PPP模式在我国基础设施领域的推广运用

周美华　王承武　宋建华

摘 要：PPP模式在我国基础设施建设中的作用日益突出。政府在我国大力推广PPP模式，并不断发布关于PPP模式的政策文件，从而实现政府和私人部门之间的协调发展，达到促进基础设施发展的目的。因此，通过探讨PPP模式的概念及优势，研究PPP模式在我国基础设施领域的发展背景，在政策、项目发展和实践运用方面进行细致的分析，最后提出应注意的几点问题。

关键词：PPP模式；基础设施；政策

中图分类号：F299.24 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）31-0021-04

PPP（Public private partnership）即公私合作伙伴模式，也称公私合伙制、公私伙伴关系等，是指政府与民营部门通过合作，使非公共部门的资源参与提供公共产品和服务，进而展现政府职能，为民营部门带来利益。自党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与到城市基础设施投资和运营中去”以来，PPP模式迅速在我国发展起来。我国中央及地方政府开始积极地推进PPP模式，将其应用于我国各项基础设施中，PPP模式开始在我国掀起一股热潮，为我国基础设施的建设开辟了新的道路。

一、PPP模式概述

PPP（Public- Private Partnership）即公私合作制，也称为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、公共民营合作制等。该词最早由英国政府于1982年提出，但PPP作为一种“新兴术语”和“研究热点”出现，不过是最近几年的事情，其范围较广，内容宽泛，学术界还没有统一的定义。

综合国内外的研究，可以将PPP分为广义和狭义两种。广义上的PPP指公共部门与私人投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，包括BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、PFI等多种模式。而狭义上的PPP是指公共部门和私人部门按照基础设施项目的投资规模、收益特征和建设目标，本着“风险共担，利益共享”的原则，通过协商、谈判的形式，确定项目融资结构，明确各方在合同约定的运营期限内的权利与义务，最终达到“双赢”的效果。

二、PPP模式的优势

PPP模式通过引进民间资本、吸引社会资金参与供给对我国发展基础设施建设具有十分重要的现实意义：首先，可以通过引入民间资本，缓解公共部门财政压力，实现资源的有效供给；其次，能够扩大的民间资本及社会资金的市场发展空间，激活市场主体在市场体系中的优势及创造力；再次，PPP模式能够为基础设施及公共领域提供充足的资金支持，引进先进的技术和管理技巧，为公共部门分担风险，实现双赢。

（一）从政府角度来看

1.减轻政府负担，转换政府职能。政府可以通过授予私人投资者特许经营权的方式，吸引企业对基础设施进行投资建设，鼓励企业参与建设各项基础设施，加强企业投资积极性，为项目建设筹备更充足的资金。以此，政府可以将剩余的财政资金投入其他领域，从而创造出更多的经济效益和社会效益。同时，可以将政府从项目的投资者转换为项目的监督者，减轻政府的财政压力。

2.加强项目管理，提高服务水平。政府通过引入PPP模式，使私人企业对项目进行投资和运營管理（特许经营），可以充分调动私人企业的积极性，引进先进的管理经验和优秀的项目管理人才，为项目建设提供可靠的技术服务，从而加强对项目的管理，提高服务水平，满足公众的需要。

（二）从企业角度来看

通过PPP的方式对项目进行投资建设，可以使企业在投资过程中获得必要的经济收益和投资回报，在承担项目风险时与政府部门实现“风险共担，利益共享”的目标，减轻企业承担风险的压力。企业能够顺利投资运营项目，也可以提高企业信誉，为后期与政府合作其他项目奠定基础。

三、PPP模式能够在我国基础设施领域大力推行

（一）政府政策支持

2013年11月9日，中共中央发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确指出，允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营。此项决定的提出使PPP模式迅速在我国发展起来。

2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，该意见的提出充分调动了社会资本，特别是民间资本的积极作用，建立健全政府和社会资本合作机制，更好地发挥政府的引导作用，使投资方式加以创新，融资渠道得到拓宽。2014年9月23日，财政部发布《财政部印发关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，强调推广PPP模式的重要性，通过试点项目总结经验，切实加强PPP项目财务管理和监督，履行财务管理职能，从而推动PPP模式的应用。

2015年4月25日，经国务院同意六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，是目前关于基础设施和公用事业特许经营管理的效力层级最高的规范，对于开展PPP项目意义重大。此办法的提出使基础设施和公共事业项目在经营管理中具有非常好的规范作用。

2016年8月30日，发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，为进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）相关工作，积极鼓励和引导民间投资、外商投资。2016年10月27日，发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，理顺了传统基础设施领域PPP项目操作流程，以期指导传统领域PPP项目运作实施，助力项目加速落地。

以上一系列政策，使PPP模式在我国基础设施领域快速地发展。随着政策的不断完善，社会资本、民间资本在基础设施领域的积极性越发高涨，PPP模式在实践运用中以其严格的规范为基础设施的发展建设提供了保障。同时，也为PPP模式能够更好的发展奠定了良好的基础（见表1）。endprint

（二）PPP项目发展迅速

我国PPP综合信息平台数据显示，截至2016年12月末，全国入库项目11 260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地的1 351个，投资额2.2万亿元 ；国家示范项目743个，投资额1.86万亿元。

PPP项目涉及贵州、山东、新疆、四川等32个省市，涵盖能源、市政工程、水利、林业、卫生、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业。其中，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古项目数量居多，合计占总数的48%；贵州、山东（含青岛）、云南、河南、四川项目投资额较多，合计占总投资的 42.4%；市政工程、交通运输、城镇综合开发的项目数和投资额均居前3名，合计分别占入库项目总数、总投资的 54%、68%。

（三）PPP实践运用广泛

PPP模式在我国各项基础设施领域都得到了广泛的应用，并且多采用BOT的形式进行项目建设、运营和维护。经过不断的实践与发展，PPP模式在我国已经形成许多项目建设案例（见下页表2）。

这些PPP项目都取得了较好的反响，项目顺利的建设和运营，能够为PPP模式应用于我国其他基础设施提供丰富的经验借鉴，为今后建设新的PPP项目提供重要的参考价值。

四、PPP模式在我国基础设施建设中应注意的问题

（一）PPP模式更倾向于管理而不是融资

准确地说，PPP模式在项目建设中是由企业进行融资的而不是政府。PPP 作为一种管理模式，其主要目的就是使政府的职能在与民营部门合作的过程中得以实现，同时，民营部门也能从中得到利益。这种管理模式能够在满足私人部门利益的同时，提供更多的公共产品和服务，从而产生更高的效益，发挥重要的作用。所以，在运用PPP模式时，不应当以短浅的眼光看待PPP模式，不能把PPP模式的作用仅限于融资，而应放眼于PPP模式更广泛的发展空间和其所产生的其他积极的影响中去。

（二）正确认识PPP模式的作用，既不夸大，也不忽视

虽然，PPP模式不仅能解决政府因资金匮乏而产生的财政压力，还能够为经济的发展和基础设施的运营管理产生积极的促进作用。但是，也要正视PPP的优势，不能将其优势扩大化，也不能忽视其优势，更应注重其局限性，并不是所有的基础设施建设都适用于PPP模式，要充分考虑其效益问题，严格把关，权衡项目收益，将PPP模式应用于更适合它的项目中去。

（三）法治建设不容怠慢，立法需尽快完善

2015年4月25日，国务院联合六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，虽然是目前关于基础设施和公用事业特许经营管理的效力层级最高的规范，但法律效力还不够严格。要使PPP模式能够成功运用于我国基础设施建设，良好的法治环境和政府的政策支持都必不可少，只有尽快完善PPP立法，根据法律严格规范各参与方的职责，才能创建一个条理明晰、责任明确的基础设施建设环境，才能更好地发挥PPP模式的作用。

（四）长期有效的风险分担必不可少

PPP模式虽然具备减轻政府财政负担、优化财政配置、引进先进技术及经验等优势，但PPP模式并不是万能的，在基础设施建设中会受到自然地理、政策、市场、法律等因素的影响，需承担必要的风险。所以，长期有效的、合理的风险分担是必不可少的。合理的风险分担将有利于调动社会资本参与积极性，分担因一方承担风险而造成风险压力过大等问题，使PPP项目的进展更顺利。

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Abstract：PPP model plays an increasingly important role in the construction of infrastructure in China.The government has continuously issued a policy document on the PPP model，and has vigorously promoted the PPP model in our country so that it can better coordinate the relationship between the government departments and the private sector，achieve coordinated development between the government and the private sector，and promote the development of infrastructure the goal of.Therefore，this paper explores the concept and advantages of PPP model and the background of the development of infrastructure in China，and makes detailed analysis on policy，project development and practical application.Finally，it puts forward some problems that should be paid attention to.

Key words：PPP model；infrastructure；policy

[責任编辑 吴高君]endprint