框架，将股东总回报率和经风险调整后要求的资本回报率进行比较，以此评估投运公司的风险与业绩（淡马锡的经风险调整后的要求的资本回报率通常在8%～9%之间）。针对较为特殊的投运公司，可以根据其自身状况与历史数据制定调整后的资本回报率，并经股东大会同意批准。经风险调整后的资本回报率根据资本资产定价模型（CAPM）自下而上计算，将所有投资经风险调整后的目标资本回报率进行加权平均，实际投资回报率应当达到或者超过目标资本回报率。

在国有资本投资运营平台层面，投运公司采用改良的EVA对下属经营性国企进行考核评价，同时考核经营性国有企业集团的资本回报率。为克服EVA和经营利润考核在国资产业布局的考核上的功能缺陷，分别从以下两方面进行优化：第一，为引导企业做强主业，在计算税后净营业利润时，将企业通过变卖主业优质资产等取得的非经常性收益在税后净营业利润中全额扣除，同时也要把非经营性利润全额扣除；针对公益性或特殊战略性产业领域国有企业，对重要的公益性业务或特殊业务的经营成本可减计扣除。第二，资本成本计算当中，可设置差异化的资本成本率，以体现不同产业领域板块对集团公司产业链的价值贡献程度。在各个板块的资本成本率计算方法上，依据资本资产定价模型，综合考虑行业当中的股权成本和债权成本，结合近几年的数据加权平均计算得出，并每年进行调整。可按照目标产业领域布局结构来计算加权平均资本成本率确定集团企业整体的资本成本率，并且对于重点产业领域的资本成本率给予一定程度上的折算，引导企业集团将国有资本向该类产业领域进行倾斜。

2.国有资本结构调整维度。国有资本实质是国家对宏观经济进行调控，并推动相关政策积极落实的重要要素，然而从国有资本的动态变化来看，资源配置的重点不够突出，在国有经济并没有优势的领域仍然大量配置国有资本，但在需要发挥国有经济优势的关键性产业中，国有资本投入的增长速度并不快。因此，需要考核国有资本是否真正发挥了服务于国家战略目标的作用。在布局结构上，竞争类国有资本向价值链高端领域、行业中具有核心竞争力的企业布局（王曙光和王天雨，2017）；公益类国有资本向关系国家安全、基础设施建设、公共服务等领域布局。国有资本的考核还应建立产业结构调整维度，产业结构调整是国资功能发挥的前提，只有在实现国资结构调整的基础上，才能够进一步发挥国资在不同产业的功能与目标。

在国资委的层面，采用特定产业领域的综合持股比率、综合持股增长率对投运公司进行考核。国有资本的产业战略性布局目标不仅要求在特定产业领域实现资本比例战略性配置，而且还要实现国有资本在特定产业领域内的资本运作目标。围绕政策导向性资本投资公司、商业性导向资本投资公司以及资本运作导向资本运营公司所处的不同属性产业领域，以及对应的国资功能定位，进行国资产业布局与功能发挥评价辅助指标设计。对国有资本的产业布局状况进行考核，可设计国有资本特定产业综合持股比率量化评价国有资本在各个产业领域的控制力，该指标的计算公式如下：

国有资本特定产业综合持股比率=特定产业国有企业（或子公司）的国有资本/国有资本投资（或运营）公司的全部国有资本×100%

在投运公司层面，则采用特定细分行业的综合持股比率资产占比以及控股子公司主业集中度对企业集团进行考核。各类国有资本投资或运营公司利用国有资本特定产业综合持股比率进行国资产业布局考核：政策导向性资本投资公司重点考核国有资本在重要公益性或者具有特殊战略性产业领域的综合持股比率及变动，使得综合持股比率保持稳定提高；商业性导向资本投资公司则要促进符合战略要求的产业领域的国资占比提升，以及加快对落后的充分竞争业务的国资退出速度，重点考核国有资本在落后细分行业的综合持股比率及变动，以及符合战略要求的竞争性产业领域的综合持股比率及变动，同时严格控制同类业务的一级集团企业个数。

对于企业集团层面而言，不仅需要有效地发挥国有资本在特定产业领域的规模效应，同时价值链中各环节子公司的互补性资源交换也应有效提高国有资产的资源整合能力与经营效率，减少内部交易成本，提升企业管理效率。基于此设计对集团控股子公司主业关联的考核指标，该指标计算公式如下：

控股子公司主业集中度=与集团主业相关的子公司数（资产规模）/企业集团控股子公司总数（资产规模）×100%

分别通过与集团主业相关的子公司数占比，以及与集团主业相关的子公司资产规模占比来量化评价企业集团各个业务单元的关联程度。以资产规模计算的集中度与基于子公司数量计算的指标相比，除了要注意避免子公司资产规模过大对指标合理性的影响，还要考虑国有资本的杠杆效应，在混合所有制改革的背景之下，能够促使控股子公司通过多种方式引入非国有资本发展主业关联业务，以较少资本实现集团内部的价值链整合，提升国有资本配置效率。

3.国有资本功能发挥维度。在实现国有资本的布局的前提下，利用控股股东地位，落实对各个产业领域的国家战略与政策，真正发挥国有资本的影响力及控制力。国有资本对公益性与自然垄断性产业的资源配置功能是国有资本的核心功能之一。国有资本通过适度的政府调控，能够解决公共产业市场调节所存在的失灵问题。从资源供需来看，公共产业资源有限，市场化可能导致资源重复配置并且缺乏整体性安排，造成经济资源的浪费，导致较低的供给效率；从产品服务价格水平来看，市场化定价难以保证社会各阶层对公共产品的可获得性，使得各阶层福利平衡受损；从产品或服务质量来看，市场竞争下产品的差异化将导致公共产品与服务质量存在差异，除了加大公众的信息搜索与匹配成本，还将会加剧公益性资源与社会福利分配不公等问题。

基于此，区分不同属性领域来对国资功能发挥维度进行指标设计。依据国有资本在特定产业领域内的资本运作目标，进一步细分国有资本功能发挥评价指标。对政策导向或公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平和保障能力，保证完成国家的特殊任务；对商业性导向的国有企业，国资功能发挥体现在如何提高主业竞争力和增强核心产业的创新能力上，重点考核市场竞争能力、经营业绩指标和国有资产保值增值率；对投运公司则重点考核国资股权运作效率。基于此，对三类平台的国有资本功能发挥考核的指标设计内容如表所示。针对国资产业布局与功能发挥评价指标的设计依据如下：

（1）政策性投资为主导的国有资本投资公司及下属集团企业在国有资本功能发挥的考核上应至少涵盖以下内容：保证公共服务受众增长、人员人均贡献率、创新能力、单位研发投入与科技成果收益转化率等指标明显提升；对运营成本率、资源价格增幅比例等进行考核，维持该类指标在政策合理区间之内。

（2）结合《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》的要求，从以下两个方面优化国有资本在充分竞争的商业类国企的配置效率：一是结合供给侧改革的导向要求，逐步退出产能过剩、技术落后的产业，使落后存量转换为符合未来需求的增量投资，通过市场化手段去产能、去杠杆，实现经济效益最大化；二是加快国有资本进入具有发展潜力的战略性新兴产业的速度，实现国有企业集团对产业板块的战略性布局。因此，商业性投资为主导的国有资本投资公司及下属集团企业在国有资本功能发挥的考核上应至少涵盖以下内容：对竞争性产业领域盈利能力及增长速度与同行业龙头企业或领先企业的对标比较；提高市场化为导向的混合所有制改革企业（或者核心子公司）比例、整体资产证券化水平以及战略投资者引入比例。

国有资本功能发挥考核指标

在整体资产证券化水平的考核评价上，基于当前上市公司信息披露内容的局限性，在计算资产证券化率时可以结合国有控股上市公司财务报告中披露的实际控制人信息来进行，在明确国有性质的实际控制人与上市公司中间的股权链条以及股权结构的基础上，以投运公司或国有企业集团对全部上市子公司的持股资产占总资产比例来衡量资产证券化率程度，具体的计算公式如下：

由于投运公司的资产证券化率计算范围包括控股的下属上市专业化公司及其所控股的所有上市子公司，因此计算资产证券化率可以采取自下而上的方式。涉及交叉持股时根据母公司实际控股比例计算，并且仅以能够实际控制为标准选取上市子公司，而不再考虑具有重大影响的参股公司。

（3）股权运作为主导的国有资本运营公司及下属集团企业在国有资本功能发挥的考核上应至少涵盖以下内容：维持国资盘活增量与存量转入比例稳定提升；提高新兴产业市场规模及增长率、缩短投资项目的回收周期、提升资产证券化水平与战略投资者引入比例。投运公司则应大力发展前瞻性战略性产业，并对低效、无效投资和“僵尸企业”加速清理，因此应对国有资本在前瞻性战略性产业综合持股比率及其变动、落后淘汰产业综合持股比率及其变动、落后淘汰产业与新兴产业国有资本比重（国有资本低效存量转换效率）进行重点考核。

4.配套改革维度。国有资本的配置效率提升还需要配套改革的同步推进实施：从公司治理来看，国有企业集团的治理结构依然不完善，特别是国有独资企业董事会结构单一，激励约束的相容性设计依然缺乏，未能够形成科学合理的市场化资本配置决策机制；从混合所有制改革的推进来看，国有资本在不少企业仍然以独资或绝对控股形式存在，相应领域中具有技术、人才等资源优势的民资、外资等非国有资本与国有资本的协同发展效果不佳，并且在资本市场中的杠杆效应未能得到充分发挥；从供给侧改革现状来看，产业结构落后、企业创新能力不足导致难以驱动国有资本向有效领域配置，国有资本配置效率低下。基于此，本文将配套改革维度作为国有资本考核的第四个维度，该维度作为扩展考核，从完善公司治理结构与机制、推进混合所有制改革以及推进供给侧改革三个方面，进一步发挥对国有资本经营以及资源配置效率的积极影响。综合以上四个维度的国有资本考核体系见图2。

图2 国有资本考核的四大维度

在完善公司治理结构与机制方面，可采取以下指标进行考核：进行股份制改革企业（或控股子公司）比例、进行外部董事会改革（子公司）比例、专职外部董事规模及比例、市场化选聘的董事或经理人数量及占比、进行业绩考核和薪酬管理等职权试点比例等。在推进实施混合所有制改革方面可采取以下指标进行考核：以市场化为导向混合所有制改革企业（子公司）比例、集团整体资产证券化水平、战略投资者引入比例、通过增量方式实施员工持股计划企业（子公司）比例及授予股份规模占比等。在推进供给侧改革考核上，可采取以下指标：企业的全要素生产率及其增长率、下属各部门投入产出比例、研发投入规模占营业收入比例及其增长率，各类知识产权（如发明数、专利数）数量增长率、单位研发投入与科技成果收益转化率等。

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