我国教育行政组织改革路径探索：一个整体性治理的视角

（华东师范大学，上海 200062）

一、我国教育行政组织改革的必要性

OECD研究报告指出我国行政组织内部存在许多协调性问题：一是紧密相关的组织之间缺乏有效协作，从而导致效率低下；二是职能彼此交叉的部门之间缺乏协调，影响公共行为的一致性；三是业务不相关的组织之间存在层级关系；四是决策责任的分散化；五是彼此对立的机构的同时存在（计划经济与市场经济的对立）。［1］尤其是我国教育行政组织机构及其职能部门之间存在“各自为政”的现象，缺乏与其他行政组织或部门进行合作的动机。教育行政组织在给社会和公众提供不可或缺的公共服务的同时，也会产生一些“非理性的行政组织结果”，比如行政组织官气十足、行政职权界定不明确、行政机构臃肿、行政管理能力平庸、行政服务意识淡薄、行政成本居高不下等问题。［2］我国目前的教育行政组织存在明显的“碎片化”治理问题。因此，我们需要借鉴专门用于解决“碎片化”治理问题以实现政府组织运行有效整合的“整体性治理”的理论指导和实践经验。

有的学者从体制变迁的角度分析我国教育行政组织改革的必要性：一是我国现行的教育行政体制存在许多弊端，这些弊端严重阻碍我国教育事业的健康发展。如主要采用自上而下单一的指令性计划，缺乏弹性；权力过分集中，上级包揽下级工作；党政职能缺乏明确界定等。二是经济体制改革的深入发展，要求教育行政组织体制改革与之相适应。教育行政组织体制属于上层建筑，经济基础决定上层建筑，社会经济的发展必然要求教育行政体制做出调整。三是教育行政环境的变化必然引起教育行政体制的变化。影响教育行政组织体制的环境因素包括文化、政治、经济、法律、科技、人口等。［3］综上所述，基于我国教育行政组织的重要地位、现存问题以及外部环境的变化等因素，对其进行改革显得尤为必要。

二、整体性治理理论及其用于分析我国教育行政组织改革的可行性

整体性治理（Holistic Governance）是继传统公共行政、新公共管理、新公共服务之后的第四波公共行政理论思潮，甚至有学者认为整体性治理的理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论（grand theory），值得行政学者广泛地加以研究。整体性治理的产生建立在两个背景之上：一是盛极一时的新公共管理日渐衰微；二是信息技术的发展，即数字时代的来临［4］。其主要代表人物有佩里·希克斯（Perri6）、汤姆·林（Tom Ling）、汤姆·克里斯坦森（Tom Christensen）等。希克斯对20世纪80年代至90年代初期新公共管理改造下的政府运作状态进行了严厉批判，他认为人们对于政府信任感的缺失、政府支出膨胀、公共服务低效，根本上源于政府组织的功能性分工原则。［5］整体性治理涉及的关键活动包括政策（政策制定、政策执行、政策监督）、规制、服务提供以及监视。［6］上述活动需要在三个维度上保持连贯性以符合整体性工作的要求，即政府层级、功能和部门的整合，如图1所示。［7］

图1 整体性治理的维度

总之，整体性治理旨在解决因功能性分工原则所造成的政府治理“碎片化”问题，强调通过政府组织的层级、功能以及公私部门之间的整合，倡导和构建新的服务理念与责任机制，并利用现代信息技术为公民提供一站式公共服务。然而，整体性治理也存在一些局限性，比如克里斯坦森和Per Laegreid认为整体性治理强调责任界限的模糊化，虽然有利于整合性工作的开展，却不利于责任的追究［8］。

借鉴整体性治理的理论精髓探索我国的教育行政组织改革具有一定的适切性。目前，我国教育行政组织内部存在明显的“碎片化”治理问题。随着我国社会主义市场经济的发展以及国家税收制度的改革，地方利益主体意识逐渐觉醒，“地方主义”“部门主义”以及“个人主义”等不良风气日盛。特别是我国教育行政组织机构及其内部职能部门之间存在一些“各自为政”的现象，缺乏与其他政府组织或部门之间的有效沟通与协调。因此，我们需要借鉴专门用于解决“碎片化”治理问题以实现政府组织运行有效整合的“整体性治理”的理论指导和实践经验。如今我国正努力通过加强政府组织机构的整合力度，加强部门之间的协调机制，以解决机构重叠、职能交叉、政出多门的治理问题，这在一定程度上与整体性治理的思路一致。因此，借鉴整体性治理理论用于探索我国教育行政组织的改革具有一定的可行性。

三、整体性治理视角下我国教育行政组织存在的问题

（一）教育行政组织层级的“碎片化”问题

我国目前的教育行政组织划分为五级，即中央政府一级设教育部，主管全国教育工作事宜，地方教育行政组织分为省、市、县、乡镇四级，其中省级教育行政组织机构一般为省（直辖市、自治区）教育厅（教育委员会），市（地、州）设教育局，县（市、区）亦设教育局，乡镇教育小组一般设在各乡镇人民政府内部，具体划分为普教、成教以及勤工俭学等职能小组，负责全乡镇的教育工作。

从机构设置和职能概况来看，我国教育行政组织治理体系存在明显的“职责同构”现象。所谓“职责同构”，是指在政府组织之间，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致，即“上下对口，左右对齐”。［9］计划经济体制下发展起来的“职责同构”关系严重地阻碍目前我国政府职能的转变与机构改革的发展。教育行政组织间存在的“职责同构”，容易产生以下问题：首先，容易导致教育行政组织机构设置臃肿。其次，责任层层下移，下级或基层行政组织压力过大，从而容易引起下级或基层组织在政策执行过程中“敷衍了事”“阳奉阴违”。第三，不利于纵向政府间的交流与协调。由于中央与地方政府、上级与下级政府在机构设置上高度相似，导致教育行政组织之间存在明显的“命令—服从”关系，地方和下级政府习惯了“听命令”“等指示”，不利于积极性、创造性的发挥。

（二）教育行政部门协调的“碎片化”问题

亚当·斯密（Adam Smith）在18世纪提出颇具影响力的劳动分工理论，他认为劳动分工可以使工人重复地完成简单的操作，从而提高熟练程度和劳动生产率，节省劳动时间，并且使劳动简化、工具专门化。韦伯将亚当·斯密的劳动分工理论引入社会领域，提出科层制理论。他在《社会组织与经济组织》一书中，强调组织活动要通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理，人员按职业专业化进行分工。专业分工理论在提高组织工作效率方面确实起到了显著的作用。但是，组织具有自我扩展属性，随着组织规模的不断庞大，基于专业分工的职能部门存在职能交叉、多头管理等现象。再加上政府机构及其工作人员的理性“经济人”特性，最终导致职能部门间相互推诿、缺乏必要的交流与合作，产生严重的“碎片化”问题。希克斯认为在功能性分工的原则下，政府组织机构的运作存在以下问题：成本高；聚焦于错误的事情；对于如何改变行为的认识粗糙；目光短浅；聚焦于治疗性措施而缺乏预防性行为；缺乏协调，相互转嫁问题；评估的对象不合适；负责的对象错误。［10］

随着我国社会主义市场经济的发展以及国家分税制改革的推进，地方政府的利益主体意识开始觉醒，从而导致上述“碎片化”问题的加剧。我国教育行政组织内部存在多种职能分工，以某省为例（见图2），该省省级教育行政组织内部存在多种职能部门，如“学前处”“基教处”“高教处”“职成处”“财务处”等，并且还设有教科院、考试院、信息中心等直属事业单位。上述部门或单位存在职能交叉的现象，比如“高教处”和“职成处”就存在职能交叉问题，因为对于高等职业院校来说，它既可以归为“高教处”管理，也可以由“职成处”管理。而教科院、考试院等单位通常设有“图文信息中心”，这与“信息中心”部门存在职能交叉现象。

图2 某省教育行政组织结构图

（三）教育行政组织与志愿组织、私营部门之间关系的“碎片化”问题

希克斯指出，随着风险社会的来临，治理机构面的“棘手难题”临越来越多，这些难题跨越部门之间的界限并且只是通过单个的机构难以有效解决。［11］我国逐渐步入社会发展转型期，教育行政组织面临的问题日益复杂，出现许多“棘手难题”。因此，教育行政组织不仅需要加强与其他行政组织的合作，也需要与志愿组织、私立部门保持密切联系。建国以来，国家历次行政管理体制改革，权利下放是主流发展趋势，但是这种放权活动仅仅局限于中央政府向地方政府、上级政府向下级政府进行放权，并未重视政府部门向政府组织外部进行权利的释放。这源于我国官本位思想的影响，“官本位对中国来说是源远流长的，它是中国传统的遗产”［12］。改革开放以来，我国经济体制发生了根本性的变化，官本位赖以生存的计划经济体制已然土崩瓦解，但是官本位思想影响的惯性作用仍然存在。官本位主要存在以下危害：首先，加大全能主义政治的力度，阻碍政府职能转型，不利于服务型政府的构建；其次，高估领导者掌握信息的能力和判断力；第三，重视政府机构的作用而轻视社会的力量，不能发挥与社会组织的合力作用；第四，囿于政府部门利益而缺乏有效回应社会需求和政治需要的动力；第五，唯上不唯下，只服从上级领导的决策，轻视群众的参与，阻碍民主发展。［13］

官本位思想在我国教育行政组织中主要表现为：一是在行政决策和政策执行过程中，不重视公民、志愿组织、私立部门的参与，认为行政决策及其执行是教育行政组织内部的事情，属于“机密”不便公开；二是由于受到传统公共行政、新公共管理思想的影响，教育行政组织内部机构改革以提升行政效率为根本目的，并不考虑公民的真实需求，这与构建“服务型政府”宗旨相违；三是教育行政组织及其人员以“官”自居，高高在上，缺少与公民、其他社会组织的合作与交流。

（四）教育行政组织绩效评价的“碎片化”问题

政府绩效评价是对政府公共服务提供水平、问题解决能力、民主与透明度以及组织运行效率等方面的综合衡量，又称绩效评估。政府绩效评价在行政组织体制改革方面作用明显，主要包括：一是评价功能，政府组织运行状况及公务人员素质能够通过绩效评价反映出来；二是导向功能，可以有效引导干部按照一定的方向、目标前进，具有“指挥棒”作用；三是激励功能，完成政府绩效评价之后，必定按照一定的标准对相关人员进行奖惩，能够为政府和公务人员改进工作提供内在动力。［14］正是基于政府绩效评价的重要性，党的十八大明确提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的要求。

然而，在我国政府绩效评价的过程中存在一些“碎片化”问题，严重地阻碍行政组织改革与发展。首先，评价内容碎片化。如政府绩效评估过程中的唯GDP主义，比较重视经济增长而轻视社会发展、民生改善和生态环境保护，重当前而轻长远，重局部而轻全局，重总量而轻结构，重视速度而轻视质量等。［15］其次，评价目标碎片化。政府绩效评价的根本目的在于提高行政质量。目前我国政府绩效评价比较重视结果的评估，忽视绩效评价与政府行政质量之间的动态发展关系，没有充分协调绩效评估中“评”与“激励”两方面的作用。第三，评价主体也存在碎片化问题。目前我国政府绩效评价主体比较单一，相对忽视公民和行政相对人在政府绩效评估中的作用。上述问题均在我国教育行政组织中有所体现。

四、整体性治理视角下我国教育行政组织改革的策略分析

关于实现整体性治理的策略，很多学者提出了比较经典的分析框架。希克斯强调整体治理活动需要在“层级”（Tiers）“功能”（Functions）和“部门”（Sections）三个面向上保持连贯性，即实现政府治理层级、治理功能以及公私部门的整合。［16］Tom Ling将整体性治理的内容具体概括为“内”“外”“上”“下”四个维度。“内”是指新的组织类型，涉及组织文化和价值变更，强调跨越部门界限进行组织内部合作；“外”是指组织之间的合作，通过共同领导、整合预算等手段进行整体工作；“上”强调新的责任机制和激励措施，设置以结果为导向的共同目标、政策执行标准等；“下”是指新的服务流程，强调政府治理过程中公民的参与。［17］借鉴上述内容并结合我国政府治理现状，我国教育行政组织改革的策略如下：

（一）推动我国教育行政组织结构的调整

教育行政组织结构是指教育行政组织内部各组成要素之间的相互联系、相互作用的关系形式，它与教育行政组织职能相互制约，结构决定职能。［18］教育行政组织结构调整在教育行政体制改革中起着重要载体的作用。其中，层级化是教育行政组织结构划分的基本形式之一。［19］结构划分的层级化是纵向上教育行政组织间存在碎片化问题的根本原因。从我国目前教育行政组织结构的现状来看，需要从传统的科层制结构向整体性结构转变，构建一种整体性政府模式。

如前所述，在传统的层级制组织结构下，纵向上我国教育行政组织间存在严重的碎片化问题。中央与地方教育行政组织之间、上级与下级教育行政组织之间呈现出明显的命令—服从关系，上令下行，缺乏互动交流。我国教育行政组织纵向上划分为五级，并且每一层级的组织内部又设立层级鲜明的科、室，层级较多。随着信息社会、风险社会的来临，教育行政组织面临的问题愈加“棘手”，仅仅依靠单个组织或部门很难有效地解决，亟需一种跨越部门界限、超越组织层级并调整组织结构的整体性治理模式。整体性治理视角下的教育行政组织结构调整，旨在通过科学技术手段将传统的工业化模型的大政府转变为以扁平化和网络化管理为特征的新型管理体系，以适应虚拟的、以知识为基础的网络经济和信息社会发展的要求。［20］在整体政府模式下，教育行政组织及其各部门之间的联系加强，它们以公民的需要为导向，不再拘泥于单个组织或部门的职责，而是协同配合其他组织或部门致力于提供一种无缝隙服务。需要强调的是，“要实现政府组织结构的调整，关键是要面向任务目标，构建网状层次组织结构”［21］。

（二）促进我国教育行政组织功能的整合

治理功能的整合需要在两个维度上进行：一是组织内部不同职能部门之间的功能整合；二是组织之间功能的整合。［22］基于我国教育行政组织存在的“碎片化”问题，我们需要从以下几方面进行治理功能的整合：首先，加强教育行政组织内部不同职能部门间的职能整合，将功能相似、职能交叉的部门进行精简、合并。需要强调的是，进行大部门体制改革不是进行简单的职能合并，而是以公民需求为导向，通过相似职能部门的整合，以减少公民奔波于不同职能部门所花费的时间和精力，致力于构建一种无缝隙的政府服务。其次，促进教育行政组织与其他行政部门的功能整合。可以充分发挥政府绩效评价的导向功能，通过绩效评价指标体系的合理构建引导不同行政组织之间积极合作。比如，在地方政府绩效评估指标体系中可适当增加“与其他行政部门合作情况”“问题解决过程中的功能整合情况”“有无推卸责任或者敷衍了事的情况”等评价指标。

除了上述两个维度的职能整合之外，笔者认为还需要对不同层级的教育行政组织间的功能进行整合，“位于不同层次的政府其职能应各不相同”［23］。目前我国不同层级的教育行政组织之间存在明显的“职责同构”现象，上级行政组织与下级行政组织在部门设置上非常类似。政府职能在纵向上的配置，应该呈现出从宏观到微观逐层次递减的趋势，具体表现是：中央政府进行有选择的集权，增强中央宏观调控能力，维护中央权威；省级政府主要负责辖区内的民族、法律、司法、经济等方面的宏观管理，同时负责协调省级政府以下政府间关系；省级以下地方政府主要承担与居民生活密切相关的公共管理和公共服务的职责；基层政府的主要职能是为居民提供必要的公共服务。［24］因此，中央层次的教育行政组织（教育部）应该主要承担制定全国性教育政策、行政法规、学制等重要职责，并组织编审教学大纲、教学计划等基本文件，统领全国教育事业；省级教育行政组织应该根据教育部政策文件制定适合辖区的详细教育政策方案，并监督政策执行与协调全省教育行政组织之间的关系；省级以下教育行政组织则负责执行上级下达的教育政策方案。

（三）加强我国教育行政组织内部信任关系的构建

信任关系的构建是整体性治理中的一个关键性因素，它有利于维持组织间良好关系和整体性工作的开展。［25］在我国存在“部门主义”“个人主义”等不良风气的背景下，教育行政组织在进行功能整合的过程中必然面临各种阻碍。因此，加强信任关系的构建有利于我国教育行政组织进行整体性治理改革。笔者认为可以从利益同构、信息互通、政绩评价等方面促进信任关系的构建。

首先，信任的目的是获得利益，以共同利益为基础建立相互协同的信任关系。［26］教育行政组织在本质上既属于公利人，也包含理性“经济人”属性，因此教育行政组织存在一定的趋利性特征。教育行政组织及其职能部门之间进行交流的主要动机在于通过与其他组织和部门的合作以降低提供公共服务所产生的成本。不同组织及其职能部门之间信任关系的构建是以利益的同构性为基础的。因此，中央或上级教育部门在政策决策过程中，要注意增加教育政策之间的协同性，使得不同教育行政组织及其职能部门之间存在相同的政策目标，使它们的利益追求一致。通过政策目标的设置，增加不同教育行政组织及其职能部门之间的利益同构性，从而有利于它们之间信任关系的构建。

其次，信息互通是建立相互协调信任关系的关键，要建立信息沟通和政务公开机制，使协同主体建立安全、可预测的信任感。［27］教育行政组织之间尝试建立政务信息公开与共享机制，不仅可以有效地提高行政效率，也能确保各组织之间坦诚交流，互通有无，进而建立协调的信任关系。

第三，由于政府绩效评价在教育行政组织运行过程中起着“指挥棒”作用，因此我们需要不断完善绩效评价指标体系，将组织之间的交流与合作关系纳入绩效评价的范畴，引导各教育行政组织致力于信任关系的构建与保持。

（四）提高我国教育行政组织改革的阶段性意识

整体性治理视角下的教育行政组织改革涉及到组织结构的调整、行政职能的转变、组织文化的变更等多重因素，是一个逐渐深化的过程，呈现出明显的阶段性特征。希克斯认为推进整体性治理的策略包括三个阶段，即协调、整合、逐渐接近并相互融合。［28］其中，协调阶段涉及整体性考虑（战略发展与他者的相互作用）、对话（信息交流）和共同规划（临时的共同规划或工作）；整合阶段包括联合性工作（临时的合作）、联合性项目（长期的联合规划与联合工作，并且它是关于至少一个参与实体核心任务的主要项目）和卫星组合（共同拥有的分散实体，以整体机制的方式提供服务）；逐渐接近并相互融合阶段则由战略联合（这是关于至少一个与参与实体核心任务有关的长期联合规划和工作）、联盟（正式的行政上的联合，并保持一些特色）以及合并（不同的组织融合在一起，形成一个新的组织结构）组成。［29］“构建整体型政府是一项涉及到行政理念转变、职能重组、利益调整、技术支持、公众参与的复杂的系统工程，打破分割模式下的管理革命不可能一蹴而就。”［30］

因此，整体性治理视角下的教育行政组织改革是一个循序渐进的过程。首先，不同教育行政组织或职能部门之间在政策议题、教育发展规划或政策制定的过程中应该进行积极的交流与合作。充分利用现代信息技术，共享信息资源和行政透明化，从而降低政策目标相互冲突的可能性，增强教育行政组织和职能部门之间政策协调的程度。其次，采取联合性政策执行措施，整合行政活动。以公民最为关心的教育问题为导向，超越传统小团体意识，整合不同教育行政组织或职能部门各自的优势以形成合力。或成立临时的政策执行协调小组，小组成员由不同组织或职能部门的领导组成，具体的协调工作在小组会议上进行商讨，这样可以有效避免相互推诿、权责分配不当现象的产生，从而提高教育行政组织工作的整合程度。第三，在上述“协调”“整合”活动的基础上，尝试进行机构、职能重组：一方面，根据地方教育行政组织的层级和管理幅度合理安排相应的职能，比如省、市级教育行政组织注重政策执行的整体性协调，加强教育财政转移支付力度，配合中央办好普通高等教育，着力改善职业教育等。而县级教育行政组织则主要解决农村义务教育问题，并负责县域内的教育经费筹措、校长任免与考核等工作。另一方面，整合业务相似、功能重叠的职能部门，进行大部门体制建构，以结果为导向综合相关服务，向公民提供一种无缝隙的教育服务模式。

（五）发挥现代信息技术在教育行政组织改革中的作用

现代信息技术在整体性治理过程中作用明显：首先，在民主角色问题上，政府从公民和公共服务的消费者那里了解一些信息，比如他们关心什么、他们想要得到什么以及他们想为自己与他人做些什么等；其次，在治理角色上，政府作为政策的决策者、制定者、执行者和管理者，能够通过现代信息系统制造、内部传播、处理和分析大量的信息；第三，作为公共服务（至少是财政资金）的提供者，政府不仅可以为顾客提供关于如何使用公共服务、在哪里可以获得公共服务、他们有哪些选择以及如何表达需求等信息，也可以收集并分析公民对于服务的反馈信息。［31］因此，我们应该重视现代信息技术在教育行政组织改革中的作用，具有措施包括：

第一，利用现代信息技术，监督教育行政组织中各项责任的落实。如前所述，整体性治理强调责任界限的模糊化，虽然有利于整合性工作的开展，却不利于责任的追究。希克斯认为政府治理中的责任意识主要表现在：一是廉洁或正规，涉及公款使用中的廉洁自律；二是效率或狭义上的“物有所值”，主要是关于公共服务提供或干预过程中的输入与输出关系；三是有效性或项目责任，主旨在于使执行人员对公共干预的结果负责。［32］上述责任的落实仅仅依赖于提高教育行政人员的能力与服务意识是远远不够的，还需要利用现代信息技术建立一种网络监督制度，通过外在的约束机制确保各级各类教育行政组织权责的统一。

第二，拓宽交互平台，增强教育行政组织与志愿组织、私营部门的沟通。现代信息技术的发展为行政过程中各主体之间的交流提供了便捷的渠道。教育行政组织部门可以通过设置“在线问答”“在线办公”“网上问卷”或“市民参与”等服务端口的形式，增强与志愿组织、私营组织以及市民的互动，以了解目标群体的真实需求，提高服务的质量。

第三，整合不同教育行政组织和部门各网站，构建单一的政府入口网站，为公民提供一站式服务。虽然目前我国教育行政组织内部大都设立了各自的网站，但是这种网站是以单个组织或职能部门为基础的，必然导致服务提供过程中的碎片化问题。在整体性治理理念的指导下，我们需要以公民需求为导向，将不同组织和部门的网站整合起来，提供一种“一站式”服务模式。因此，现代信息技术在教育行政组织改革中起着关键性的作用。

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