我国公共体育设施规划之现存问题与应对策略研究

张 强，刘 艳 ，王家宏

公共体育设施是发展体育事业的重要载体，是提供公共体育服务的重要保障，李克强总理在2018年《政府工作报告》明确指出，要“多渠道增加全民健身场所和设施”[1]。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的指导意见》《全民健身计划2016—2020》等政府文件，均将人均体育场地面积作为重要的约束性指标和考核地方政府的重要指标[2]。随着全民健身和健康中国上升为双重国家战略，各大城市举办各类国际国内体育赛事络绎不绝，体育设施规划建设也迎来了高峰期。然而，公共体育设施规划不仅涉及单体建筑设计问题，而且关乎城市总体空间布局及场馆设施的服务半径，虽然国家和地方政府各项规划中均包括公共体育设施，但落实保障力度远不及学校、图书馆和医院等其他公共服务设施。群众健身去哪里、家门口运动犯难等话题依旧热门，体育用地流失、场馆设施布局不合理等问题依然突出，如《男子花千万将垃圾场变足球场被拆》《巢湖体育中心变菜地》《沈阳绿岛体育中心被爆破拆除豪华建筑短命》《南京国际赛马场变身停车场》等报道更是引起社会各界广泛关注。因此，本文拟就公共体育设施规划现存问题及其负面影响进行深入分析，以期为规范和完善公共体育设施规划提供有益参考。

1 公共体育设施规划的相关意涵

由于研究中“体育用地”“体育设施用地”“体育场地”使用频次较高，概念较为相近，相关概念认识不清容易造成主观上的理解偏差，因此有必要廓清三者定义及相互联系。

体育用地，属于城市建设用地结构中公共管理与公共服务设施用地类别，是对城市总体空间规划的反映。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）规定，体育用地（A4）为体育场馆和体育训练基地等用地[3]，康体用地（B32）可通过市场化配置赛马场、高尔夫场等体育服务设施，另外，在居住用地（R）和教育科研用地（A3），根据实际需求适当配置附属体育设施。《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》（简称《暂行规定》）作为城市公共体育设施规划的国家标准，明确指出，体育设施用地是指向公众开放、供广大群众体育锻炼或观赏运动竞技，以及业余运动员训练的体育设施及其用地[4]，但不包含各类学校、企事业单位和部队内部等体育设施，具体为比赛场地、观众看台、相关训练房用地，以及观众集散、联系道路等附属设施用地，建设时停车场用地须另行安排。全国第6次场地普查将体育场地定义为专门用于体育训练、比赛和健身活动的，有一定投资的、公益性或经营性体育设施，包括必要的附属功能用房[5]。在开展统计时，除比赛区域（划线区域）可供训练、比赛、健身活动的有效场地面积，还包括安全区、缓冲区等面积，室内场地也纳入统计范畴。

从我国制定的法规政策中有关公共体育设施规划的相关规定可以看出，部门工作焦点存在差异。法律和行政法规着眼于公共体育设施规划的战略性、长远性问题；规划系统体育用地涉及用地控制，表达为以体育功能为主导的用地类别以及配套功能的附属体育设施；体育设施用地呈现为体育系统内部的公共体育设施，单体或组合式的场馆设施规划建设需遵照地市用地总体规划要求；体育场地微观灵活，是公共体育设施的基本单元和落脚点。由于三者概念差异，从而出现了场地普查中体育场地面积远高于规划部门体育用地指标面积情形，这也一定程度上反映出公共体育设施规划背离了公众实际场地需求（见表1）。

表1 公共体育设施规划建设的政策规范与核心条款Table1 Policy Norms and Core Provisions for Public Sports Facilities Planning and Construction

2 我国公共体育设施规划的现存问题及主要原因

2.1 我国公共体育设施规划的现存问题

2.1.1 规划系统与体育系统标准衔接较差 我国公共体育设施规划建设标准分为2类：规划部门技术规范和体育部门控制标准。前者为地方规划部门以“体育用地”指导编制公共体育设施规划，通过制定城市规划管理技术规定、公共服务设施配套标准等贯彻规划配置要求，重点关注用地标准，如武汉市借

助承办2019年第七届世界军人运动会契机规划新建了13个场馆（地）项目，在公共体育设施规划层面确定了湖北省奥林匹克体育中心体育馆、东西湖体育中心、东湖湖心亭帆船比赛场地等大型体育设施规划布局。后者是体育行政部门以“体育设施用地”“体育场地”配合《暂行规定》标准，牵头制定体育发展规划、全民健身计划、公共体育普及工程实施方案等文件，提出体育设施类型和数量要求，落实建设实施标准。由于规划部门执行人均体育用地面积、人均室外用地面积、人均室内建筑面积等指标，而体育部门关注人均体育场地面积、省市区街道各级场馆设施类型和运营管理配套政策，两者关注内容差异较大，衔接性较差，容易产生“体育用地”与“体育场地”分歧，造成体育行政部门和地方政府“争地”的现象。

2.1.2 非体育用地兼容体育设施难产 从国家政策层面来看，《全民健身条例》《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《中国足球改革发展总体方案》等政府文件均提倡兼容性用地，鼓励和支持利用公园、绿地及城市空置场所等因地制宜建设群众体育设施。《公园设计规范》（GB 51192-2016）明确提出，综合公园应设置休闲、健身、儿童游戏、运动等多种设施，面积不应小于500 m2；《城市绿地设计规范》（GB 50420-2007）对城市绿地内儿童游戏及成人健身设备及场地的安全、卫生要求作出规定。有学者提出，充分整合公园绿地、住宅区绿地及体育健身活动场地，充分发掘游憩、健身功能[6]。可以说，在非体育用地上建设体育设施应成为我国未来群众公共体育设施的主要提供方式之一，但研究发现，“兼容性用地”政策在贯彻执行方面至今力度有限。以“男子花千万将垃圾场变足球场被拆”[7]一案为例，武汉某足球运营公司投资1 200万元平整废弃闲置的绿化用地建成8片社区足球场，项目建成运营期间，当地城管部门调查认定该项目涉嫌“非法改变土地使用性质”，以未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》强制拆除围网及灯杆设备，责令其停止营业。该典型失败案例反映当前兼容用地缺失配套支持政策和规划建设指引，难以办理将绿化与广场用地（G类）调整为临时体育用地的相关许可，导致非体育用地兼容体育设施难产。

2.1.3 法规政策分散降低规划协调性 由于我国“条块分割”的行政管理体制，关于公共体育设施规划的保障措施，分散在不同的法律法规和规范性文件中，既存在于《体育法》《公共文化设施条例》和《全民健身条例》等法律法规中，又存在于国务院及相关行政部门发布的规范性文件中，如《国务院办公厅关于进一步刺激社会领域投资活力的意见》《体育总局、教育部关于加强全国青少年校园足球工作的意见》《住房城乡建设部办公厅等关于做好足球场地设施布局规划建设的指导意见》等。目前，由于缺乏对公共体育设施规划现行体制的深化改革，与体育设施相关的一系列制度设计依旧缺乏协同性与系统性，带来政策规范的“碎片化”问题。这种碎片化主要表现在2个方面：（1）部门之间规范不协调；（2）规划系统内部规范不协调。在涉及多个政府职能部门的公共体育设施规划制定过程中，容易演变成部门之间的博弈与缔约各部门为自身利益最大化而不断“讨价还价”，最终达成共识的场地规划方式往往选择折中而非取优，如学校场地开放进程缓慢，居住小区室内外体育场地面积底线失守。规划系统内部亦存在不协调，如《暂行规定》只重点针对大型体育场馆等竞技体育设施，缺乏群众体育设施配置要求；居住区级与小区级体育场地规模界定模糊，配置要求不明确等；公共体育设施专项规划难与公园、绿地、广场以及社会福利设施等实现规划技术衔接，以至于地方新制定的公共体育设施规划滞留在体育设施改造或改良水平，难以实现重大突破。

2.1.4 权责边界模糊削弱规划实施效力 对公共体育设施规划相关法规政策（见表1）深入分析可以看出，目前我国体育设施规划建设的权责边界较为笼统、模糊。《体育法》中有关公共体育设施规划的法条仅有第45条：县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划。该条款要求将《暂行规定（1986年）》作为体育设施建设布局的国家规范[8]，但由于颁布实施较早，至今未更新，随着政府机构、行政方式、标准规范等各方面的体制改革，使得该标准的法律地位与行政效力趋于模糊，场馆的建设类型和规模标准都有了质的提高，难以适应当今国情。而作为专门规范公共文化体育设施发展的《公共文化体育设施条例》，在体育设施规划条款中使用了大量“应当”这种弱义务、原则性词汇。如第15条指出：新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施；第27条第3款：重新建设的公共文化体育设施，应当符合规划要求，一般不得小于原有规模。相关规范文件也存在指标内涵混淆情形，如《城市居住区规划设计规》（GB50180-93（2016年版）中，“文体用地”混用；《城市社区体育设施建设用地指标》（建标〔2005〕156号）属于行业标准，不具有强制性，约束力度不足，此外，该规范由国家体育总局负责编制，原国土资源部负责监督管理，原建设部负责具体解释工作，执行主体含糊导致规划与建设保障效果差强人意。

2.1.5 配套规划空缺影响后续服务能力 长期以来，我国公共体育设施规划的焦点主要集中在独立体育用地选址供给、财政投入和外观设计方面，如济南奥体中心“东荷西柳”的设计紧扣市花、市树，凸显地方特色，期间城建费用高达1 400亿[9]。现阶段，城市规划部门出于节约建设成本和带动城市新区开发等目的，新建体育场（馆）倾向于选址在地价低廉的城市边缘区域[10]，各场馆在运营中均将其功能定位于体育中心，内部缺乏复合化功能设计，其主要功能是为大型体育赛事和竞技运动队服务，而非城市的体育休闲娱乐活动中心或市民休闲活动中心，与城市生活、产业发展脱节。同时，我国大多数场馆服务供给仍停留在场地开放的初级阶段，周边缺乏商业用地配套，非赛时难以将人流导入场馆，较少场馆预留充足用地为二次改建、扩建作准备，配套规划欠缺直接影响场馆人气和后续发展能力。而国外多数球场都设有豪华餐厅、酒吧、会议设施、豪华包厢、酒店、办公设施、住宅和零售等服务设施，除了满足为观众提供良好的观赏体验外，场（馆）在非赛时额外收入也非常可观[11]。

2.2 我国公共体育设施规划问题产生的主要原因

2.2.1 顶层设计缺失 城市总体规划是城市发展的战略部署和纲领性文件，其主要通过编制控制性详细规划（简称“控规”）对土地使用性质及其兼容性、容积率、绿地率、公共服务设施等提出具体要求。“控规”中，对独立体育用地、非体育用地兼容公共体育设施作出了详尽的控制要求，但该类规划从属地方部门规章范畴，通常报市级政府审批实施，法律位阶偏低，缺乏强制约束力。而且，应城市发展需要，“控规”每5年需要进行修编，政府为提升土地利用价值，经常出现体育用地转变为商业用地的情况，如2013年深圳市将福田中心区02-01地块体育产业用地（原展鹏莲花山足球场）变更为商业性办公和商业用地建设商业大楼[12]。“控规”中，非体育用地附属体育设施主要以服务半径和人均指标作为编制依据，已有规划体育设施的选址和规模类型要求不严，多数城市仅规划设置体育健身场地等单一功能场地，而非专项体育场馆、体育活动中心等高质量室内场馆，刺激感、新鲜感和吸引力明显不足[13]，缺乏对社区级公共体育设施的管控与引导，以致公众身边场馆设施渐感缺乏。

2.2.2 决策机制缺位 公共体育设施规划是优化地区场馆设施的前提，是满足公众美好生活需求的关键要素，因此，科学的决策体系是保证场地设施合理布局的先决条件。然而，在当前公共体育设施规划方案的制定与组织程序中，哪些部门和人员能参与规划决策，参与深度如何均由规划、体育行政部门决。同时，行政部门在决策咨询时，意见采纳常具有明显偏向性，与行政部门持不同观点的意见会被屏蔽，如有学者在某市公共体育空间布局规划中提出，政府不应该好大喜功专注大型体育场馆建设，而应加强群众周边中小型全民健身中心建设，但这些观点不受领导欢迎，之后就较少让其参与规划讨论。虽然，规划由多部门共同参与制定，但多数情况下仍是遵从行政部门及其领导人的构想与理念，大部分人在规划技术与专业方面为其背书，同时普遍缺乏征求社会意见，场馆设施选址建设并不是建立在科学测算与城市中长期发展的综合分析基础之上，而是决策在“拍板”的一念之间，从而容易导致规划决策失败。

2.2.3 多方论证缺乏 公共体育设施规划程序中，智库专家的参与有利于提高规划质量，但是当前公共体育设施规划制定程序和组织机制专业性欠缺，评审的专业性有待提高。首先，从制定程序来看，地方专家智库中鲜有场馆设施规划建设领域的专家，即使存在也难以确保全程深度参与规划论证。而通常情况下，规划制定单位往往在征求草案意见时方才召集专家、学者参与论证，专家需在短时间内研读规划草案文本并提出建议，实际上难以结合地方实际提出颇具深度的意见。其次，由于草案征求意见会议并非严格意义上的质询会议，专家意见并未公开，规划制定部门无需严格回应专家意见，即便专家提出的建议与规划制定部门理念和利益不符，相关建议亦难以被政府部门采纳，使得专家参与规划论证的的实际作用被削减。最后，多数方案论证仅停留在“规划文本”层面，对场馆设计类型、周边人口密度和公众健身设施需求等多方论证调研考察不充分，难以确保公共体育设施规划论证的客观性。

2.2.4 经济利益驱使 目前，多数城市仍有大量建设年代较早的场馆设施位于城市中心区域，而随着我国城市化进程加快，中心城区可利用土地空间愈加稀缺，土地资源寸土寸金，体育用地与商业用地、绿化用地之间的博弈日趋激烈。因此，地理位置优越、占地面积大、地面建筑少、拆迁难度和征地成本较低的市区老旧场馆成为各方集矢之的，导致中心城区场地设施被不断蚕食。地方政府在城市更新过程中受GDP影响，为了追求经济利益不乏选择漠视场馆公益属性，通过招拍挂或协议出让方式有偿转让土地使用权，获得大笔财政收入，同时藉词增加就业、提升城市形象为名将城区体育用地调整为商业用地，如2012年兰州市政府将地处繁华地段的兰州市体校改建为万达广场[14]，锦州搬迁市中心体育场，进行住宅开发。此外，居住用地附属体育设施也是侵占公共体育设施的重灾区，开发商或物业公司为寻求利益最大化，往往无视国家法律规定，擅自更改规划设计和投入使用的体育场地，用作停车场、车库、仓库、办公楼出租以谋私利，严重侵害公众合法权益。

2.2.5 部分标准滞后 各类标准规范是公共体育设施规划的基础与前提，《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）作为城市公共设施规划用地的参考依据，沿用原《城市用地分类和代码》（CJJ46-1991）体育用地（C4）标准，而原标准中体育场馆用地（C41）中的赛马场、溜冰场、跳三场、摩托车场、射击场和水上运动的陆域部分等用地已纳入《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）康体用地（B32）范畴，既有规范滞后于规划用地分类标准的更新，与实践脱轨。《城市社区体育设施建设用地指标》（建标〔2005〕156号）提出篮球、排球、足球、门球和乒乓球等19种场地配建选择；《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-93〔2016年版〕）提出居民运动场、馆，居民健身设施（含老年人户外活动场地）等配建标准。“六普”统计显示，我国排名前5的体育场地分别是篮球场、全民健身路径、乒乓球场、小运动场和乒乓球房（馆），数量占75.99%[15]，而邻国日本排名前5的场地为体育馆、多功能运动场、室外游泳场、室外网球场和棒球场[16]，场地规划质量差距明显。当前，我国全民健身开展已经不单局限于体育馆、体育场、训练场等大中型体育场馆，中小型全民健身中心、社区体育公园、社区活动中心、健身广场等多样化室内场地逐渐成为承载全民健身的空间载体，现有体育设施供给已滞后于居民多样化的健身需求[17]。

3 公共体育设施规划问题引发的负面影响

3.1 侵害公民健身权利

按照《物权法》的规定，“属于国家所有即全民所有”，从理论上来看，无论是大型体育场馆还是大众健身场地设施，不论是否隶属体育系统，还是从属其他相关部门，所有公共体育设施的法律地位应该是平等的，并无高低之分。但从工作实践窥探，当前地方政府普遍热衷于建设大型体育场馆，对中小型体育场（馆）未能引起足够重视[8]。据统计，2014—2017年，中央大型体育场馆补助资金共计发放近35亿元[18]，这些资金就足以规划建设一大批中小型场馆设施，现在人为将公共体育设施切割为大型场馆和大众健身场地，大型场馆可以获取巨额的财政支持与补贴资金，全民健身场地设施则面临维修无人问津以至闲置破败的窘境。公众（尤其是弱势群体）健身诉求难以得到真实表达，政府多以健身路径等单一设施临时填补场地的缺失责任，严重违背“以人为本，以人民的需求为导向”[19]的核心价值观。党的“十九大”报告提出，要坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐，民生短板、促进社会公平正义[20]。但从公共体育设施规划来看，大众健身场地（设施）难以取得与大型体育场馆平等的规划地位，难以公平保障公民健身权利。

3.2 体育用地流失严重

早期规划建设在中心城区的场馆设施由于单位改制、厂房搬迁等历史原因疏于维护和管理，政府部门也未做好二次规划利用，无奈用作停车场和临时经营场所维持生计，以至体育场馆日渐衰败，而场馆设施年久失修、环境混杂，已不再适合开展健身活动，企业也不可能再次投入资金进行维护，场馆亟待重新规划，重新发挥健身功能，如武车体育场由于武汉车辆厂搬迁，体育场变成集贸市场、停车场，居民体育“自留地”面临丧失危机。更加严峻的是，存在“政府违规”行为，如北京市平谷区以城区改造为由，擅自拆除区体育局所属13 592 m2体育场馆设施建设商业楼群；通州区为改造大运河，擅自拆除包括10 000 m2的健身广场及若干个足球场、篮球场和门球场等[21]。上述地区既未组织征求专家意见和报上一级人民政府批准，也未按《体育法》规定“先行择地新建偿还”，而新场馆规划论证周期较长，何时建成遥遥无期，此类现象频繁发生，无形中造成了大量体育用地流失。

3.3 引发不良价格竞争

合理规划公共体育设施有利于优化城市公共空间。然而，由于我国体育系统、教育系统和社会场馆之间缺乏信息沟通，多数省会城市既有隶属体育系统的奥体中心、体育中心和全民健身中心等场馆，又有隶属教育系统的高等院校和中小学场馆，此外还有区级体育活动中心和文化活动中心[22]，容易酿成场馆设施服务半径重叠，局部场馆设施过于集聚现象，不但不能更好地发挥政府作用和市场在资源配置中起决定性作用，还容易干扰健身服务市场的正常价格秩序，引发不良价格竞争问题。这些场馆同时享有所在系统的各项支持政策，如事业单位性质场馆，水电气热等能源费用可按照行政事业标准缴纳，承担的运营风险较低，部分高校游泳馆对外开放仅收费10元/人次，篮球馆对外开放10元/人次，而社会上正常的游泳馆收费价格是30元/人次，室内三人制篮球场200元/h，对社会场馆产生了明显的挤出效应。价格是市场竞争的核心要素，场馆空间契合度会对市场竞争产生重要的影响，规划不当容易使场馆服务价格偏离正常轨道[23]。

3.4 设施价值难以发挥

社会效益与经济效益统筹兼顾是公共体育设施规划发展的最高目标，但我国体育场馆通常体量较大，多数由地方政府拿地出资建设，90%左右的公共体育场馆由各级政府下属的事业单位运营管理，烙下深刻的公益属性标签。而投资金额动辄上亿，甚至几十亿元建成的场馆，坐拥上万席位，适合开展各类大型活动，但事业单位管理体制下场馆活动开发能力不足，赛事资源积累有限，缺乏与专业机构合作办赛，一年内难得举办几场大型活动，实现盈利困难。日常运营主要面向群众性健身活动，与投资规模小、功能灵活的中小型全民健身中心功能相差无几，大材小用，严重背离了场馆以举办体育赛事为核心的价值规律。与此同时，农民体育健身工程、雪炭工程等供给不对称，未能精细区分农村年龄结构、锻炼人群以及项目需求，尤其是农村地区人口空心化率较高，即便是建好乒乓球、篮球等场地设施，但受消费观念影响较少购买篮球、乒乓球拍等器材，加之后续管理维护不足，意外事故时有发生，场地设施规划初衷和使用价值难以体现，进一步加剧了公共体育设施供需矛盾。

4 应对策略

4.1 厘清城市总体规划与公共体育设施专项规划技术衔接，建立体育用地保障机制

当前，城市公共体育设施空间专项布局规划多由体育部门主导编制，缺乏必要的设计规范与法定要求，尚未与国土、规划、绿地和园林等形成“多规合一”机制。因此，有必要理顺各项规划的编制周期、内容及深度限定，厘清公共体育设施专项规划与法定城市总体规划的技术衔接，尤其是要落实控制性详细规划中对独立体育用地和其他土地性质兼容体育设施的控制要求。因此，建议将城市公共体育设施空间规划用地纳入城乡规划主管部门“一张图”进行管理，严格控制已有体育用地或设施布点规划，规范体育用地的审批、建设、修改等程序。原则上，不得调整为其他用地，在特殊情况下确需对体育用地或设施点进行调整时，须组织专门论证且经市级主管部门和体育部门会审意见，通过正常程序申请相应的规划调整，并严格按照法律规定先行择地新建场馆，建立体育用地保障机制。

4.2 制定非体育用地兼容体育设施工作指引，充分整合用地资源

国家政策鼓励利用公园绿地、废旧厂房、社区空置场所等闲置资源建设体育设施。但由于后续发展中配套政策跟进不足，缺乏具体体育设施规划建设工作指引，兼容用地难产，社会资本在投资体育场地时容易产生用地障碍，出现《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等合法手续难办的难题。现实可行的路径是，由体育部门整合非体育用地中的兼容体育设施，建立发展改革、建设、规划、文化、园林、教育和体育等多部门共建共享的公共体育设施的合力机制，结合区域人均体育用地发展指标和公众健身需求，采用“点状供地”方式研究出台《非体育用地建设公共体育设施规划工作指引》，就实际操作中迫切需要解决的土地使用权取得方式、布局选址优化、场馆设施规模与类型以及服务半径加以指导，明确利用临时用地、闲置地、废弃地、社区空置场所和老旧商业设施等建设公共体育设施的规划建设审批简易手续、建设要求和保障措施，搭建“一站式”推进平台。

4.3 借体育法修改契机，完善公共体育设施开放使用政策

《体育法》明确提出，“将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划”，这为各系统公共体育设施统一规划提供了基本改革方向。尽管各系统对公共体育设施认识还存在差异（具体仅指“体育用地上的场馆设施”为公共体育设施，还是包括文化、绿地、公园和教育科研等划拨用地中的场地设施），但是其他系统的场馆设施数量、规模逐渐丰富，而承担的全民健身义务非常有限。因此，建议借助国家正在修改《体育法》的契机，修改现行公共体育设施规划建设和对外开放的制度设计，只要是政府投建的体育场馆或社会力量投建的公益性体育设施项目，符合条件的全部统一纳入城市公共体育设施对外开放范畴，以解决过去场馆闲置与公众健身场所不足并存的矛盾。此外，重点对于教育系统缺乏体育馆、游泳馆等高质量室内场地设施等问题，建议体育系统场馆结合周边学校体育课程时段特点，将学校难以开展的游泳和时尚体育课程引入场馆，与相关部门配合建立运动项目实践基地，既可以提高场馆利用率，培育体育消费市场，又能为公共体育设施开放使用消除障碍。

4.4 加强部门专项规划协调力度，落实体育设施建设要求

体育设施发展应充分结合教育、文化、绿化等社会事业共同发展，统筹安排、混合使用。针对各系统部门在场馆规划建设时各自为政和隶属管辖差异，需加强现行各部门专项规划的协调力度，划分政府各部门责任边界，从政策上加强全民健身与其他公共政策的优势互补。在城市用地规划中，设计体育设施与同一级别、功能和服务方式类似的公共服务设施集中组合设置，如与文化娱乐设施、公园绿地等结合，加强用地集聚效应。同时，教育、文化、园林绿化等部门均有规划体育设施的相关政策规范，但从自身利益出发，不愿意或减少建设体育设施，体育行政部门作为公共体育设施的主管单位，应积极争取各部门支持，引导各部门将场地发展目标融入年度工作计划，主动投入全民健身和健康中国建设，加强公共体育设施建设协调力度，促成落实公共体育设施建设，创造多样化的体育活动空间。

4.5 细化体育场馆配套规划，配套商业用地，增强服务能力

我国体育场馆普遍缺乏中长期发展规划，多数大型场馆服务内容仅限于场地开放，消费者服务体验明显不足。而我国众多县级以上体育场馆无论从规划设计、建筑体量还是承载能力等方面来看，已具备打造体育服务综合体的基础条件。因此，根据当前国家政策和场馆发展趋势，建议加快体育场馆功能改造，细化配套功能，推进城市体育综合体建设工作，改建现有各级场馆发展体育综合体。大型体育馆应特别注意对地板进行可拆装式改造，积极扩建经营属性较强的室内空间，满足各类型活动对场地的要求，全方位提高场馆经营管理效益；同时建议在新建场馆周边配套商业用地，增强周边人气，增强服务能力，以“组合拳”式发展模式打造城市休闲娱乐中心，避免因前期片区基础设施建设薄弱，影响场馆利用率。