权力清单：完善高职院校内部治理结构的新路径

罗 怡

（西华师范大学 教育学院，四川 南充 637002）

2015年，国家教育部颁布《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，提出要建立权力清单制度。在职教领域里，教育部相继颁布了《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，并在两份文件末尾以目录和表格的形式呈现高职院校治理权责信息，这两份计划虽无高职院校治理权力清单之名，却有权力清单之实，因此，有学者分析说，这两份计划的发布标志着高职院校治理权力清单制度化成为可能。继前两份计划之后，《关于印发〈高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）〉启动相关工作的通知》和《关于成立全国职业院校教学工作诊断与改进专家委员会的通知》相继问世。如果说前两份计划是可能，那么这两份文件便是高职院校治理迈入权力清单制度的标志。

英国学者阿什比曾说“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”[1]，当前，我国正进入一个转型期，经济、政治、社会结构均在发生变动，而高职院校发展方向势必会随之而动。在这一变动过程中，高职院校能否接受转型所带来的挑战，其组织架构是否能适应时代发展要求，均离不开治理制度的完善与创新。然而，内部权力归属不明却成为制约高职院校完善内部治理结构的症结。鉴于这一现状，建立内部权力清单制度对完善高职院校内部治理结构具有重要意义。

一、完善高职院校内部治理结构所面临的现实困境

高职院校权力清单制度强调权的边界，依托“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，旨在明晰权力边界。当前，囿于种种因素制约，权力清单制度在推进我国高职院校内部治理结构完善的过程中面临着一些现实困境。

（一）内部治理制度建设滞后

完善的制度是确保将“权力关进制度的笼子”的基本前提。纵观我国高职院校内部治理的制度建设，效果并不理想。尽管现行的法律法规对高职院校内部权力进行了规定，但具体的制度建设还尚待加强。例如，《教育法》明确规定学术委员会有权审议相关学术事项，但这些规定过于宽泛且刚性不足，它没有明确规定学术委员会的产生形式、委员任期、委员准入资格等。而且从学院具体实际来看，学术委员会在教师评审、教学项目建设等事宜上的决策权在很大程度上得到实现，但是在关乎学院发展等重大事项决策时，其权利范围则局限于咨询范围。《高等学校教职工代表大会暂行条例》制定之日距今已超过30年，条例中有诸多内容显然已不合时宜，例如，条例中规定教代会享有讨论教职工住房分配等事项。除了上述法律性的内部治理制度外，章程可谓是最为重要的制度支持。现有的章程基本是在国家法律法规和省教育厅文件下“催生”出来的，通过分析现有的高职院校章程，可以发现高职院校章程还处于一种不完善的状态，学院章程制定内容相似度极高，甚至部分内容雷同，学院特色缺失，而且高职院校内部权力间的地位、关系、职责及其运行机制尚处在一个宏观层次，对内部各项权力的描述还十分模糊，操作性不强，如法律对党委统一领导与校长全面负责的具体内容缺乏规定，导致在现实管理过程中容易造成多头领导。

（二）高职院校内部权力边界不清晰，导致权力失衡

高职院校内部权力失衡主要表现在两对权力的失衡：第一，政治权力与行政权力失衡。目前，我国绝大部分高校均采用和国家领导体制相一致的政治领导和集体领导体制——“党委领导下的校长负责制”[2]。从现实管理工作来看，校长和书记在权力行使过程中往往处于一种平行状态，不同程度的发生党政不分、以党代政等现象。从制度层面来看，制度话语的不一致亦是导致党、政权力边界模糊的重要原因。从目前已有的文件来看，对于党、政权力划分的制度话语存在明显不一致，有文件提出“支持校长独立负责地行使职权”，但另一份文件又提出“保证校长依法行使职权”，这种不一致使得校长和书记工作难以形成明确的边界。第二，高职院校行政权力与学术权力的失衡。在实际管理过程中，高职院校学、政权力边界模糊，学术事务和行政事务往往交织在一起。譬如，教师考核与聘任、科研经费的分配究竟属于行政范畴还是属于学术权力范畴，至今尚未得出一个统一定论，最终导致了学术权力式微。除此之外，管理决策行政化同样是导致政、学权力失衡的重要原因。学术委员会是学术权力的代表，按照此逻辑分析，学术委员会应当是学者教授的领域，它应当主要负责纯粹的学术事务[3]。但令人遗憾的是，当前高职院校的学术委员会成员大多包揽了行政与学术双重身份，他们更倾向于站在行政的立场表达利益诉求，使得学术决策充斥着浓厚的行政色彩。一些学院更是将学术委员会挂靠在一些行政部门（科技处、科研处）之下，由行政部门负责日常工作，处于这种附属关系之下，学术权力自然而然失去了应然之意。

（三）治理主体不全面，监督权缺失

以权力制约权力能够有效监督权力[2]，力量相当的权力才能达到掣肘制衡，形成约束的效果。从目前高职院校内部权力配置来看，教职工本可以通过教代会来行使对学校党委、行政的监督权，但是在实际运行中，高职院校教师并没有实质性的权力，教代会形同虚设。究其缘由，监督权与党政权力力量相差悬殊过大，无法形成制衡。《高等学校教职工代表大会暂行条例》中规定：教代会在学校党委的领导下行使职权，显然，教代会行使职权的前提是接受党委领导，在这种行政色彩浓厚的隶属关系下，教代会如何能发挥应有的作用，有学者感慨说，“教职工代表大会成了学校的‘行政扩大会议’”[4]。在这样的背景下，何谈有效行使监督权？

（四）院、系权责不对等

当前，我国高职院校普遍采用科层式的管理体制，诚然，这种自上而下的权力运行模式在一定程度上提高了高职院校治理效率，但同时也显露出诸多弊端。从职能划分来看，表现在高职院校院系权责不对等，责大权小。二级学院（系）一直承担着学科建设、人才培养、教学研究等职责，但是拥有的权力却与之相反，人权、财权、物权却集中在学校层面，例如涉及院（系）学科发展、课程建设等方面的决定实施前还必须得到校级相关职能部门的审批。虽然近几年不少学院坚持权责对等原则，给予二级学院一些自主权，但二级学院（系）的管理权限和过去并没有什么本质区别。而且这种管理体制下，导致了院系工作只对上而不对下负责的问题，这就极大削弱了广大教职员工参与高职院校治理结构的积极性。

二、高职院校内部治理结构的优化逻辑

（一）完善高职院校内部治理结构是推动高等教育管理体制改革的重要举措

众所周知，计划经济体制的影响范围极广，而高等教育领域也无法避免。当前，我国高等教育管理体制诸多弊端为人诟病，究其缘由，计划经济体制之故。显然，我国高等教育管理体制已不能适应高等教育发展的潮流。因此，高等教育管理体制改革已是不可扭转之势。高等教育管理体制囊括两大内容：一曰高等教育宏观管理体制（或行政体制），二曰高校内部管理体制。若要顺利推动高等教育管理体制改革，这二者缺一不可。高职院校内部治理结构是高职院校的基本骨骼和经络，它是学校的本质性要素，而科学的内部治理结构对高校内部管理体制起到推波助澜的作用，因此，完善高职院校内部治理结构是推动其改革的重要举措。

（二）完善高职院校内部治理结构是顺应国家治理现代化的时代呼唤

十八届三中全会确立了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，也明确表示了，只有各行各业治理能力的提升才是真正提高国家治理能力。按照这一逻辑推论，那高职院校治理能力的提升无疑也成为题中之义。因为，教育治理包含在各行各业治理之中，而大学治理是教育治理中重要的环节，高职院校本属于大学范畴，由此，高职院校治理现代化是国家治理现代化建设的一部分。同时，高职院校治理涵盖了内、外部治理两大部分，外部治理的变革必然牵动内部治理的改变。根据以上分析，我们得出完善高职院校内部治理结构是顺应时代呼唤的举措。

（三）完善高职院校内部治理结构是完善中国特色现代大学制度的重要任务

大学作为一种特殊的组织，需要一套制度化的管理和运行规则体系来保证其运行和发展，而这种管理和运行规则体系就是大学制度。现代大学制度涉及内部制度设计和外部制度安排两大基本内容，而内部治理结构是前者的重要内容，有学者提出建立现代大学制度的核心便是建立合理的大学内部治理结构的观点[5]。同理亦然，作为大学的特殊形式，建立合理的高职院校内部治理结构同样是完善现代大学制度的重要任务。

（四）完善高职院校内部治理结构是高职院校突破发展瓶颈的需要

近20年来，我国高等职业教育发展迅猛，截至2017年5月，全国高职院校共计1359所，占普通高校总数（2631所）比例为52%。但我国高职院校是在理论准备不足、缺乏清晰顶层设计情况下发展起来的[6]，目前，高职院校面临着来自内外部的共同挑战。实质上，这些问题的出现与高职院校内部治理结构出现偏差和治理能力不足有着密切联系。因此，高职院校亟需理顺内部关系、完善内部治理结构。

三、权力清单：完善高职院校内部治理结构的新路径

孟德斯鸠曾言，“有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[7]。因此，推行权力清单制度，通过“授权、确权、晒权、限权”，明确高职院校不同权力主体的权力边界，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”，真正实现依法治校。

（一）划分界限

完善学院章程，明确界定高职院校内部的各类权力。高职院校章程是高职院校依法治校的规范性文件，是使高职院校权力主体回归本位的重要保障。完善高职院校章程需要通过明确界定内部权力关系、制定实施细则、增强规范性三个方面努力。就明确界定内部权力关系来说，首先要明确党委和校长的权力关系。因为若不能明确党委的领导权和校长的行政权的权力归属，那么这两个权力运行就有可能不断处于矛盾和冲突之中，相应地，高职院校内部各个行政职能部门和二级院（系）的日常运行也会受到很大影响。其次要协调好行政权力和学术权力的关系。最后还要处理好院系间的关系。为了增强学院章程的可操作性，制定相关的实施细则是必须的。导致高职院校内部权力归属不明的主要原因是，现有法律法规过于注重陈述性的规定，而且规定过于宏观。制定实施细则便是解决这一难题的有效办法。譬如，针对学术权力弱化的问题，可以根据高职院校日常工作的程序和内容，在高职院校章程中细化行政权力和学术权力，明确界定两者的内容、适用范围、对象以及运行边界，使得两者能够在自己的权力范围内运行。高职院校章程是一个规范性文件，因此，从文本结构到文本内容，都应该体现很强的规范性。针对文本中出现的重要概念，例如“重大问题”“重要事项”等表述应该进行补充规定。

（二）规范行为

建立高职院校内部权力清单和责任清单。若要完善高职院校内部治理结构，建立高职院校内部权力清单和责任清单来规范高职院校权力主体的行为是可行措施之一。首先，要依据学院规范性制度文件为依据，建立权力清单，即在符合国家法律法规、学院章程的前提下，科学、合理地界定相关权力主体的权力范围。学院要进行“废、改、立”工作，以学院发展的新情况为前提，清理以往出台的一些规章制度、暂行条例，明确新的权力归属，并以清单的方式列明，对于“该管哪些”和“该放哪些”有一个清晰的定位，以此厘清职能部门与院（系）各自的权力边界。再次，应以权力清单为依据，建立相应的责任清单。责任清单的实质就是建立权责对等的高职院校治理体系。除此之外，还需要公开权力流程图。对于高职院校而言，具体事项大致可分为决策事项和执行事项，针对前者，牵头决策部门需明确该事项的运行程序、决策流程图，同时写明监督电话、投诉举报方式和途径等，后者亦然。

（三）灵活调整

建立权力清单的动态管理机制。权力是一种社会活动之力，是一种动态性的过程之力，处于时刻变化的运行过程之中[8]，高职院校内部权力亦是如此。与此同时，不同的法律、法规、规章对高职院校内部权力的界定也会有所差异。因此，若要将内部权力完全列举在权力清单之内予以公布，实属困难重重。与法律相比较而言，权力清单并非是静止不变的，随着时代和环境的改变，权力主体的权责范围和内容也会随之发生改变，换句话说，权力清单处于一个动态的调整过程，它的稳定性和完整性均不如法律。若要保证权力清单制度的顺利运行，需要出台《权力清单动态管理办法》做保障，面对不断变化的客观实际，及时调整各权利主体的权责边界和内容，以便于进一步规范权力行为。

（四）程序监督

畅通民主监督渠道，提高权力运行监督水平。一项制度若想具备持久的生命力，离不开有效的监督或约束[9]，高职院校的权力清单制度亦是如此。须知，权力清单制度的建立并非简单的在一张清单上罗列出学院内部各权力主体的职责，并将其公之于众。事实上，最重要的步骤还是要使其得以“落地生花”。而畅通民主监督的渠道，完善监督机制便是确保各权力主体照单履责不可缺少的一步。第一，加强监督平台建设。学院应该创新投诉渠道和方式，改变传统方式，如建立学院权力清单投诉网，采用匿名方式检举，减少检举人的“心理负担”。第二，加强基层组织建设，使得广大教职工能够有效行使监督权力。要实现上述目标，并不是通过安排教师在领导管理岗位来达到监督的目的，而是通过一系列的制度安排和具体的组织活动使得广大教师切实参与学院教学、科研等方面的管理[10]。可以通过完善高职院校章程、设立高职院校内部教代会常设机构、建立教代会权责清单等，切实保障广大教职工的监督权能够“摸得着、看得见”。