浅析国企语境下党委的定位

文/幸思涵

一、问题的提出

2016年10月11日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调党的领导和建设是国有企业的“根”和“魂”，必须一以贯之坚持党对国有企业的领导作用。此次会议，引发了实务界纷纷落实党委嵌入公司治理的政策。然而，理论界却对党委在国企中应如何定位展开了诸多讨论：

首先，党委对国有企业的介入是否有法律上的依据？对此，学者蒋大兴创造性地提出党委参与国有企业的治理已成既定事实，以公正司法保障的合约交易进行资源分配，这是国家参与资源分配的方式，是走向文明的标志，其在经济上及法理上具有正当性。同样，亦有人诟病党委对公司治理的介入是国企效率低下的重要原因，且政治权力对国企经营的过度渗入，有违《公司法》的基本原则。

其次，如果存在法理上的依据，党委应如何嵌入国企治理？基于非公有资本参与混合所有制改革积极性不高的情况，深圳市直机关工委提出“混合党委”的改革思路——即非公有资本股东代表作为党员依法律程序进入公司党委，担任党委委员或党委书记、副书记。但此改革思路并未产生很大反响，拟出台的文件亦不了了之。除此以外，有学者认为应贯彻“讨论前置”的方案，同时做到“审慎”和“大胆创新、抓住机遇”，使国有企业更好地发挥政治职能和经济职能的有机结合。

针对这两个核心问题，本文进一步讨论党委在公司法中应作何定位以及党委应当如何监督国企。

二、党委的定位

针对党委在公司法作何定位的问题，笔者主要从实践和理论两个维度相结合来展开研究，进而明确《公司法》中党委的“名分”。

（一）党委在我国国企中的实际地位

目前，党委在我国《公司法》中没有明确的定位，以致于外部人士无法清晰定位党委在国企治理中的参与程度。笔者尝试从以下几个角度阐述在实践中党委对公司的“控制力”。

第一，党员在央企董事会中的人数占比表面看来不具有优势地位。根据蒋大兴老师对103家央企的统计，在其董事会中非党组成员占比七成，党员占比三成。由此看来，党组成员貌似对董事会不具有控制力。然而，此种状况乃是由于近年来在央企中大力推行外部董事制度而导致的，外部董事往往非董事会党组成员。实际上，在央企之外的许多地方国企中，由于外部董事制度尚未推行到位，在董事会中党组成员仍然占据较高比例，对董事会具有一定程度上的控制力。

第二，国企董事会及党委在内部决策过程体现“附和状态”。由于国企长期处于“所有者缺位”，因此在董事会/党委中往往缺乏利益对立集团，由此导致在内部决策过程中很少产生不同意见。然而，私企却与国企情形迥然不同。由于私人的逐利性，在私企董事会中为了维护不同的股东利益，诞生了多个利益集团，这使得私人公司在具体决策时存在多种声音。

第三，党委在国企中“自上而下”“自下而上”形成了实质控制地位。在国企党委中，主要由董事长和大部分高管人员组成。董事长往往身兼党委书记，因此党委的意见在具体公司决策中“自上而下”形成领导地位。此外，大部分高管成员仍同时具备党组成员身份，因此亦“自下而上”地决定了董事会的决策内容。因此，党委在公司决策中具有“上下贯通”的“控制”作用。

（二）党委在我国国企中的理论地位

目前，从实践维度而言，我国国企中党委对公司治理具有实质上的控制地位。然而，从理论角度而言，该种控制地位在法理上是否存在依据尚待研究，笔者从以下两个角度展开分析。

首先，从法律角度来看，党委在公司治理中的活动具有《公司法》的基因。《公司法》第十九条规定，“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”由此可见，《公司法》对党委参与公司治理并未持否定态度。所谓“法无明文禁止即可为”，因而可认为《公司法》为党委在公司中的活动提供了一道“豁口”。针对党委在公司治理中的领导地位已成既定事实的情况，应在《公司法》中进一步明确党委的地位，让党委决策在公司治理中做到有法可依。

此外，从政治角度来看，党委参与国企治理是国家参与资源分配的文明方式。有学者创设性地提出国家参与资源分配的方式有三种，分别为战争、税收和商事交易。战争是最为原始也是代价最高的方式；税收则是国家对国民进行无偿索取；商事交易则是通过合约参与资源分配。因此，相较于战争和税收而言，商事交易是国家参与资源分配最文明的方式。而党委作为国家政治权力的延伸，参与到国企的具体治理工作中，就是国家通过商事交易分配资源的具体体现。国家可以通过党委引导国企经营活动，从而实现某些产业政策的目的，规范某一行业的标准，又或者提供国民所需的优质公共产品。

从上述实践和理论两个维度分析可知：党委在国企治理中的领导地位已成既定事实，在法理上亦具备合理性。因此，针对目前《公司法》中党委地位不明确的问题，笔者提议应进一步规范明确。

《公司法》规定，公司包括股东会、董事会和监事会三个职能机构以及负责具体执行的经理层。股东会是公司的权力机构，董事会是决策机构，经理层是执行机构，监事会是监督机构。而国企基于其“国家股东”的特殊性，存在代理链条过长的问题，由此在层层代理过程中导致容易滋生“机会主义行为”，损害“国家股东”的利益。因此，为了保护“国家”这一特殊股东的利益，可将党委派驻到国企，以监管国企在具体的运营中是否存在政治上违规或法律上违法的行为，并予以提前制止。因此，党委在国企中的身份可以定位为为了维护“国家股东”利益而设的特殊监管机构。

三、党委的监督

党委作为特殊的国企监督机构，在其运营中起到重要作用。如果在《公司法》中将国企定义为监督机构，就不可避免地面临两个问题，党委如何监督和党委监督什么。

（一）如何监督

目前就国企党委的监督模式，学界的意见可以大体总结为以下三种：第一，事前决定——董事会决议的重大事项先由党委审核决定；第二，事后决定——在董事会会议后党委以异议权的方式决定；第三，与监事会合并——党委的监督职能和监事会的监督职能合并，对国企进行统一监督。

近年来，讨论前置被确立为国有企业必须采用的决策机制，目前大多数国企亦已经建立了讨论前置机制。无疑，在此种监督模式下，党委对国企的控制力是最强的。以下笔者就讨论前置机制展开具体分析。

某些学者诟病党委讨论前置机制在运营效率、决策人员重叠以及党委过度干预方面都存在一系列问题。首先，是效率问题。在讨论前置机制中，所有重大决策在进入董事会讨论之前，都必须先经过党委决策的“过滤”。然而，在市场信息与机遇瞬息万变的时代，国企在决策上的繁杂操作势必会在决策效率上落后于私企。但是，只要存在监督，就会带来效率上的损失。对此，就涉及如何进行利益衡量，由于国企的特殊性，一旦董事会决策违规或违法必然会对社会造成重大影响，在如此重大利益面前，效率应当作适当让步。其次，是重叠问题。根据上文分析，目前央企董事会和党委成员的重叠率为三成，然而在广大的地方国企中其重叠率远远不止三成。国企董事会和党委成员重叠率高，将导致两套决策班子在时间和流程上无效重复，此外亦会使得两套班子无法准确厘清政治性判断和商事性判断。因此，应该在地方国企中大力推行外部董事制度，以降低国企董事会和党委成员的重叠率。最后，是过度干预问题。当党委被赋予强大权力，随之而来也容易产生权力过度滥用的弊端——在进行讨论前置决策时可能会“逾界”至商业性上的判断。因此，需要在《公司法》中明确规定党委的事前决策范围，以防党委对公司运营过度干预，从而影响公司的经营效率。

（二）监督什么

目前，学界的主流观点认为在国企决策中，党委应主管政治性判断，董事会应主管商业性判断。然而，在实践中，企业内部的政治决策常常体现在经营决策上，因此两者往往难以区分。如果党委判断仅仅局限于政治性决策，则违背了国家通过党委参与资源分配的本意。但这并不意味着，党委可以对政治决策和经营决策不加区分地全部进行判断。

因此，笔者建议应当分阶层明确党委的监督内容。第一，对于纯粹的政治性决策，党委有义务亦有权利提出前置性的否定意见。第二，对于政治性和商业性相结合的决策，党委有权行使建议权，董事会可投票决定是否采纳党委建议。第三，对于纯粹的商业性决策，应全权交由董事会进行判断决策，以免党委“伸手太长”，影响企业经营效率。