用PPP投资助力田园综合体建设

张莹

摘要：田园综合体是融合农村一二三产业发展的新业态，具有准公共产品的特性，引入PPP投资不仅必要而且可行。本文在分析PPP投资田园综合体建设的必要性、可行性的基础上，提出了引导PPP投资田园综合体建设的政策建议。

关键词：田园综合体；PPP；投资政策建议

田园综合体是推动农村一二三产业融合发展的新业态，是农业农村经济发展的新动能，是契合城乡一体化发展的新产物。2017年6月，财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号），明确将田园综合体作为农业PPP（政府和社会资本合作）投资的六大重点领域之一。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。田园综合体具备准公共产品的特性，PPP模式是助力田园综合体建设的不二选择。

一、PPP投资田园综合体十分必要

（一）缓解财政压力的需要。

从资金需求来看，迫切需要PPP来增加投资。2017年中央一号文件提出，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展田园综合体建设试点示范。要完成试点任务，仅仅靠加大财政投入力度远远不够，迫切需要引入多个渠道来增加投资。PPP是通过政府投入引导社会资本投入田园综合体建设的重要手段之一。

（二）提高投资效率的需要。

田园综合体具备准公共产品特性，属于准公益性项目，具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点，仅由政府单一主体投资，难以避免效率低下的问题。引入PPP模式，由社会资本的逐利性来规避政府投资效率低下的问题，有利于发挥政府与社会资本的合作效应，切实提高投资效率。

（三）降低建设风险的需要。

风险分担与收益共享是PPP模式的基本特征，也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要区别。田园综合体建设引入PPP投资，由政府负责防范和化解政策风险，项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险，有利于降低项目建设风险，实现互利共赢。

二、PPP投资田园综合体较为可行

（一）关于田园综合体建设的政策支持越来越多。

从政策环境来看，国家对田园综合体建设的政策支持越来越多，为引入PPP投资创造了良好条件。继2017年中央一号文件首次提出田园综合体概念之后，我国政府相关部门陆续出台了关于田园综合体的文件。财政部下发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》明确，2017年在河北、山西等18个省份开展田园综合体建设试点。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，支持试点工作；财政部、农业部联合发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，将田园综合体确定为农业PPP投资的六大重点领域之一。

（二）社会资本对田园综合体的关注度越来越高。

随着我国市场经济改革的不断深化，多种所有制经济取得了良好发展，私营部门正逐渐成长起来，社会资本积累了规模庞大的总量。在我国经济发展水平不断提高，城镇化进程不断加快，互联网革新技术快速发展以及各行各业竞争越发激烈的大背景下，社会资本也在广泛寻求新的投资机会。田园综合体是农村一二三产业融合发展的新业态，被认为是引领未来农业农村发展演变、促进城乡一体化发展的重大政策创新，成为吸引社会资本投资的新蓝海。

（三）国内PPP模式越来越成熟。

经过多年的探索发展，国内PPP模式应用领域不断增多，投资范围不断扩大。农业领域也进行了一些有益的探索和实践，涌现了一批较为成功的案例，并由此获得了宝贵的经验，为后续推进PPP模式打下了坚实基础。采用PPP模式，通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本，将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合，有利于更好地推动田园综合体发展。

三、引导PPP投资田园综合体建设

田园综合体建设属于项目投资大、回收周期长、见效比较慢的项目，要积极引导PPP投资田园综合体建设，使其成为扩充田园综合体建设融资渠道、促进田园综合体发展的重要推手。

（一）加强法制建设。

PPP模式有效运作需要有一套清晰、完整、统一的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。我国目前主要采用部委发“通知”、“意见”制定政策的方式来指导PPP项目的建设和运营，其法律效力较低。PPP模式的特殊性要求对项目公司、招投标、税收优惠、合同管理、项目运营、风险分担、政府支持等问题做出特别的法律规定，以保障投资各方利益和项目可持续运行。建议加强法制建设，通过立法确保PPP投资田园综合体项目时各方利益尤其是农民利益不受损害。

（二）加大政府财政投入与政策支持。

田园综合体项目资金需求量一般较大，要加大政府财政投入与政策支持，通过提高田园综合体项目融资吸引力，引导社会资本投入，促进田园综合体PPP项目落地。一是强化财政资金的撬动和引导作用，探索采取资本金注入、直接投资、投资补助补贴、贷款贴息等多种方式，实现社会资本投资的合理回报。二是充分发挥税收政策的工具性功能，通过实行投资额一定比例的所得税减免等政策，减少社会资本的投资成本。三是优化融资政策，探索实行PPP项目预期收益、整体资产等多种抵押形式，有效扩大PPP项目贷款抵押物范围，同时简化贷款办理流程，缩短审批时间，降低社会资本的融资成本。

（三）完善风险防控机制。

田园综合体建设周期长、投资回收慢，引入PPP投资需完善多渠道担保、失信惩戒、信息披露、正向激励等风险防控机制。政府主导的融资性担保公司要提供全额担保，与社会资本投资人签订无限连带责任担保合同，制定股本金回购担保等多渠道担保制度；要完善失信惩戒制度和信息披露制度，提高违约成本，约束PPP项目融资主体按时按期还款；要加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而造成的不良贷款，可由基金给予相应的补偿。

（四）强化政府监管。

要通过监管確定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，建立投资、建设、运营激励机制。政府监管要保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。同时，加强社会资本准入资格审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展田园综合体之前，要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估，对实施情况实行全程监控，做到优胜劣汰。

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（作者单位：农业部农村经济研究中心）

责任编辑：欣文endprint