利益相关者视角下审核评估的动力机制研究

李荔

【摘 要】本文针对目前社会公众对高校审核评估的认识度、支持度和参与度有限，尚未形成高等教育质量共同治理格局的问题，通过深入分析政府、高校、社会公众等各利益相关者参与审核评估的动力来源，提出构建具有激发与导向、保障、激励及反馈功能的动力机制，以促进利益相关者广泛参与高校审核评估，推进高等教育质量综合治理。

【关键词】高校  利益相关者  审核评估  动力机制

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2018）11C-0048-04

利益相关者参与高等教育审核评估是国内外高等教育质量保障的发展趋势。但目前我国高校的审核评估主体基本上局限在教育主管部门和高校，社会公众对此项举措的认识度、支持度和参与度有限。分析影响利益相关者参与高等教育审核评估的因素，构建相应的动力机制，是实现社会广泛参与高等教育审核评估的关键。

一、利益相关者参与审核评估的动力来源

美国学者弗里曼最早提出利益相关者理论，他认为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。利益相关者既是组织目标实现的参与者，也是目标实现后的利益分享者。大学是一个利益相关者组织，其教育质量由政府、高校、社会公众等利益相关者共同保障。审核评估作为国家推进高等教育质量建设的重要举措，需要各利益相关者共同参与、协同合作。各利益相关者因其在高等教育质量建设中的地位和角色，权利和义务不同，参与审核评估的利益诉求和动机不同。

（一）政府推动审核评估的动力来源。政府是高等教育的主要投资和举办者，担负着对高等教育质量保障的责任。20世纪90年代中后期，高等教育大众化带来了严重的质量危机，政府开始推进高等教育质量保障体系建设，从基础条件改善到加强内涵建设，至今取得不小成绩。但随着综合国力提升和各项社会体制改革的深化，高校生存发展的外部环境及内外部各种利益关系发生改变，教育质量保障体系的建设仍须进一步加强。并且随着民主法治体系推进，公众公共意识觉醒，公共精神提高，人们希望在高等教育质量管理中获得更多的权利，对政府在推动高等教育质量建设中的职责和作用前所未有的关注，要求政府采取有效措施，提供高质量的高等教育产品和服务。审核评估就是政府对此采取的应对措施之一。在审核评估中提出“管办评分离”原则，力图理顺政府、高校与社会的关系。政府专注于对宏观质量政策把控、体制改革，對质量运行进行规范、引导和调控，提供资源支持等，尽到服务型政府的责任。政府摆正自己的位置，减少对高校质量建设的过度干预和无效干预，营造规范有序的质量建设环境，使高校依规而行，促使整个高等教育协调发展。同时强调高校自主、社会参与，将审核评估的权利下放和转移，激发利益相关者参与审核评估的积极性，形成质量共同治理的合力。政府也可以通过审核评估检验高校人才培养与经济社会需要的契合度，评估办学绩效，获取办学基本状况信息，确保在政策制定、经费划拨和投入等方面做出正确而有效的决策。由此保障高校办学质量向国家、社会的需求发展，向社会输出高质量人才，满足人民和经济社会发展的需要，实现政治、经济和社会的最大收益。

（二）高校参与审核评估的动力来源。高校是办学主体，保障高等教育质量，满足经济社会对人才的需要是其基本职责。通过审核评估，高校可以建立健全内外质量保障体系，促进办学质量提升。首先，审核评估的目的之一就是要对高校实施宏观管理和分类指导，引导高校合理定位、办出水平和特色，解决目前高等教育同质化发展的问题，促进高校的差异化发展和特色办学，满足社会对多样化人才的需求。其次，确立高校主体地位，推进现代大学制度，激活高校发展的内生动力，增强高校质量保障主体意识，健全内部质量保障体系，引导其建立自律机制，强化自我改进，服务学生成长发展，促进人才培养质量，提升核心竞争力。再次，倡导社会参与审核评估，形成高等教育质量的公共治理，打破政府、高校垄断高等教育的局面，以遏制权力寻租等腐败行为损害高等教育公共利益，使高校获得有序的发展环境。同时，加强高校与社会的联系，获得更多社会资源和支持，提高学校人才培养对社会需求的适应度。

（三）社会参与审核评估的动力来源。随着高校与社会关系的日益密切，社会公众参与高等教育质量管理和评估是必然趋势。社会公众主要包括社会评估机构、用人单位、毕业生和家长等。

“在高等教育质量保障中，社会组织除了承担政府改革后分离出来的部分职能，为各种社会力量参与高校的质量管理提供平台和管道外，评估评价是社会组织影响和调节高等教育质量的重要机制。……是完善政府宏观质量管理的需要。”社会评估机构就是这样的社会组织，它是政府、高校和市场沟通的桥梁，有利于社会各界广泛参与高等教育质量建设，促使政府和高校的决策与管理更加科学化、民主化。社会评估机构通过参与审核评估，向社会提供高校办学质量和人才培养的准确信息，满足社会公众了解高校办学情况的普遍诉求;向政府和高校反馈用人单位对人才规格和质量的要求、毕业生就业状况及社会公众对高等教育的评价等信息，为政府和高校教育决策和质量改进等提供依据;对高等教育质量进行监测，发布质量预警，引导高等教育健康发展，实现其公益性目标。政府或高校一般通过委托和资助社会评估机构的方式对高校办学质量进行评估，这也意味着社会评估机构的合法性地位获得官方认可，通过提高评估结果的可信度和科学性，逐步树立良好的社会公信力及权威，同时也获得经费上的支持保障，有利于促进组织机构的发展与完善。

从用人单位看，通过审核评估参与高校质量建设和人才培养，为高校提供有价值的信息和建议，加强人才培养和就业市场的对接，提高人才培养与社会需求的契合度，获取适销对路的人才，可减少用人单位后期培训成本。从学生家长看，参与审核评估，既可获得可靠的有价值的办学信息，为其选择满意的高等教育资源提供参考，也是向政府和高校表达自己利益诉求的渠道。从毕业生看，作为校友，他们是支持学校发展的重要力量，会时刻关注母校发展，参与审核评估，不仅出于物质利益上的考虑，更多是精神和感情层面的诉求。

二、利益相关者参与审核评估的现状及原因分析

目前，高校审核评估实践中，各利益相关者关注、支持和参与的动力不足，现实与理想状态相差较大。

（一）政府主导下的审核评估系统动力缺失。高等教育审核评估是一项系统工程。从系统论看，系统内各要素和各部分在互动中形成良好的结构和功能，才能推动系统运动和发展。并且，系统必须具有开放性，与外界环境不断地进行物质、能量和信息的交换，才能具有演变和发展的动力与能量，才能形成自组织性。但长期以来，在高等教育评估系统中，政府权力过度集中，政府、高校和社会各部分系统结构不够合理、功能失调，高校系统自组织动力机制不全，社会系统疏离于高等教育评估系统之外，基本上依靠政府推动整个系统的运动，高校系统和社会系统的作用与功能没有得到有效发挥。因此，整个系统运行不协调，动力不足。政府、高校和社会之间的新型关系尚未完全形成，审核评估“管办评分离”还不能充分落实，仍然是政府主导。高校办学自主权尚未落实，特别是地方院校，在招生、专业设置等的自主权有限。社会参与的渠道和机制都不完善，信息不对称，社会广泛参与的格局尚未形成。

（二）高校参与审核评估的内生动力不足。高校参与审核评估，很大程度上源于政府推动。首先，在市场经济条件下，政府仍然不同程度地在拨款、用人、招生乃至专业设置等方面对高校进行“干预”。加之高等教育仍属稀缺资源，供不应求，高校是占有优势的一方，它们的竞争压力并不大。“根据经济学原理，如果资源供给短缺，资源供给方就不可能持续不断地提高资源供给的质量，更不可能以资源需求方为中心”。多年的体制依赖，使很多高校缺乏主动适应经济社会发展的内生动力，参与审核评估改进和提高教育质量的动力不强。其次，高校也具有“经济人”属性，参与审核评估，改进教学质量，在人力、物力、财力、时间及精力等方面都要加大投入，这必然与其最小投入获得最大经济利益的倾向产生矛盾。

（三）社会公众参与审核评估的动力缺乏。“高等教育质量是一种公共责任，不是政府部门或高校哪一方可以单独承担得起的。……而作为高等教育质量的真正的受益方和评判方，市场选择和社会监督的力量却没有发挥出来。”目前审核评估政策、制度和方案的制定仍采取的是“政府—专家模式”，未必能体现各利益相关者的诉求，这会影响公众对审核评估的关注度、信任度及参与度。社会参与和表达机制均不完善，社会公众被阻隔于高校审核评估之外，目前基本处于高等教育审核评估的边缘地位，缺乏参与审核评估的动力。

社会评估机构在我国处于初级发展阶段，尚不能在政府、学校、社会之间起到协调、疏通、理顺关系的作用。公众对社会评估机构地位和作用的认识非常有限，其社会认可度和信任度不高，影响力不够大，自身的利益诉求也得不到足够重视。另外，社会评估机构的制度建设不够完善，评估手段、方法、技术等方面的专业性还有待提高，在人财物等资源上也比较缺乏，加之高校对社会评估还存在一定的偏见和排斥等，这些因素都制约了社会评估机构参与高校审核评估的积极性。总体看，动力是不足的。一方面，因高校在人才市场中的优势地位，并不真正重视用人单位、家长和毕业生的利益诉求和作用，也没有健全的制度和机制，顺畅的渠道，吸引社会力量参与高校审核评估。另一方面，大多数用人单位特别是企业是一个逐利组织，任何行为都要考虑投入与产出，参与高校审核评估必定增加人力、物力、时间和精力的投入，按成本逻辑，如果用人单位通过参与审核评估能得到较好的回报，就会积极参与，否则，参与动力不大。

三、利益相关者参与审核评估动力机制的构建

动力机制是对活动主体起着推动作用的要素，形成一定的相互作用和联系，使活动得以有效运行与维持。只有构建具有动机激发与导向、保障、激励及反馈功能的动力机制，才能驱使利益相关者参与审核评估。

（一）制度规约。在我国目前的高等教育管理体制下，要打破人们安于现状的惰性和对变革的阻抗，需要硬性的制度安排。制度规约是激发各主体参与审核评估的强制手段，发挥导向功能。政府根据“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的原则，通过制定相关法律法规，确立各利益相关者在审核评估中的地位，明晰各自的责任、义务和权利，以及利益的合理边界，对各利益相关者参与审核评估给予法律保障，各安其位，各司其职，形成合力，共同推动高等教育质量保障体系建设。

政府作为国家权利的执行主体代表，推动审核评估，提高高等教育质量是其法定义务和职责。通过完善审核评估的相关法律法规，协调审核评估主体间的权责关系;从宏观层面对审核评估进行引导、调控和监督;履行服务型政府職能，为审核评估提供政策、专业咨询等多方提供服务支持。高校是高等教育办学主体，通过不断完善校内质量保障体系，开展自我质量监督、评估和改进，提升教学质量和人才培养质量，接受教育行政部门及社会公众对办学质量的监督和评估是其法定责任和义务。社会公众参与审核评估，行使其协助性和制约性的质量治理权利。一方面，它承担着与政府质量调控治理相匹配的公权责任，通过专业的评估手段，协助高校进行质量诊断和改进，为政府提供高等教育质量治理的咨询和政策建议;另一方面，社会评估也是公众制约政府质量治理权利的社权责任的体现，公平、公正、公开地评估高校办学质量。

（二）利益驱动。“利益是人类活动目的的真实内容和本质，也是激励和支配人们活动的能动因素和真实动机。”当各利益相关者获得利益上的平衡，并充分发挥相互之间的优势，满足了各方共同互补的需要，就能够有足够的内在动力，在资源交换中形成共同利益机制和合作机制。利益驱动是有效激发各利益相关方参与审核评估的动力。

政府应充分发挥资源配置机制作用，激发各利益相关者参与审核评估。对高校，政府将审核评估与经费资助、招生、专业设置等直接或间接挂钩，与高校生存和发展的切身利益紧密联系，形成制度化、持续性的压力，激发高校参与审核评估的动力。同时，也要为审核评估落实整改提供相应的经费和政策支持。

另外，必须推进高等教育办学的多元化。单一的政府资源配置不利于高等教育发展，吸取社会资源进入高等教育领域也是未来发展的一大趋势。借助更多的民间资本和社会力量办学，依靠市场机制进行调节和选择，社会资源会进入具有优势和竞争力的高校，优化高等教育资源配置。企业、用人单位、家长、毕业生等都有可能成为高等教育的投资者。但民间资本要投入高校，是有一定物质回报需求的，高校的办学质量和办学效益如何、学生的就业状况如何等，都是他们做出投资选择和判断的依据。这样一来，不论是高校还是社会，都会关注高等教育办学质量。高校力图通过审核评提高质量吸纳更多社会办学资源;相关企业或个人通过审核评估了解高校办学状况和各种信息，做出投资与否的决策，或通过参与高校的审核评估和质量管理，促进教育质量提高，以确保自己投资回报效率。

（三）机制保障。建立完善的参与机制和渠道，确保各种信息传递通畅，使利益相关者遵守基本规则与流程，形成固定的运行模式和习惯性的自觉行动，整合各方力量并形成推动力。

首先，从政府层面来说，必须构建利益相关者共同参与审核评估的机制。它应由信息共享、利益表达和协作机制构成。政府应建立信息共享平台，让所有利益相关者都能从官方渠道获取高等教育评估政策和高校质量的信息。同时建立相应渠道，使利益相关者能够顺畅地向政府和高校反馈相关信息，充分表达自己的诉求，形成利益表达机制。并通过网络、联合促进会及各种咨询宣传活动等，加强与社会各界的联系，推动高等教育质量建设的长期密切合作关系，建立社会各界参与审核评估的基础。同时，完善各利益相关者参与审核评估的遴选、培训、资源支持（时间、经费）等的方案和程序，吸纳用人单位代表、学生代表和家长代表等进入审核评估小组，履行相应职责，发挥各自作用。

其次，从高校层面来说，加快现代大学制度建设，落实高校自主、自治，激发质量改进的内生动力。高校要通过组织变革，构建科学完善的质量建设和保障机制，增强自我治理、自我革新、自我发展的质量治理能力，根据自身资源和条件，适应内外质量环境的变化。明确各质量主体的权责，根据权责一致的原则，既赋予各主体相应权利，也要对质量问责，将每个教职员工都纳入质量建设的相应环节，相互协作、形成合力。同时，健全学生参与审核评估机制，将学生参与高校质量管理和评估工作制度化、常态化，强化和保障其合法地位，唤醒学生质量意识。主动邀请学生参与学校日常管理和评估，推动学校质量建设，同时了解质量管理和评估的政策和程序，积累相关知识经验，为参与审核评估做好知识和能力的储备。

再次，完善社会评估机构参与审核评估的机制。健全相关法律制度，确立社会评估机构在高校质量建设和审核评估中的合法地位，保障其行使独立评估权力;政府建立竞购机制，对社会评估机构进行资格认定，确保评估的专业性;给予社会评价机构必要的支持。社会评估机构要提高评估技术和专业能力，提供专业和高质量评估服务，发布权威信息数据，确实行使对高等教育质量的监督职能，确立自己的权威性，树立良好声誉和公众形象。

（四）激励机制。建立激励机制，对参与审核评估的各利益相关者给予直接或间接的、物质或精神的奖励。

首先，高校在推进审核评估与质量建设过程中，充分考虑师生发展需求和切身利益。一是建立质量绩效考评和奖励制度。对于严格执行各教学环节标准、服务学生成长、积极实施教学改革、参与学科专业建设等工作，在审核评估和质量建设中做出贡献的教师和管理人员给予奖励。二是激发个体参与质量建设和评估的动力。教师是审核评估不可或缺的主体，也是学校质量建设的生力军，通过激励机制，鼓励教师参与学校日常质量建设工作，强化质量意识，并关注教师能力素质提升、职业发展需求和切身利益，使之成为教学质量的创造者和保障者。三是重视学生利益诉求和作用，高等教育质量好坏要看学生是否受益，人才培养方案、专业课程设置、教学管理、资源建设及学生服务等是否满足了学生全面发展的需求，必须倾听来自学生的意见。对积极参与学校质量建设和审核评估的学生也要给予物质和精神等奖励。

其次，对社会评估机构，政府通过委托方式开展高等教育审核评估，并对其进行必要的政策扶持和经费资助，帮助它们发展壮大。对参与审核评估的用人单位、家长和毕业生等，通过制定一些优惠政策，或给予一定的物质奖励、酬劳，对他们的付出给予肯定和补偿。如用人单位参与审核评估能更直接了解人才信息，在人才选择权上给予优先，或通过减免某些税赋加以鼓励。

（五）反馈及问责机制。“社会舆论对高等教育质量的作用也日益增大，是现代社会高等教育质量保障不可忽视的一个重要机制。”建立反馈与问责机制，形成舆论监督，将倒逼各利益相关者高度重視审核评估及质量改进。

“所谓问责，是由问责对象向问责主体说明资源使用及其效能与效果，并接受后者监督、质询与评判的活动。”向社会公布高校审核评估结果和高校教学质量基本状态数据，是社会舆论监督前提条件，将促使高等教育的公正、公平、公开，实现良性发展。同时满足公众的知情权，提升社会人人关注高等教育质量的氛围，形成强烈的质量意识，进而激发积极参与高等教育管理和质量建设积极性。

反馈及问责都是基于改进的目的，改进的依据是建立在客观、可靠的审核评估结果基础上。政府和高校必定要对学生学习效果、高校内部管理和质量保障机制运行的效能等情况进行认真审核评估，以回应公众对高校是否很好利用资源，实现了人才培养目标的质询。同时，来自社会公众的问责可增加政府和高校的压力，使他们更加认真对待审核评估后续的整改，增加推进质量改进和建设的动力，完善内外质量保障体系，唤醒质量保障的自觉意识，不断推动高校从被动问责走向主动问责，使参与基于改进为目标的审核评估成为自觉自主的行为。

【参考文献】

[1]Freeman R E.Strategic Management：A Stakeholder Approach[M].Boston：Pitman，1984：46

[2]徐爱萍.基于主体协同的高等教育质量保障机制构建[J].江苏高教，2013（3）

[3]李国强.高校内部质量保障体系建设的成效、问题与展望[J].中国高教研究，2016（2）

[4]朱德全，徐小容.高等教育质量治理主体的权责：明晰与协调[J].教育研究，2016（7）

[5]余丰，余小波.论社会调节高等教育质量的三大机制[J].湖南师范大学教育科学学报，2016 （1）

[6]饶志华.论构建高校以学生为中心的教育理念和动力机制[J].广东工业大学学报（社会科学版），2010（1）

[7]余小波，张晓报.大学的社会评价机制：构成与完善路径[J].大学教育科学，2012（1）

[8]钱伟，袁泉，温素威，等.法定职责必须为，法无授权不可为——代表委员热议“有权不可任性”[EB/OL].（2015-03-07）[2018-05-11].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/07/content_1912517.htm

[9]袁贵仁.价值观的理论与实践——价值观若干问题的思考[M].北京：北京师范大学出版社，2006：204

[10]陈六一.产学研合作教育的现状及其动力机制的建构[J].中国高教研究，2011（3）

[11]卢立涛.促进发展性学校评价在我国实施的条件保障[J].教育科学研究，2011（9）

[12]李妍，郄海霞.问责制视角下美国社区学院教育质量评价主体分析及启示[J].职业技术教育，2016（12）