可持续城市：理论基础·内涵·要素

李雪

编者按：时隔多年再次召开的中央城市工作会议明确提出，要顺应城市发展规律，创新城市规划建设理念，着力解决城市病突出问题，提高城市发展的持续性、宜居性，走出一条中国特色城市发展道路。因而，研究可持续城市，在我国当前和今后相当长一个时期，具有重要的理论和现实价值。就可持续城市若干问题，本刊记者采访了北京市社会科学院副院长、北京方迪经济发展研究院首席专家赵弘研究员。

记者：古希腊哲学家亚里士多德曾言“人们居住在城市，是为了生活得更好”，然而在全球范围普遍发生的“城市病”让这个论断蒙上了阴影。过去10年（2005—2014年）间，我国经历了全球规模最大、速度最快的城镇化过程，城镇化率从42.99%提升到54.77%，平均每年新增城镇人口超过2000万人，人口密度增长了1.78倍，城市建设用地面积扩大了68.65%，建成区面积扩张了53.05%。人口膨胀与城市发展过快，以及相伴而生的交通拥堵、房价高企、环境污染、生态退化等严重的“城市病”问题，从一线城市向二线、三线城市蔓延。如何应对“城市病”的困扰？如何让“城市的生活”更美好？中央城市工作会议给出了答案：确立可持续城市理念，建设可持续城市。为了让广大群众更加深刻地理解领会中央建设可持续城市战略决策，初步了解一些可持续城市的理论，请您先谈谈可持续城市的理论基础与源起。

赵弘：城市的可持续发展理论兴起于上世纪80年代，对我国治理“城市病”、转变城市发展方式具有重要的理论借鉴价值，也为我们在未来城市化进程中贯彻中央城市工作会议精神，实现城市可持续发展提供了有益启示。

从城市发展理论演进看，霍华德提出的“田园城市”、赖特提出的“广亩城”、沙里宁提出的有机疏散理论、勒·柯布西耶提出的“明日城市”、“光辉城市”等，都是针对城市化过程中出现的城市问题而提出的解决方案或理想目标，一定程度上可以看作可持续城市理论的源起与基础。

田园城市、广亩城、有机疏散理论体现了“城市分散主义”思想，认为城市在地域空间上应保持低密度，用分散而又有联系的有机体来取代城市集中布局。田园城市理论同时强调要限制城市自发膨胀，在城市达到一定规模后，新增长部分由邻近的新城镇来容纳。这些理论也是卫星城、新城运动的重要理论源头。明日城市、光辉城市则代表了“城市集中主义”思想，认为解决城市问题的途径是提高而不是降低城市密度，主张在城市里建设高层建筑、现代交通网和大片绿地，创造现代化生活环境。

在城市的发展史上，“分散”与“集中”这两种不同发展理念贯穿于城市发展的全过程，又统一在不同尺度的城市空间结构的演化进程中。这两者的交锋与融合，衍生了“分散化集中”理论，它强調对高密度的城市核心区与其他功能中心区之间进行生态分隔，以公共交通为连接纽带，形成“多中心”的城市空间结构。

从田园城市到光辉城市，都可以归结为城市可持续发展的空间策略，其核心是空间，虽然涉及生态环境建设，但不是重点。1971年联合国教科文组织开展了“人和生物圈计划”，提出从生态学角度来研究城市，生态城市的概念由此问世。生态城市主要关注现代城市发展中人与环境的关系。城市生态学家理查德·瑞吉斯特在《生态城市：重建与自然平衡的城市（修订版）》一书中提出，要以立足长远的生态学原则为指导，以可持续性、文化上充满活力、健康的地球生物圈为出发点，重建城市和城镇。

记者：请您再给我们谈谈可持续城市的内涵。

赵弘：随着全球城市化的推进、气候变化和能源危机的加深，人们不再满足于侧重某一视角，比如空间或生态，来研究城市的可持续发展，因而提出内涵更加丰富全面的概念——“可持续城市”，并对其进行了深入研究。

1996年召开的联合国第二届人类住区会议首次正式提出“可持续城市”（Sustainable Cities）的概念。该概念对可持续城市的定义如下：在这个城市里，社会、经济和物质都以可持续的方式发展，根据其需求有可持续的自然资源供给（仅在可持续产出的水平上使用资源），对于可能威胁到发展的环境危害有可持续的安全保障（仅考虑到可接受的风险）。2000年在柏林召开的“城市未来（21世纪城市）国际会议”提出，可持续城市要从生态、文化、政治、机制、社会和经济等方面致力于改善城市生活质量。有学者认为，城市的资源使用和环境影响都具有外部性，其可持续发展也不能局限于自身，而必须在区域层面上来理解，即通过城市的合理建设为更广阔区域的可持续发展作出贡献。

在可持续发展的目标引领下，世界各国的城市在空间形态、城市管理等方面逐渐趋同，惟有城市文化能赋予其独特风貌与城市性格，为城市在竞争中创新发展、脱颖而出提供土壤和资源。早在1999年，欧洲委员会发布《欧洲空间发展战略》，将“自然资源和文化遗产的保护和管理”作为城市与区域可持续发展的一项基本原则和重大目标。

基于可持续城市的理念，国内外形成了“紧凑城市”、“新城市主义”、“精明增长”三种重要思潮。

“紧凑城市”概念于1990年由欧洲社区委员会在《城市环境绿皮书》中正式提出，主张城市不能一味地扩大规模，应是一种具有明确边界、高密度、功能混合的城市模式。

“新城市主义”吸纳了紧凑城市理念，倡导从区域、邻里、街区三个层面来控制中心城市无序蔓延，重建丰富多样、适于步行、紧凑的、混合使用的社区，形成区域多中心开敞式的城市空间。

“精明增长”是针对城市无序蔓延提出的可持续发展策略，主张通过政府的引导性政策、限制性法规，用足存量空间，鼓励嵌入式开发和城市更新，减少盲目扩张，以最低的基础实施成本去创造最高的土地开发收益，来实现可持续增长。

根据对国内外可持续城市相关理论的研究，我们对可持续城市进行全新的概念阐释。我们认为，所谓“可持续城市”，是指在一定经济社会条件下，支撑城市发展的各系统与城市功能之间相互协调，实现城市运行高效、经济繁荣、生态优良、生活宜居、社会公平和文化和谐，能够为居民提供可持续福利且不给后代遗留负担的城市。endprint

记者：从您上面的谈话，我们知道了可持续城市的内容非常丰富，建设可持续城市更是一项极为复杂的巨系统。请问可持续城市的关键要素有哪些呢？

赵弘：可持续城市的关键要素可以归结为五个方面，或者说可以将可持续城市结构化为五个维度：即空间布局可持续、交通结构可持续、生态环境可持续、经济支撑可持续和文化传承可持续。城市发展要向着这五个维度的可持续靠近，并以此为基础创建包容性、多样性的可持续社会，形成一个更高效、更清洁、更适宜居住的城市区域。

记者：请您具体谈谈可持续城市的五个关键要素。

赵弘：（一）空间布局可持续

城市是一个空间集聚体。新经济地理学“中心一外围”理论认为，即便初始条件完全相同的两个对称区域，只要存在规模报酬递增和运输成本，经济就会在自我演进中产生集聚，两个区域会分别发展成核心和周边区域。这揭示出了经济地理集聚和城市形成的作用机制。城市汇集了人口、资源、信息、机遇等正面因素，产生规模经济效应，形成发展的向心力。而当城市规模超过一定限度，会转向它的反面，即出现规模不经济或拥挤效应，使城市运行效率损失，污染、交通拥挤和犯罪等负面因素的影响凸显，形成城市发展的离心力。

在规模效应和拥挤效应的相互作用、向心力与离心力的相互制衡下，城市的规模、空间结构、福利水平等发生着动态变化。那么，什么样的空间结构、空间布局是可持续的？相关研究证明，当城市规模扩大到一定程度，为了降低拥挤效应，克服规模不经济，部分经济活动与人口将分散到外围地区并再度集中，从而形成多中心格局，“多中心”城市结构比“单中心”具有更强的承载能力，更能达到空间均衡与更可持续。因而，“分散紧凑型”多中心城市空间结构，更符合迈向可持续城市的空间需求。

“分散紧凑型”城市理论最重要的实践之一是“主城—卫星城”模式。在主城，推动集约发展与有机更新，防止无序蔓延。在主城之外，合理距离内分阶段规划建设一批新一代卫星城或者城市副中心、新城，与主城共同承载城市功能，保持大城市的聚集效应和规模效益。比如伦敦早在1946年就通过了《新城法》，掀起了“新城运动”，经过30年时间分三个阶段建设了33个新城、卫星城，容纳了23%的城市居民，对缓解伦敦市区压力、分散城市功能起到了积极作用。

目前，我国很多城市仍然未能摆脱“单中心”发展模式，城市空间“摊大饼”式蔓延，产业、居住、公共服务等分布不合理或不匹配，使城市饱受“城市病”困扰。建设可持续城市，要按照“分散紧凑型”理论，坚持大分散、小集中的原则，构建“主城—卫星城”的多中心布局。国外经验表明，主城与卫星城之间的距离一般在30～70公里范围，既给主城留下大尺度绿色生态空间，又便于卫星城与主城建立便捷的交通联系。卫星城与主城之间的交通，主要通过大站式、大容量、高速化的市郊铁路来实现。卫星城的建设应遵循先建设市郊铁路，再建设公共服务、商业设施及产业载体，最后建设住宅的建设顺序，以充分发挥公共交通、公共服务对于城市分散化布局的引导作用。

（二）交通结构可持续

可持续城市需要建立高效、多样化的公共交通体系，以及实施公共交通引导城市发展的TOD模式。这已成为该领域研究者的共识。但是，城市的主要交通走廊应该建立在轨道上还是建立在公路干线上，在实践中还存在着分歧。

交通模式会影响城市发展模式。《新城市主义词典》比较了欧洲与美国不同的城市发展模式，前者是“轨道上的城市”，中心城与周边的居民点通过轨道交通连接，站点之间距离较远，其“间断性”特征带来了城市“节点式”网络空间结构；后者则是“轮子上的城市”，汽车交通的“不间断性”特征导致城市沿交通干线不断蔓延。

与汽车交通相比，轨道交通在运力、土地利用、能耗、排放等方面都有明显优势。相关研究显示，地铁每小时单向运输能力为30000～70000人，轻轨为5000～40000人，而公共汽车为2000～5000人，轨道交通输送能力是公共汽车的2.5～14倍；轨道交通综合占地为道路交通的1/3，平均能耗为道路交通的15%～40%。

城市轨道交通亦应是多样性的。中心城与周边区域的交通联系，15公里半径以内应以密集的地铁、轻轨为主，15～30公里应以快线铁路为主，30～70公里范围的通勤应以大容量、一站式、低票价的市郊铁路或客运专线为主。比如东京，以环绕区部、串联新宿等副都心的山手线为界，以内是291.3公里地铁线路，以外是2031公里市郊铁路，呈放射状向近郊和邻近城市延伸，形成了四通八达的城市轨道交通网。东京的交通出行总量中，公共交通占87%，小汽车仅占11%；在公共交通结构中，轨道交通占“绝对优势”，对公共交通的分担率达到90%左右。伦敦的轨道交通出行占公共交通的比重为75%，纽约也在60%～70%左右。

由此可见，为了避免城市蔓延、解决交通拥堵问题与促进交通节能，可持续城市应该成为“轨道上的城市”。建设可持续城市要根据城市的空间结构，建设由地铁、轻轨、市郊铁路等构成的轨道交通体系，最终形成以轨道交通为主导、其他交通工具為补充，并能实现无缝高效衔接的公共交通体系。

（三）生态环境可持续

可持续城市首先必须是一个生态城市，要有良好的自然生态系统和城市绿化，产生较低、可负担的环境污染，还要有完善的资源循环利用体系，以消减城市化过程中生态系统绝对面积减少、生态足迹增加对环境的不利影响。有学者研究了瑞典斯德哥尔摩哈马碧生态城的建设经验。在哈马碧生态城综合规划中，对城市建设的土地使用、交通、建筑、能耗、给排水、垃圾处理等各方面都制定出严格而具体的环境指标，使整体环境负荷与上世纪90年代建设的小区相比减少一半。

生态可持续与前述空间布局可持续、交通结构可持续相辅相成，且以空间布局、交通结构两个可持续为基础。在推进我国城市化进程中，应科学划定城市建设边界，通过城市合理的空间格局与交通布局，使主城与卫星城之间、卫星城与卫星城之间留下大尺度的绿色生态空间，使城市群落“镶嵌”于田野、森林、绿地之中，既为城市创造优美舒适的生态环境，也为城市产生的各类废弃物留下足够的生态消解空间。特别是城市的新建区域（卫星城），尤其需要注重引进先进的城市基础设施建设技术，防止城市发生洪涝灾害和其它城市灾害，提高城市的宜居性。endprint

（四）经济支撑可持续

充满活力、可持续发展的经济体系，是可持续城市的基础与支撑。建设可持续城市，其实质也是推动城市转型升级的过程。在这个过程中，必然伴随城市经济的转型与产业的更新升级。例如，伦敦经过长期地探索，最终成功地实现了从“工业之城”向“金融之都”、“创意之都”的蜕变，成为迈向可持续发展的城市典范。

我国城市发展普遍面临着经济支撑持续性不强的严峻挑战。过去10年来，我国快速城镇化主要依靠投资驱动，其中主要是房地产投资。大面积的土地出让导致地方政府对土地财政的过度依赖，已经对城市可持续发展形成掣肘。土地出让金短期可以为城市提供大量财政收入，但土地是稀缺资源，储备量越来越少，进而影响到地方财政的可持续性，也影响到城市居民的代际公平。土地财政引起的高地价对城市工业和服务业等实体经济的伤害、对房地产泡沫积累的助推作用已为相关研究所证实。

无疑，可持续城市不能是土地财政支撑的城市，而必须将其建立在扎扎实实的实体经济基础之上，即通过产业发展为城市居民提供充足的就业岗位与潜在的就业机会，为地方政府提供稳定可持续的财政收入，以满足城市建设与发展的需要。

再进一步说，城市内部、城市之间也要形成差异定位与分工合作。中心城以发展行政办公、金融服务、高端商业等成本不敏感的功能与产业为主，卫星城则承担特色功能与发展特色产业，如科技城、大学城、医疗城、港口城等以及各类特色产业新城，藉此保持城市整体功能的强大，增强卫星城的就业能力，并与中心城之间有机联系，实现联动发展。

（五）文化传承可持续

文化是一个城市的灵魂。一个城市的历史遗存、建筑风格、文化内涵等，形成了该城市区别于其他城市的特质。如英国最具学术气质的城市牛津、德国的“世界会展之都”汉诺威、日本的大学城筑波等，均以自己的独特文化特质著称于世。

相比之下，我国不少城市建设“千城一面”，文化特色遗失、文化根脉受损等问题比较突出。在世界文化遗产名录中，各国的历史文明名城约占1/3；而中国入选的48处世界文化遗产中，仅有山西平遥、云南丽江两个城市，所占比例非常小。造成这一现象的主要原因，就是许多城市的历史文化风貌遭受破坏、历史文脉没有得到保护与传承。建设可持续城市，必须尊重城市历史，保护城市文化，留住城市记忆，保持城市文脉。也只有这样，城市才能够体现各自的特质，城市的可持续发展才有厚实的底蕴和不竭的动力。

记者：综上所述，您为我们详细地介绍了可持续城市五个关键要素的具体做法和国外经验，为我们发展和建设可持续城市提供了宝贵的建议。最后，请您简单概括一下建设可持续城市五个关键要素的具体做法。

赵弘：总的来说，建设可持续城市五个关键要素的具体做法是：

1.分散紧凑的空间布局是可持续城市建设的前提条件。按照“分散紧凑型”多中心格局，合理规划城市空间，在外围合适距离建设功能相对完善的新一代卫星城，承接主城功能疏解，实现城市功能的分散化合理配置。

2.以轨道交通为主导的公共交通体系是可持续城市建设的基本保障。主城要形成高密度、广覆盖的地铁网络，以提升轨道交通的出行分担率和城市交通效率。卫星城应建立在轨道交通沿线，以大容量、大站式的市郊铁路与主城相连，提升其可达性与吸引力。

3.大尺度的绿色生态空间是可持续城市建设的根本要求。在主城与卫星城之间、各卫星城之间预留大尺度的绿色生态空间，既可以实现城市区域间的空间隔离，又可以改善城市生态环境，提升城市生态建设水平，打造生态优美的宜居城市。

4.充满活力的实体经济是可持续城市建設的基础支撑。可持续城市要重视实体经济发展，构建符合城市资源特点的现代产业体系，推动经济结构优化升级，为城市居民提供充足的就业岗位，为城市基础设施、公共服务设施和生态建设提供稳定的财力支撑，增强城市可持续发展的能力。

5.特色的历史文脉是可持续城市建设的重要动力。可持续城市建设要注重保护与弘扬优秀的城市文化，延续城市历史文脉，保护好珍贵的文化遗产，打造独具魅力的城市形象，提升城市文化竞争力，激发城市发展活力，形成城市可持续发展的内在动力。

记者：在中央工作会议确立可持续城市理念，建设可持续城市的战略决策指引下，坚持正确理念，遵循客观规律，科学决策规划，撸起袖子，真抓实干，我国城市一定会建设成为具有持续发展能力，生态优美的宜居城市，造福广大人民群众。

谢谢您接受我们的采访。（责编：郑钊）endprint