城镇新建中小学校发展研究述评

李小球

（湖南省教育科学研究院 教育科学规划研究所，湖南 长沙 410005）

20世纪80年代以来，我国城镇化建设进入快速发展轨道。随着新型城镇化的推进，城镇规模迅速扩大，进城务工人员及随迁子女数量日益增多，对中小学教育资源的需求也不断增长。党的“十九大”报告明确指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。教育是人们追求美好生活的基本需要。在城镇化建设的当今时代，我国的新型城镇化建设同样面临着教育需求增长与教育资源不足的矛盾。为妥善解决城镇化发展所需的教育资源不足问题，更好地满足农村学龄儿童和青少年接受学校教育的现实需要，我国各级政府纷纷加大力度投资新建城镇中小学校。笔者从湖南省各地调查收集到的相关数据显示，从2006—2010年的5年间，按照新增120万城镇中小学学龄人口的需要，全省共新建城镇小学670所、初中330所。可见我国新型城镇化建设对新增建设城镇中小学校的现实需要。

李克强总理曾指出，我国要走新型城镇化建设之路，这是一种以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，计划未来五年转移农村人口8 463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%。加速发展的新型城镇化建设，对城镇新建中小学校提出了新要求与新挑战。在此新型城镇化建设背景下，我国中小学校发展存在哪些问题、加快城镇新建中小学校建设的必要性何在、城镇新建中小学校发展中面临哪些需要解决的迫切问题等，成为学界关注和研究的现实课题。本文拟对20世纪80年代以来国内学界关于城镇新建中小学校相关问题的已有研究加以简要述评，希望能为理论研究和实践工作者们提供一定参考，并找出以往研究的某些不足，进而探寻出相关研究的未来走向、寻求可能的突破点。

一、城镇新建中小学校相关问题已有研究概要

20世纪80年代以来，我国学界对城镇新建中小学校相关问题的已有研究大致集中在新型城镇化背景下的中小学校发展、城镇新建中小学校的必要性、城镇新建中小学校发展问题及其对策等三大方面，相关研究情况如下。

（一）新型城镇化背景下中小学校发展问题研究

作为适应并推进新型城镇化建设所需教育资源的现实需要，城镇新建中小学校是与我国新型城镇化建设相伴而生的产物，是着眼于有效化解普通中小学校发展面临着诸如数量不够、区域布局不均等系列问题所做的必要补充。它的发展不仅受到城镇化建设的影响或制约，也受到普通中小学校发展所面临系列现实问题的影响。因此，分析中小学校发展问题就成为探讨城镇新建中小学校建设必要性和面临问题的基础性前提。学界已有相关研究主要从如下两个方面着手。

第一，中小学校发展的理论依据研究。学界有关中小学校发展理论依据研究，主要从经费筹措与均衡发展两个层面展开。其一是有关中小学校经费筹措的理论依据。不少学者认为，中小学义务教育具有较强的非排他性和非竞争性，是公共产品；中小学校发展的理论支撑是公共产品理论，这种产品属性不是由其生产或提供方式决定的，而是由其消费特征决定的[2]。“作为公共产品的义务教育与准公共产品的高中教育的办学经费主要应由财政提供，尽管各国中央政府与地方政府的财政分摊比例存在较大的差异”[3]。我国义务教育是一种特殊的公共产品，尽管其办学经费主要由政府提供，但由于我国财政收入存在区域差异与城乡差异，虽然近年来中国农村义务教育事业取得了长足发展，但与城市义务教育在经费投入、办学条件、师资力量等方面的差距依然没有得到有效遏制[4]。其二是解决中小学校发展不均衡问题的理论基础研究。有学者认为，我国中小学校发展尚存在城乡发展不均衡问题，可依据教育公平理论、系统论与控制论、共同体理论、城市发展理论与和谐社会理论[5]，探索问题解决的可行理路。王路等则从国际比较视角，研究指出中小学校发展面临的均衡问题是暂时的、矛盾的和相对统一的，教育公平、公正和教育机会均等思想无疑是导致义务教育均衡发展的早期理论基础和指导理念，后期理论基础则是美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯（John Rawls）的“正义论”、科尔曼（James Coleman）的教育公平理论和胡森（Torsten Husen）的多元化教育公平理论[6]。

第二，中小学校发展问题对策研究。在城镇化建设的历史新时期，我国中小学校发展所面临的种种现实问题，是改革中的问题，发展中的问题。问题的解决，需要创新思路，稳中求进，以更好地适应城镇化建设和发展，满足人民群众日益增长的教育需求。从已有研究来看，中小学校发展对策研究基本是从理论与实践路径这样两个层面来展开的：其一是理论层面上，有研究提出，我国中小学校发展要处理好“培养什么样的人，建设什么样的学校”的基本问题，这是义务教育学校发展的基点和条件；要走内涵式发展之路，切忌仅仅满足于数量增长或规模扩张的外延式发展。其二是实践层面上，有学者认为，中小学校发展事关各个利益主体的利益，要在利益相关者理论视野下正确处理各利益相关者的关系，进而促进中小学校的建设和发展[7]。黄龙威等研究指出，学校应该也可以主动成为“竞争型”组织，在竞争中谋求更大的发展[8]。还有学者认为，解决中小学校发展中遇到的种种问题，需要健全完善体制机制，通过完善中小学教师绩效评价与管理等相关制度，促进中小学校自身建设与发展；针对我国城镇化建设过程中需要解决的城乡教育不均衡问题，有学者认为应该加大投资与建设力度，分期分批新建城镇中小学校，以更好地满足我国新型城镇化过程中城镇学龄儿童不断增长的教育要求，有效缓解新型城镇化建设中教育需求增长与教育发展不足之间的现实矛盾。

（二）城镇新建中小学校建设必要性研究

从已有关于城镇化建设背景下的城镇新建中小学校相关研究可以发现，世界上许多国家的城镇化建设与发展大都经历了一个由低到高的发展过程，与此相伴而生的城镇新建中小学校建设的必要性也受到各级政府的关注和重视。英美等世界发达国家的城镇化起步较早，学界有关城镇化建设背景下的城镇化中小学校建设研究也相应领先，最早发端于20世纪20年代。相关研究主要着手如下两个方面：其一是城镇化建设对新增建设中小学校的数量需求研究。以基于人口普查数据，并结合城镇化的发展进程，利用计量模型测算出属地城镇新建中小学校的需求数量。其二是城镇化建设对新增建设中小学校的布局方案研究。此类研究主要运用GIS模型，设计出城镇新建中小学校的区域布局整体方案。通过此类对城镇化建设之所需新增建设中小学校的数量需求及新建中小学校的区域布局等相关研究，为城镇新建中小学校的必要性、数量规模和选址设计等提供了重要依据，因而其城镇新建中小学校与城镇化建设需要的“契合度”高，能有效满足新增城镇人口的教育需求。

随着我国城镇化建设进入新型城镇化的高级阶段，我国大量农村人口流入城镇，城镇人口不断增多，全国户籍人口城镇化率从2012年的35.3%增长到2017年的42.35%，城镇化背景下新建中小学校受到社会各界的广泛关注[9]。学界的相关研究主要从两个方面展开：其一是我国城镇化背景下新建中小学校必要性的直接论证式研究。胡俊生等人研究指出，中国城市化是一个循序渐进的过程，其前后大致要经历土地城镇化、劳动力城市化和家庭城市化几个阶段，越往后走，城镇化程度越高。我国的新型城镇化建设已进入家庭城市化发展的历史新阶段，受城市拉力和乡村推力的双重作用，家庭城市化发展带来了城乡基础教育区域结构的变化和调整，农村教育的重心由农村转向城镇，农村教育城镇化已成大势所趋，重要目标是率先推进农村初中县城化，使其建设目标与城市化发展战略相吻合[10]。有学者就“教育与城镇化建设的关系”研究认为，教育是城镇化发展的基础和先导，城镇新建小区必须配套新增建设一定数量的中小学校；根据我国城镇化建设所需的教育需求预测，2005—2020年城镇初中和小学需求的班级数、教职工数和专任教师数将逐年递增，非义务教育阶段对班级数和教职工数的需求将逐年递减；城镇小学、初中、高中和大学的预算内经费分别需要以每年8%、8.7%、15.2%和9%的增长率增长[11]。其二是基于城镇新建中小学校建设中的公平问题，以探寻新建中小学校建设必要性的间接分析式研究。有学者认为，随着我国城镇化水平不断提高，大规模农村劳动力向城镇转移，农民工子女向城镇迁移也呈现出流动速度加快、数量规模递增的趋势，如何赋予流动农民工子女与城镇孩子同等的受教育权利，这是实现教育公平的需要，也是解除农民工后顾之忧，让他们全身心投入城镇化建设的需要，因此要破除城乡二元户籍制度，加大教育投入，配备充裕的教育资源，大力扶持农民工子弟学校[12]。有学者就行政区划管理与新型城镇化建设相关问题的研究指出，在“行政区管理体制下”和“跨行政区合作体制下”，农村教育城镇化不能仅仅满足于数量增长等外在形式，而要注重寻求城乡教育一体化的建设与发展路径[13]。

（三）城镇新建中小学校发展问题及其对策研究

虽然改革开放以来我国的城镇化建设取得了有目共睹的良好成绩，但在当今历史新时期的新型城镇化建设还刚刚起步，新型城镇化及与之相应的城镇新建中小学校发展问题等相关研究也相对滞后，城镇新建中小学校仍然面临着经费筹措、区域布局、资源配置等一系列尚待解决的问题，因此，城镇新建中小学校发展及其对策等相关研究引起了学界的关注和重视。

国内相关研究主要集中从教育行政管理层面探讨解决城镇新建中小学校相关问题。一是地方教育行政管理对城镇新建中小学校发展问题的相关研究。此类研究强调地方教育行政部门高度重视城镇新建中小学校发展，通过政策支持、经费投入等多种形式着眼解决相关问题。如有学者以山西、江苏等省为个案，研究指出教育行政管理部门主导，是有效化解城镇新建中小学校发展相关问题的有效途径。山西省教育厅针对全省城镇所需新建中小学校的数量和布局等相关问题专门部署强调，城镇化建设对城镇新建中小学校的需要量较大，而城镇现有普通中小学校数量不足、区域布局不均，难以满足适龄儿童正常就读，必须由市、县政府牵头制订新建、扩建或改建中小学校发展规划和布局等相应措施，发挥教育行政部门对城镇新建中小学校的宏观统筹和有效管理[14]。2005年，南京市教育局在其发布的《南京市普通中学办学条件标准》中，对其城镇新建中小学校的网点布局、校址选择、办学规模等分别作了明确规定，是教育行政部门在城镇新建中小学校发展问题上发挥教育行政主导作用的典型个案[15]。二是城镇新建中小学校发展具体对策研究。此类研究多集中从影响新建中小学校发展的内部和外部因素来展开。如张祥明认为，城镇新建中小学校的建设、布局和发展，既要科学规划，又要与当地城镇化建设相协调。调查发现，我国城镇化建设过程中，各地新建的城镇中小学校，大多缺乏发展规划，重复建设、资源浪费等问题突出，此类问题的解决，需要注重城镇化建设与发展规划和城镇新建中小学校布局的有机结合，新建中小学校建设布局调整也要与城镇化进程同步进行，协调发展[16]。杨春基、陈钱林等认为，学校文化建设是城镇新建中小学校发展的核心要素，需要纳入学校的战略规划，引起学校的高度重视；校长在学校文化建设中起着重要作用，应该努力扮演好设计师、领跑者、研究者和学习者的角色[17]，通过校园文化建设促进中小学校发展[18]。刘志军、王振存等则从教育均衡发展的角度，研究指出城镇化建设与发展的历史新时期，我国基础教育改革和发展要走向高位均衡[19]，要充分考虑城乡教育的协调统一，努力推进实施公共教育服务均等化[20]。朱永新、曹志祥、刘彭芝、李希贵、郭元祥等学者研究认为，城镇新建中小学校的健康和可持续发展，必须走以学校特色、课程改革和注重以质量为核心的内涵式发展之路。

综上所述，已有关于城镇化建设背景下城镇新建中小学校发展问题的相关研究，把城镇新建中小学校发展相关问题置于城镇化建设与教育现代化这一宏观背景之中，主要研究城镇新建中小学校的必要性、建设过程中面临的困境及其解决对策等宏观层面的问题，学者们围绕相关问题做了力所能及的探索和思考，为增进人们对新型城镇化与城镇新建中小学校的某种关联性认识提供了积极参照，为学界相关研究铺垫了良好基础。但已有研究还存在如下局限：一是研究内容的相对局限性，主要表现在已有相关研究对新型城镇化建设背景下城镇新建中小学校发展现实境遇的关注不够。我国现有的城镇化是新时期和新形势下的新型城镇化，新时期的新型城镇化是一种面广、量大、规模化的城镇化，相较于以往多限于局部、小量和小规模的城镇化模式而言，新时期的新型城镇化对城镇新建中小学校的要求也多有不同，但学界对此类问题的关注显有不够；在城镇新建中小学校建设与发展中所存在主要问题的解决对策也缺乏有力的理论支撑。二是研究对象的相对局限性。已有相关研究大多定格在城镇中小学校发展相关问题这样流于宽泛的层面，少有对城镇新建中小学校这一具有某种意义上的相对特殊性的学校类别加以整体性关注，因而在涉及到城镇新建中小学校发展相关具体问题时，则往往缺乏有现实针对性和可行性的研究设计或策略。就现实情况来看，随着新型城镇化建设与发展的不断推进，我国城镇新建中小学校数量不断增多，新建中小学校建设与发展过程中所面临的新情况或新问题也可能不断出现，及时跟进对相关问题的研究已是不容忽视的现实性课题。

二、城镇新建中小学校发展相关研究的未来走向

城镇新建中小学校的建设与发展，是关乎新型城镇化建设与发展品质、全国城镇基础教育资源合理配置的全局性问题，也是关乎新增城镇适龄儿童和青少年对基础教育需求满足的现实性问题，需要也值得我们认真而深入地研究。笔者认为，城镇新建中小学校相关问题的未来研究应从以下方面加以强化。

第一，城镇新建中小学校与普通中小学校发展研究。未来相关研究应突破现有研究过多停留在“中小学校发展”这一宽泛问题域的局限，把注意力和研究重点真正放在城镇新建中小学校发展这一现实问题上，以增强研究的针对性。

城镇新建中小学校是在我国城镇化建设过程中发展起来的，和普通中小学校相比而言，它是具有时代性的相对特殊的学校类别。因此，城镇新建中小学校发展问题相关研究既需要充分考虑其相对特殊性，又需要看到其作为基础教育系统的新增成员，它同样可能遇到普通中小学校建设与发展中的某些共同性问题。未来的相关研究，一方面应对我国城镇新建中小学校的现状进行全面扫描，对其成功经验和存在的问题进行系统梳理和总结，为政府决策和中小学校发展提供有价值的参照。另一方面还应分析城镇新建中小学校的优势与劣势，为城镇新建中小学校审时度势、自我定位把脉；探讨城镇新建中小学校发展策略，为学校内涵发展、品质提升提供行动指南。以期未来的相关研究有助于拓宽基础教育研究的边界，丰富基础教育内涵，促进基础教育学科发展。

第二，新型城镇化建设内涵及新建城镇中小学校发展内涵研究。未来相关研究应重点关注更深层面的新型城镇化内涵及其对城镇新建中小学校的新要求等相关问题。处于历史新时期的新型城镇化建设与发展，有其内涵要义。因此，未来相关研究应将重点放在对新型城镇化的内涵及其对城镇新建中小学校发展新要求等问题的深入挖掘与剖析层面。可运用运筹学、地理学、人口学、教育学、管理学等多学科相关理论，结合新型城镇化建设要求，基于人口普查数据，考虑国家全面二孩政策，利用计量模型测算出某区域新建中小学校的需求数量、规划设计新建中小学校布局方案等。在此基础上，重点研究城镇新建中小学校如何办出学校特色，如何构建起物质文化、制度文化和精神文化有机融合的校园文化体系，如何实现公共教育服务均等化等学校内涵建设相关问题。

第三，城镇新建中小学校发展影响因素研究。未来相关研究应基于全国城镇（主要是中心城市和县城以及一些大的乡镇）新建中小学校发展的统计数据资料，对我国城镇新建中小学校整体发展的背景与现状、要素与结构、资源配置，以及环境支持、质量评价、品牌塑造及其发展趋势等方面进行全面化、系统化研究，进而探讨城镇新建中小学校发展与区域经济社会、宏观教育政策与学校内部建设或管理等相关因素的影响与制约机制，为把握城镇新建中小学校存在问题的表征、原因与解决对策提供建设性思路。

第四，城镇新建中小学校发展的质量控制与品牌塑造研究。未来相关研究可综合运用市场营销、消费者行为与质量管理等相关理论，研究新型城镇化与义务教育均衡化发展背景下，城镇新建中小学校发展的质量标准、管理机制与制度体系；选取有代表性的样本，进行新建中小学校品牌定位、品牌塑造、品牌维系的案例研究，以探索城镇新建中小学校的品牌价值与功能；借鉴发达国家城镇新建中小学校发展的成功经验及其对我国城镇新建中小学校发展的有益启示，从资源投入、质量控制、特色定位、品牌构建等方面，探索新型城镇化背景下城镇新建中小学校发展实现后来居上、以质取胜的可行路径。