检察机关案件质量评查机制建构研究

焦道友+王文影

摘要案件质量是检察机关执法办案的生命线，而案件质量评查是评价案件质量优劣的标尺，是权力相互监督制约的有效方式，是保障司法公正的有力举措，是契合检察改革发展的现实需要。评查主体不统一、评查标准不一致、评查程序缺失、评查应用弱化，使得评查动力不足、评查可操作性不强、评查权威难树、评查效果不佳。破解案件质量评查的困境，须遵循司法活动规律，立足案件管理属性，通过程序设置的运送，科学配置案件质量评查主体，明确案件质量评查的范围，设定统一的评查标准，强化评查结果应用转化，建立和完善评查应用保障机制，彰显评查的效果，切实促进执法办案规范化、精致化。

关键词案件质量 评查 机制 应用转化

检察机关作为法律监督机关，案件质量是执法办案的生命线，是司法公信力能否提高的关键。权力正当运行，公平公正执法，打造精致的案件质量是检察工作规范有序发展的基石。随着司法改革的深入推进，司法责任制的落实，实践中，如何加强对检察权运行的监督与制约，如何评价案件质量的优劣成为检察工作面临的现实问题。2012年新修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》规定了案件管理部门对检察机关办理的案件实行案后评查，对办案质量进行管理、监督、预警。随后，各级检察机关积极探索开展案件质量评查工作，把案件质量评查作为检察机关内部评价、监督、管理、控制执法办案行为的重要方式。实践中，如何立足案件评查属性，完善案件质量评查机制，发挥其应有功能和价值，提高案件质量，提升司法公信力，是当下需要解决的现实问题。

一、案件质量评查的理论基础与现实必要性

（一）案件质量评查是监督、约束、管理检察权运行的有效方式

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。正是由于权力与生俱来的侵略性、扩张性与腐蚀性，因此，对犹如“洪水猛兽”的权力，无论其大小与性质都必须加强监督，否则权力就可能成为“脱缰之马”，“异化”成侵害国家利益与国民权益的工具。根据宪政之理念，权力必须得到控制，权力控制权力是保证权力平衡的最佳方式。检察权作为公权力，其正当行使离不开对检察权的有效监督。尽管检察权受到人大、公民、法人、媒体等外部主体的监督，他们监督往往更关注执法的实体公正，但对执法程序是否正当、文书制作是否规范往往忽略。人民检察院设置案件管理部门负责组织开展案件质量评查工作，虽然是内部的监督和管理，但作为内部公权力对公权力的監督，具有约束和制衡的天然优势，特别是上级检察机关对下级检察机关的案件质量评查，有力地监督和规范检察权的正当行使。

（二）案件质量评查是保障公平、公正、规范执法的有力举措

当下，我国正处于社会经济发展的转型时期，利益主体趋于多元化，各种矛盾和问题更加凸显、复杂。检察执法办案的难度和风险增大，司法公信力的建设的任务更加艰巨。检察机关不仅是法律的执行者，亦是法律实施的监督者，其地位和功能决定着其承担着更多的责任与义务，办理的每一起案件，不仅关乎当事人实实在在之利益，更关乎司法权威、公信力的树立。英国著名法官休厄所言：“不仅要主持正义而且要人们明确无误地、毫不犹豫地看到是在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”在信息化传媒迅速发展的当下，办案中的丝毫差错和不规范问题的出现，都会对检察机关的形象和司法公信力造成实质性的伤害和影响。如何保障执法的公正和执法的规范化是检察机关需要面临的现实问题。案件质量评查，通过对案件实体、程序、文书等方面进行管理、评价，让办案的过程处于有效的检视和监督之下，其为权力的行使增加了监督的力量，让权力在正当程序下运行，对办案人员违法和不规范行为予以否定与摒弃，能够限制检察人员恣意擅断、越俎代庖、滥用职权行为的发生，促进检察权规范正当行使。

（三）案件质量评查是契合、推进、满足检察改革发展的现实需要

随着司法改革的不断推进，司法责任制的落实，部门负责人及分管领导不再具体审批案件，检察官独立办案的权力逐步增强，传统的行政审批模式管控案件质量的作用减弱。在新形势如何对检察官办理的案件做到放权与控权平衡，显然需要探索完善符合司法责任制发展规律的检察权内部控权机制。案件质量评查机制的产生为检察权正当运行提供了可靠的司法保障。相比较传统的通过案件审批的方式控制检察权运行，案件质量评查对检察权的监督与制约具有独特的功能和价值。一是评价功能，有利于评判案件质量优劣。科学、合理的评查标准，规范、有序的评查程序，灵活、有效的评查方式，通过对案件质量全面评查，并对案件质量优劣作出明确的判断，将评查的结果运用到检察官业绩考核和检察官惩戒，为检察官的评先评优、职务晋升和不合格检察官的教育惩处提供重要依据，这为司法责任制的运行提供可靠保障。二是指引功能，有利于引导公正执法。案件质量评查，将案件实体、程序、文书制作、涉案财物使用处理等方面存在的问题予以呈现，对办案人员的执法行为予以否定性评价，对其执法行为予以告诫，能够有效地对其执法办案发挥指引功效，督促、引导其规范、公正执法。三是规范功能，有利于提高案件质量。实践中，办案人员往往注重案件实体，而忽视案件程序和文书制作，存在只要案件实体正确，程序和文书出现瑕疵无所谓的思想认识，未能树立规范的执法理念。通过案件质量评查，把案件存在的不规范问题予以反馈，办案人员予以整改，能够有效地把评查结果的价值转化成为办案人员规范执法的内心自觉，促使其树立规范执法理念，强化责任意识，注重程序和文书制作，提升执法办案能力和水平，提高案件质量。四是参谋功能，有利于领导决策。案件评查后，撰写案件质量评查报告，对案件质量存在的问题和原因进行归纳、分析和研判，并提出解决的建议和对策，这为领导的决策提供了客观、真实、全面的信息，有利于提高案件质量管理的科学化和规范化水平。在新的形势下，案件质量评查机制的运行，能够有效地解决放权和管理监督之间的衔接和平衡之矛盾，有力地契合、推进、满足检察改革的现实需求，有力地保障着司法责任制的有效运行。

二、案件质量评查存在的问题

案件质量评查虽然发挥了其应有价值与作用，取得一定成效，但在案件质量评查过程中，亦凸显出一些问题，面临发展困境。评查主体不统一，评查标准不一致，评查程序缺失，评查应用弱化，评查效果不佳，这些问题的存在在一定程度上困扰、妨碍、阻隔了案件质量评查工作的规范有序发展。

（一）评查主体不统一，评查动力不足

案件质量评查主体作为案件质量评查的具体机构和实施者，是案件质量评查工作开展的前提条件。没有科学合理的评查主体，案件质量评查工作难以推进。实践中，案件质量评查主体主要包含三种方式，一是成立专门的案件质量评查机构，设置专门的评查人员，负责案件质量评查。二是抽调各业务科室人员组成案件质量评查人才库，评查案件时从人才库中随机抽取。三是上级检察机关组成案件质量评查小组，对下级检察院开展案件质量评查。因评查主体不统一，各个检察机关各行其是，评查人员评查的积极性和主动性不强，评查动力缺乏，评查质量难以保障。

（二）评查标准不一致，评查权威难树

目前，案件质量评查没有形成统一的标准，不同的检察机关虽然制定了评查扣分标准，但制定的标准不一致，不统一，且评查标准不断变化，造成评查人员和办案人员无所适从，难以客观评查案件质量。实践中，评查人员亦是根据办案经验开展评查工作，因每个评查人员主观认识的不同，势必会造成评查结果的不一致，致使案件质量不能够真实、客观的予以反映。案件评查人员发现的问题多集中在文书制作、办案程序、卷宗归档方面，对于实体问题、重大程序问题发现的较少，评查结果往往受到办案人员的质疑，评查的权威难以真正树立，评查的效果难以发挥。

（三）评查程序欠缺，评查可操作性不强

评查程序为案件质量评查工作的开展提供具体路径。实践中，虽然各级检察机关制定了评查办法或评查方案，但程序设置的较为原则，对评查启动、评查范围、评查方式、评查反馈等要素未能形成科学化、标准化、统一化的设置，评查流程操作性不强。评查如何启动，评查范围是全部评查还是设置一定比例，评查采取何种方式，评查结果如何反馈和整改，程序路径的欠缺，在一定程度上限制了案件质量评查工作的有效开展。没有完善的评查程序指引，在评查过程中往往按照领导的指示进行评查，评查行政管理化色彩较为浓厚，且显得较为随意，欠缺规范性，未能显现案件质量评查的司法评价属性。

（四）评查应用不足，評查效果不佳

案件质量评查的目的是为了把评查的结果应用到办案中，落实到案件上，通过正面激励和负面惩戒，规范执法行为，提高案件质量，提升司法公信力。评查结果的应用、转化是评查工作实现其价值和功能的必然要求。但实践中，案件质量评查往往只注重形式，而忽略评查结果的应用和转化。案件评查后，只是把案件质量评查表和评查报告反馈给承办人和办案部门，对于办案部门和办案人员是否对评查发现的问题予以整改未能跟踪管理监督和问责。评查结果并没有真正与办案人员评先评优、职务晋升、奖惩、业绩考核等予以衔接。这亦使部分办案人员把评查结果束之高阁、视而不见，不重视、不整改、不学习、不提高。对于评查发现的问题在以后的办案中依然存在，致使评查结果的价值难以发挥，评查流于表面和形式，评查的功效较低，评查的效果不佳。

三、案件质量评查机制之构建

事物的本质仿佛赋予正义以尺度，因此正义才会扩展为一种完整的秩序……正义就在于把人和社会的事物安排在法的制度里，赋予它们以位置，这个位置是根据生存秩序本身赋予他们的。随着检察司法改革的不断深化，案件质量评查已成为检察机关管理、监督、评价案件质量的有效方式。案件质量评查功能和价值的发挥，不是轻而易举的事需要辅之以必要的手段和措施。案件质量评查的有效运行，还需要通过程序设置的运送，科学配置案件质量评查主体，明确案件质量评查的范围，丰富案件质量评查的方式，完善评查结果应用转化，彰显评查的效果，切实促进执法办案规范化、精致化。

（一）明确案件质量评查之主体

独立的案件评查机构，专业的评查人员是开展案件质量评查的关键。对于案件质量评查主体的争议主要在于是由案件管理部门单独行使，设置专门评查人员，还是由案件管理部门和业务部门共同设立领导小组，抽调业务骨干担任评查人员。解决这一问题的关键在于厘清案件质量评查的性质和属性。案件质量评查的性质在监督，通过专业的监督评价，促进执法规范化，其具有一定司法属性。故评查的主体若有案件业务部门承担，执法与监督一体，背离了执法和监督相互分离的理念。依据案件评查客观实际和现实需求，若案件评查人员由业务部门人员组成，评查力度难以保障，评查的效果难以发挥。业务部门办案人员本职工作在于办理案件，在案多人少的压力下，无时间和精力开展案件质量评查工作。实践中，业务部门人员不愿意担任评查人员，不情愿被抽调评查案件，且由于评查人员不固定，评查把握标尺各异，评查结果的客观性和真实性难以保障。由于案件管理部门承担着案件管理、监督职能，故评查主体的配置应当立足案件质量评查司法属性，把该项职能配置在案件管理部门，并设置专门的评查人员，负责案件质量评查，明确职责，统一评查标尺，更有利于案件质量评查工作的规范有序发展。

（二）合理确定案件质量评查之范围

案件质量评查哪些案件，是全部评查，还是按一定比例评查，实践中，各个检察机关的做法不一。设置科学、合理的评查范围，有利于提高案件质量评查的针对性和目的性，提高评查的效率，有利于实现监督的目的。案件质量评查范围的确定要符合客观原则，结合不同检察机关的实际，合理确定案件质量评查的范围。若案件少的检察机关，可以把办理的全部案件纳入评查的范围；若案件多的检察机关，因案多人少的矛盾，为了节约司法资源，降低司法成本，提高评查效率，可以采取按一定的比例确定评查范围，但评查范围要覆盖所有类型的案件和全部办案人员。

（三）统一案件质量评查之标准

案件质量评查标准是执法办案遵循达到的符合法律法规和司法解释规定的法律实施要件、程序要件、行为要件及执法办案效果的质量要求，是衡量执法办案活动是否规范化的操作规则和管理价值尺度。案件质量评查标准，就是从规范的角度对案件质量的构成要素进行梳理，设定各类评价指标，在全面衡量的基础上对办案质量作出一定的评价。案件质量评查标准的设定应根据不同业务部门的案件性质的差别采取分类制定，针对不同的案件类型设定相应的评价指标。对每个业务部门案件可以从案件事实是否清楚、办案程序是否正当合法、证据是否充分、定性是否精确、法律适用是否正确、法律文书是否规范等方面予以评价。同时实行案件质量等级评价制，根据案件评查实际，可以设置优秀、良好、合格、不合格等次，作为衡量案件优劣的标尺。

（四）构建案件质量评查之程序

案件质量评查的程序—般分为四个阶段，案件质量评查的启动，案件质量的审查，案件质量评查情况反馈和评查结果的应用。在评查启动阶段，主要是制定评查方案，选定评查人员，确定评查范围和方式，为案件评查工作的具体实施提供条件。案件质量的审查，主要审查己办结的案件，评查人员主要通过查阅卷宗的方式予以评查。认为必要时，可以向办案部门或者承办人了解案件办理的有关情况，也可以通过走访、座谈、听证等形式查明案件有关情况。评查人员应当逐案制作书面评查笔录，详细记录评查经过、司法办案中存在的问题、认定依据及扣分情况，提出案件质量等级评定意见。在反馈阶段，评查人员将评查结果反馈给办案部门和办人员。在此阶段，为了增强评查结果的客观性和真实性，应当建立异议处理程序。办案部门或办案人员对评查结果若有异议，应赋予其对评查结果的异议权，其可以向评查组织申请复议，评查组织可以另行安排其他评查人员予以评查，或者对评查结果组织集体讨论，若存在意见在较大分歧，可以提请检察长或者检察委员会决定。通过异议处理程序，进一步增强评查的真实性，提高评查的权威，彰显评查的效果。评查结果的应用是案件质量评查的一个关键环节，是评查价值和评查效能发挥的重要保障。评查结果的应用包括撰写评查报告、评查结果通报、建立执法档案等。实践中，应完善案件质量评查结果应用和转化机制，充分发挥案件质量评查的效用。

（五）丰富案件质量评查之方式

方式为案件质量评查提供了具体的方法和手段，科学、合理的评查方式对案件质量评查效果的发挥有着决定性的意义。根据案件質量评查的客观需求，案件质量评查应采取多样化的方式，区别不同类型案件，综合运用个案评查、重点评查、专项评查、网上评查等多种方式和手段，增强案件质量评查的合力，提高评查的效率。随着信息技术的发展，检察统一业务应用系统的完善，特别电子卷宗的应用，目前已具备利用统一业务应用系统开展案件质量评查的条件，充分利用统—业务应用系统开展案件质量评查，更有利于提高评查的效率，降低评查的成本。此外，可以通过技术创新，开发统一业务应用系统的案件质量评查功能，案件办结后自动评查，实现评查自动化、信息化。

（六）强化案件质量评查结果应用转化

案件质量评查的目标在于将评查结果予以应用和转化，应用到位，转化到位、落实到位，才能够充分的发挥评查质效，彰显评查的价值。一是要建立评查结果通报机制。案件评查后，根据案件质量评查的情况，撰写评查报告，发现问题，分析原因，提出建议，向办案部门进行反馈通报。二是要建立评查结果整改机制。对于案件质量评查发现的问题，办案部门和办案人员应当实事求是予以整改落实，杜绝同样的问题出现。三是要建立奖惩机制。对于评查中发现的典型案例、优秀文书和优秀案件要予以通报表扬，通过表彰的激励作用引导办案人员提高案件质量。同时，对发现案件实体和程序存在违法隋形的办案人员予以问责，依法追究法律责任。四是要建立干警执法档案。对于案件质量评查的结果应当纳入干警执法档案，作为办案人员业绩考核、职务晋升、奖惩以及奖金分配的重要依据，通过案件评查结果的应用倒逼办案人员规范执法，提高案件质量。