省域高职教育管理体制变革：延续抑或重塑？

摘 要：省域高职教育管理体制是20世纪90年代高教体制改革遗留的产物，存在政出多门、职能重叠、统筹乏力等弊端，被诟病为高职教育发展的体制性障碍。高职教育的根本属性要求管理体制贴近地方性行业企业，对管理体制进行地方化改革。改革不能沿袭普通高教体制改革之路，而应有“破”有“立”，对省域高职教育管理体制进行重塑。重塑省域高职教育管理体制的策略是：在纵向层级安排上，实行“中央统一领导、省级政府为主、市地政府为辅”的原则，借鉴德国各联邦州文化教育部长联席会议做法提升省级治理能力；在横向职能安排上，以资源依赖理论和整体性治理理论为指导，建构兼容单一部门模式和多部门模式共同优点的治理结构。

关键词：省域；高职教育；管理体制；延续；重塑

作者简介：汤敏骞（1969-），男，河南南阳人，华中科技大学教育科学研究院在读博士生，河南职业技术学院副教授，研究方向为高职教育管理。

基金项目：2014年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（工程科技人才培养研究）一般项目“高职院校举办体制改革研究——以河南省高职院校为例”（编号：14JDCC007），主持人：袁伟。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）01-0074-07

在教育管理体制中，政府及其管理高职教育的职能部门、高职院校与所隶属的上级行政主管部门等管理者、办学者和举办者之间的组织结构（即所谓“体”）以及三者之间的相互关系（即所谓“制”）共同组成高职教育管理体制。上级行政主管部门与所属高职院校形成以权力为基础、以命令与服从为内容的行政隶属关系（简称隶属关系），前者对后者具有立废变更、经费拨付、干部任免、监督检查等行政权力。国家依托政府行政体制，通过隶属关系结对链接控制高职教育的目标筹划、结构布局、资源配置，影响高职院校的办学定位、专业设置等。在现代职业教育体系建设进程中，高职院校设置数量和办学规模显著提升。期间争议不绝于耳，以对“体制”的诟病居多。本文将追溯省域高职教育管理体制格局起源，解析高职教育根本属性，挖掘管理体制的建基依据，廓清“体制”诟病症结，提出管理体制的应然内涵和变革策略，以求焕发高职教育的“体制”活力，裨益于增长高职教育为社会经济发展和人力成长成才的服务能力。

一、省域高职教育管理体制结构溯源

（一）成因：高教体制改革遗留

社会主义市场经济体制的建立促使政府推进机构改革，中央业务部门对全国人、财、物的行业统管职能经过分割整合后，部门办学体制难以继续维持。20世纪90年代前后中央政府主导集中实施高等教育管理体制改革，通过1994、1995、1996连续三年先后在上海、南昌、北戴河召开的高等教育管理体制改革座谈会，逐渐清晰地形成淡化和改变学校的隶属关系、扩大省级政府统筹管理权、变条块分割为条块有机结合等改革思路，1998年時任国务院副总理李岚清将之总结为“共建、调整、合作、合并”八字方针。根据这一改革方针，在全国各有关省级政府的配合下，教育部、财政部、国家计委等部门分别在1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中对国务院部门（单位）院校的隶属关系进行大规模调整，此后中央部门隶属高校的数量显著下降，中央层面的部门办学、中央与地方管理权限划分等问题改观，建立起国务院和省级政府两级管理、以省级政府统筹管理为主的高等教育管理新体制。

高职教育管理体制日益成为突出的改革遗留问题。改革之初，主事者设想省域层面高教体制改革遵循与中央层面同样的高教体制改革思路，“厅属的学校最后都应由各省的教委来管，这是个发展方向”[1]。按照这一改革思路，教育部要求，省级政府要利用政府机构改革的契机调整省内各业务厅局所属学校的管理体制，希望“厅局所管学校应该调整其隶属关系，彻底解决行业办学的问题”[2]。具体的措施是，将非教育部门举办的高校划归教育部门管理，原则上各业务厅局不再办学，地方高校以地方教育部门管理为主。但是，省域层面的改革结果与原初目标大相径庭。改革后实际形成的管理体制格局是，中央业务部门高校数量超过中央教育部门高校数量、中央各部门和全国各省级政府“条块分割”办学的宏观格局在中央层面不复存在，高校举办主体原有结构整体下移，“条”、“块”从原来所对应的中央各部门、全国各省级政府，下移至全国各省域各省级厅局、各省域市地级地方政府，使改革前中央层面存在的隶属关系问题下移出现在改革之后的省域层面，省域层面出现省级业务厅局高校数量超过省级教育部门高校数量、省级厅局和市地级政府“条块分割”办学的中观格局，问题域则由改革前的中央层面普通高等教育领域集中转换为改革后的省域高职教育领域。因此，时任教育部副部长周远清在改革之后分析认为，中央一级管理体制改革基本完成，但全国各省市这一级还没有完成，而且全国各地改革完成情况也不平衡[3]。面对省域这一中观层面存在的问题，深入研判和准确把握高职教育规律及要求，厘清全国各省级政府和省域各市地级政府之间的高职教育管理权限与责任，据此理顺省域高职院校的“条块分割”格局，已然成为省域高职教育管理体制改革的重要课题。

（二）格局：条块板结互相封闭

国务院在2002年8月24日发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号），其中第一次完整提出“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制，自此以后我国职业教育管理体制始终围绕这一顶层设计思路不断进行改革完善。根据这一顶层设计，高职教育采用“条块结合，以块为主”的管理体制总体结构，在从中央、省到市地的三级政府层级里，以隶属关系为基本线索，都安排教育部门、人力资源和社会保障部门、相关的行业主管部门根据各自的职责，综合负责或者分工参与对高职教育进行宏观行政管理，或者直接管理所属的高职院校。

目前省域高职教育管理上，通常是省级教育部门草拟，提交由省级政府认可和发布在全省范围适用的宏观政策，省域各地市级政府在辖区、省级教育部门和省级行业厅局对所属高职院校结合各自的实际予以贯彻实施。由此看出，省域高职教育“条块”之间的基本关系是条块并存，省级政府、各市地级政府两个“块块”之间的关系是“一块对多块”，上级领导下级，下级服从上级；省级教育部门、省级业务厅局两个“条条”之间，省级教育部门、各市地级政府两个“条块”之间的关系是在省域高职教育宏观管理方面，省级教育部门“一条对多条”指导省级业务厅局、“一条对多块”指导各市地级政府，省级业务厅局结合行业部门实际、各市地级政府结合辖区实际分头落实省级教育部门的宏观管理要求。不管是省级政府、各市地级政府两个“块块”之间的“一块对多块”关系，还是省级教育部门、省级业务厅局两个“条条”之间的“一条对多条”关系，以及省级教育部门、各市地级政府两个“条块”之间的“一条对多块”关系，都表现为以行政权力为基础的线性单向关系。在指导所属高职院校办学方面，省级教育部门、省级业务厅局各“条条”之间，市地级政府各“块块”之间，乃至省级部门各个“条条”与各市地级政府各个“块块”即“条块”之间，各自研判教育市场竞争形势，充分利用和发挥部门和地方资源优势，力求实现部门、地方社会服务最优化以及部门、地方利益最大化，相互之间表现为平等共生、自由竞争关系，具体表现形式为“条条”分割、“块块”分割和“条块”分割。“条块分割”的高职教育管理体制对高职院校的发展具有积极的促进作用，省级教育部门、其它业务厅局与市地级政府分割履行高职教育管理职能，从不同政府层级和职责领域分工合作，齐抓共管，推进各种隶属关系的高职院校持续发展；另一方面，纵向分级（条）管理与横向分块管理并存、纵向条内多级与横向块内多条交织的网状管理体制在运行中，条块无主无次，分头封闭施政，各管理部门立足本位主义的部门视野，多从自身职能出发闭门决策出台高职教育相关政策，职能部门之间的政策既有交叉重叠又有矛盾冲突，政策客体不能兼顾教育类型整体和教育领域细部，行政组织架构与整体性的“大职教观”理念实际貌合神离[4]，在实践中造成高职院校设置、专业设置、资源配置无法统筹管理，财政投入总量规模预算和决算困难以致实际投入严重不足、按照隶属关系分配财政拨款有失公平、学历证书教育和职业资格证书教育难以沟通等多种制度性弊病。已然形成的高职教育管理体制的“条块分割”格局，影响高职院校的办学，阻碍高职院校的整体良性发展。endprint

二、省域高职教育管理体制内在理路

高职教育管理体制既然为高职教育服务，必由高职教育属性决定并与之适应。要正确理解高职教育管理体制的逻辑，须准确把握高职教育的根本属性。

（一）前提：高职教育本质属性

高职教育的根本属性包括两个方面：一是“职”，二是“高”。

高职教育的基本属性是“职”。“职业性”说主张，职业是每个人运用技术技能获取经济来源的社会工作类别，人只有掌握和运用技术技能才能进入职业岗位，维持职业工作。高职教育的使命在于一方面满足社会成员成人立业需要提供知识和技能教育服务，另一方面满足社会用人单位需要培养胜任职业技术工作的合格劳动力，所以教育教学既要求开展分层次的文化与科学教育，也要求吸收和反映职业规范的工作内容和技术要求[5]。鉴于高职教育的职业性根本属性，高职教育应实行由行业企业主导办学方向的高职院校举办体制，以产业行业行政主管部门为管理体制核心，贴近和反映产业行业的教育需求；高职院校应摒弃学校本位职教模式的不足，吸收企业本位职教模式的优点，与主管部门、相关行业组织和主要用人单位加强联系，使产业行业要求前置融入教育教学过程。

高职教育的第二个根本属性是“高”。不同职业岗位之间存在的知识和技术水平差异要求劳动力呈不同层次与之相对应，进而要求职业教育划分职能层次与劳动力的职业能力层次建立对应关系，职业教育因而产生初等、中等、高等三个不同的教育层次。与普通高等教育不同的是，在高职教育中，用人部门深度参与甚或主导培养过程，培养高素质的、能够满足用人单位需求或胜任职业岗位群的应用型技术人才[6]。鉴于高职教育的高教性根本属性，高职教育应参照联合国教科文组织发布的《国际教育标准分类法（2011）》所建构的教育框架，纳入与普通高等教育互通互联的现代高等教育体系，结合适龄青年成长成人的教育心理学特征，在政府教育行政部门的统一指导下，面向社会履行基本职能。

（二）架构：管理体制目标模式

高职教育的根本属性要求高职教育管理体制采取与之相适应的目标模式。在单一制国家的社会事务行政管理体制中，省域高职教育行政管理体系的分布既涉及纵向政府层级安排问题，也涉及横向职能部门安排问题，相关的理论观点概括为“纵向层级说”以及“横向职能说”。下面行文所及的政府均以我国为例，指狭义的单一制国家地方行政机关，不包括地方立法机关[7]，而且不包括联邦制国家的情形。

“纵向层级说”。“纵向层级说”的理论基础是国家结构形式理论和科层制理论，实质是中央、省、市地三级政府间在高职教育管理上的纵向关系问题。在本文中，省域主要涉及省、市地两级政府由何者主导高职教育管理以及两者间有关的行政、财政关系问题，理论对策包括地方集权型和地方分权型两种思路。高职院校要贴近和服务驻地人才需求，管理体制理应满足地方性要求，或者实行地区层级的省级政府地区管理型模式，或者实行地方层级的市地级政府本地管理型模式。在现实中，国家对高职教育总体上实行统一领导、分级管理。就纵向层级问题而言，中央政府对全国高职教育进行统一领导，省级政府对省域高职教育进行统筹管理，在纵向政府层级上以省级政府为主。

“横向职能说”。“横向职能说”的理论基础是政府职能理论和整体性治理理论，实质是政府的高职教育行政管理权力按照政府部门的职能分工进行部门的数量配置和权限划分问题。理论对策有两个，一是实行单一部门管理型模式（简称“一”型模式），二是实行多部门管理型模式（简称“多”型模式）。在现实中，就横向职能问题而言，在中央一级，国务院教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门对高职教育进行综合管理，相关的中央业务主管部门根据各自的业务分工负责有关的高职教育事务；在省一级，各相关管理部门的一般职能分工是：高职院校的领导班子配备归口省委组织部负责，思想政治工作由省委高校工委负责，主管部门负责人事调配和基建经费管理，省级财政部门负责核拨事业经费，省级教育部门分别会同省级发展改革委员会、人力资源和社会保障部门管理办学规模、布局层次、专业布点、招生就业、教学业务、教师职称评聘等审批事项。从形式上看，中央和省级政府内部各自对高职教育管理的横向职能部门安排主要采取多部门管理型模式（即“多”型模式），同时带有单一部门管理型模式的特点（即“一”型模式）。

三、省域高职教育管理体制功能受阻

经济合作与发展组织将教育管理分为国家、地区、地方和机构四个层级[8]。经济合作与发展组织对教育管理层级的划分与我国高职教育管理体制中的中央政府及其所属各职能部门、省级政府及其所属各职能部门、市地级政府和高职院校自身四个层级可一一分别对应。各国中央与地方关系不同，教育管理层级关系也因而不同。与联邦制国家各层级政府间纵向分权和地方自治不同，单一制国家实行中央集权制，中央与地方各层级政府之间为隶属关系，中央政府掌握最高权力和最终权力，下级政府权力来自中央政府和上级政府授权委托，省级政府作为地方最高行政体被授予较大灵活性，权力的效力和范围自上而下逐级递减[9]。我国政府系统中的中央政府、省级政府、市地级政府三个政府层级各自综合进行高职教育管理，与马林逊所划分的中央集权型、地区管理型和本地管理型三种教育管理体制大致对应[10]。在实践中，我国高职教育管理体制按照现行政府间縱向关系实行跨层级职责同构，而且政府层级间权力授受边界模糊，引发省级政府与市地级政府何者宜于统筹管理高职教育的争议。

20世纪90年代前后中央层面普通高等教育管理体制改革结束后，高职教育被纳入其中，实行中央（国家层级、中央集权型）、省两级管理，以省级政府（地区层级、地区管理型）为主进行统筹管理的体制框架。另一方面，高职教育属于职业教育类型的有机组成部分，处在职业教育类型的高等层次，按照国务院颁布的有关职业教育政策要求，应被纳入市地级政府（地方层级、本地管理型）制定的本地职业教育规划之中进行统一管理。新中国成立至今，政府的高职教育管理权限经过两次分权过程，第一次是从中央政府一级集权管理过渡到中央、省两级政府分权管理，第二次是在第一次分权管理的基础上过渡到现行的中央、省、中心城市三级政府分权管理。经过两次分权后，国家的高职教育行政权力和管理重心逐次下移，管理结构从中央一级集权管理的金字塔形演变为中央政府统一领导下的两级地方政府分权管理的扁平形。目前高职院校（机构层级）主要由地方政府举办和管理，隶属关系主要在省、市（地）两级，举办主体包括省级教育部门和其它省级业务厅局（这两种省级部门高职院校称为省属高职院校）、市地级政府（所办高职院校称为市属高职院校）以及少数大型国有企业（依企业从属的政府层级确定所办高职院校的隶属关系，或为省属高职院校，或为市属高职院校）。省域高职院校举办体制和管理体制整体呈网格状格局，横向职能安排上既具有以教育部门为主导的单一部门管理模式的特点，又存在多部门管理模式的特点，但教育部门作为单一部门进行高职教育管理显得疲软无力，从而使多部门管理模式的特点和问题得以凸显。在这种管理模式下，政府对高职教育管理政出多门、统筹乏力，院校地区布局、专业布点等资源配置分散重复，人才培养与用人需求之间的结构性矛盾难以消除，区域办学效益整体低下。高职院校面对多部门管理格局，需要逐一打通各司其职的管理部门，分别争取政策、资金、人员、物资等办学资源，不仅影响办学者自主行使办学自主权，而且分散办学者的办学精力，最终影响整体办学效率，造成有失公平的教育环境，也使高职教育终难摆脱“劣质教育”的阴影。endprint

佛朝晖等组织一项针对全国30个省（自治区、直辖市）120所高职院校党委书记、校长的问卷调查，收集到近200条书面建议，其中关于管理体制方面的建议约占30%。调查对象绝大多数都认同“管理体制是高职教育面临的最大体制性障碍，高职院校的发展必须突破管理体制障碍”这一选项[11]。调研的结果说明，在高职教育办学者中，有相当一部分人认为，现行高职教育管理体制的弊端大于利益，亟待进行改革。

为回应对省域高职教育管理体制的诘难，本文提出两种改革思路。一种思路是继承普通高等教育管理体制改革目标，延续普通高等教育管理体制改革的既有路径，以省级政府为省域改革主导者，市地级政府为参与者，打破部门办学体制，少部分高职院校从原由省级业务厅局举办转由省级教育部门主管，大部分下放由市地级政府举办或者实行市省共建、以市为主。另一种思路是凸显高职教育规律的内在要求，强化行业企业的高职教育举办权与管理权，走出一条与普通高等教育管理体制改革不同的特有路径。对两种思路的抉择，既事关对高职教育发展规律的理论把握，更关乎高职教育实践需要，亟待研究和解决。

四、体制变革：延续抑或重塑

面对省域高职教育管理体制遭受的理论争议和现实诟病，将上文所及的两种思路换一种说法，即省域高职教育管理体制改革是再走旧路，承袭普通高等教育体制改革目标和原有路径，还是凸显高职教育本质属性的要求，开出新路？

凭空臆想的“推倒重来”尽管不乏“破”的勇气，却必然陷入“立”的困境，所以，任何改革都要尊重历史，面对现实。延续之路原是中央层面针对普通高等教育管理体制存在的问题而设计和实施的，并未聚焦高职教育的根本属性要求，因而不应作为省域高职教育管理体制改革选项。应从历史和现实出发，回应高职教育根本属性的内在要求，采用公平和效率的双重考量标准，“破”、“立”结合，重塑省域高职教育管理体制纵向层级安排和横向职能设计格局。

（一）纵向层级：省级政府直管

根据“纵向层级说”指向的省级政府和市地级政府各自依托的制度基础、资源禀赋，省域高职教育管理体制改革实行“以省为主，以市为辅”的原则。

省域在处理中央、省、市地三级政府关系时，应坚持在法律框架内，接续国家管理高等教育采取的中央和地方两级“中央领导，以省为主”的基本结构，一方面尊重中央政府对国家层级高职教育的统一领导权；另一方面继续实行“以省为主”，明确省级政府直接承担管理省域高职教育的职责，坚持省级政府对地区层级的省域高职教育进行地区管理，硬化省级政府在省域的领导地位；对于处在地方层级的市地级政府，要求承担对驻地各种隶属关系的高职院校进行辅助性本地管理的职责，支持驻地高职院校开展面向本地办学工作，向驻地高职院校提供辅助性的经济、人力和物资等支持与服务。概括而言，省域高职教育实行“中央领导，以省为主，以市为辅”的原则，建构政府层级间纵向分权管理体制。

为了提升省域高职教育治理能力，可将我国现有的省一级职业教育工作部门联席会议制度加以改进，使该项制度发挥刚性作用。我国最初的职业教育工作部际联席会议制度于2004年6月4日经国务院发文批准建立，要求由教育部牵头，国家发展改革委员会、财政部、人事部、劳动和社会保障部、农业部、扶贫办共7个部门和单位组成（其中人事部、劳动和社会保障部2部职责根据全国人民代表大会第十一届第一次会议批准的国务院机构改革方案和国发[2008]11号文件即《国务院关于机构设置的通知》整合划入作为国务院组成部门的人力资源和社会保障部1部），负责统筹全国职业教育工作，协调解决职业教育工作有关问题。嗣后，2005年10月国务院在印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中针对地方政府提出“县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度”的要求，自此该项制度成为我国各级政府协调职业教育工作的基本制度。但是，该项制度存在部门行动联络、政策内容协调、议题目标落实、利益相关方满意等方面的问题。根据一项将联席会议制度实施效果分为显著、较好、一般以及较差或基本没有效果四个等级的研究，该项制度被评价为实施效果一般，应该加以改进[12]。

在与我国职业教育工作部门联席会议制度较为接近的外国实践中，本文选择德国各联邦州文化教育部长联席会议制度作为参照样本。德国各联邦州文化教育部长联席会议制度建立于1948年，运行时间至今长达70年，地位清晰，权责明确，机构健全，规则稳定，作用显著有效，足资我国借鉴。德国在教育主权由各联邦州行使的联邦制下，为增进各联邦州之间文化教育事务的共同性和协调性，联邦一级成立各联邦州文化教育部长联席会议组织，全部16个联邦州的文化教育部长代表本州参加；组织机构设置全体代表大会、主席团及主席，下设若干个委员会负责不同领域的文教事务，附设分驻柏林和波恩的2个办事处组成常设的秘书处负责处理日常事务；职能划分为在国内協调各联邦州之间具体文教事务的对内职能、在国际上代表德国参与与外国、国际组织之间文教事务合作的对外职能[13]；决议的效力根据提交表决事务的性质设置全体一致同意、绝对多数同意和简单多数同意三种前提，决议对各联邦州仅具有建议的性质，但各州的文化教育部长有义务使其成为本州的法律[14]。根据治理理论的要求，各国政府在行政过程中，都注意打破层级、职能，吸收政府部门、社会行业组织等利益相关者共同构建社会合作机制，发挥民主化决策的实际作用。我国在研究改进省一级职业教育工作部门联席会议制度的时候，应针对该项制度的实施状况，确定和解析影响实施效果的各种因素，并可比较和借鉴规范而成熟的德国各联邦州文化教育部长联席会议制度做法，结合已有研究提出的政策建议，综合形成可行的改进方案，寻求扩大该项制度在省域高职教育发展方面的实际贡献度。

综上所述，省域在建立和运行职业教育工作部门联席会议制度中，应打破政府层级限制、部门职能限制和社会行业组织资格准入限制，吸纳各方面的利益相关者参加联席会议，提升会议代表的广泛性，增强会议决议的影响力和吸引力。对省一级职业教育工作部门联席会议制度可做以下方面的改进：一是规范与会主体范围、代表资格及其数量、权力和义务。除上文所及7个政府部门之外，主管或者举办高职院校的省级其它业务厅局、市地级政府和国有企业，职司管理高职教育事务的同级党的机构、同级其它相关政府部门，与高职教育相关的行业组织，高职院校（同时代表学生）均应派出代表正式参加会议。官、产、学各方参会代表数量对等、地位平等、表决权同等。二是建立健全组织机构，设置办事机构，制定和施行会议规则，严格遵照预定议程，形成易于操作的会议决议。决议必须付诸于无弹性的表决机制呈现各方意见协调的最终成果，保证决议的共同标准性，也留存各方立场的差异性。决议中须设置匹配完成期限的进度控制措施，保证决议不致落空。三是将会议决议制成规范性的建议文本，各方将建议文本纳入内部程序通过使之成为正式制度。endprint

（二）横向职能：行业部门分工

高职教育管理体制的横向职能部门配置问题包括两个层次：第一个层次的问题是“一”型管理模式和“多”型管理模式的选择问题，第二个层次的问题是在“多”型管理模式下各个横向部门之间的职能分工与协调合作问题（这一问题在“一”型管理模式下不存在，故而免于討论）。

对一个国家而言，采用“一”型管理模式和“多”型管理模式其中何者为宜，取决于该国的历史文化传统、政治体制等多重复杂因素。我国目前的省域高职教育横向部门配置在职能上以教育部门的“一”为主、以业务部门的“多”为辅，实行在高职教育事务上多个业务部门都服从一个教育部门的宏观统筹管理，即“一主多元”的原则，与我国高职教育的多元化举办体制和管理体制相适应。我国做此选择的动力或在凸显高职教育必须贴近行业企业才能实现内涵持续发展的基本判断。这是我国对第一个层次的问题给出的答案。

省域高职教育横向部门配置在数量上主要体现的是“多”型管理模式的特点。在这种横向职能部门体制中，管理高职院校的多个部门之间容易导致部门利益壁垒、政策矛盾冲突、互相协作困难等问题，第二个层次的问题在我国成为现实和难题。中央政府对于这一问题采取的解决办法是“三令五申”，通过召集会议、印发专文、立法明定等形式对涉及部门进行职权范围界定，效果殊为不彰。尽管国务院曾经在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后发布过三份关于职业教育的专门文件，全国人民代表大会于1996年9月制定和施行《职业教育法》，其中都强调职业教育管理中各政府部门之间的职能分工，但是政策法规叠加实施的结果照旧是“三个和尚没水吃”，现行管理格局不免受到诟病。

资源依赖理论给行政部门坚守壁垒的内在逻辑提供解释，表明部门打破利益壁垒走向协作存在现实可行性。该理论认为，组织网络整体内部各个行政部门之间的表面关系取决于隐藏其间的深层的相互依赖的资源分配和占有关系。尽管行政部门会维护行政自主权而回避合作，但是出于竞争资源的需要，或者出于共同利益或目标，或者出于维持相互依存关系的需要，各个行政部门将与其它行政部门产生资源依赖关系，会与其它行政部门主动进行行政协调。整体性治理理论提出系统理论和应对机制改进职能部门效能推进行政协调。整体性治理理论主张，在纵向层级、横向职能和跨界公私部门三种治理环境中，针对政府服务碎片化、机构职能分散化等低效失序现象，建立与部门化和碎片式方向相逆的职能关联机构和大部门制治理结构等整体主义运作格局，提高政府治理效率，改善政府部门与社会公众的关系[15]。

根据资源依赖理论和整体性治理理论的要求，高职教育管理体制与“横向职能说”的结合点可确定为以下几个方面：一是在认识上，回归公共治理理念，各行政部门彼此自立与合作协调相结合，提供优质公共管理；二是在举办体制上，政府部门办好示范性职业院校，行业组织立足行业企业发挥专业指导职能，政府、社会共同办好高职院校；三是在管理结构上，突出省级教育部门的综合管理地位，廓清省级管理部门的权力边界，形成推进高职教育发展的整体性行政力量。

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责任编辑 韩云鹏endprint