完善乡村治理机制促进农村经济发展

张天佐　赵长保　张海阳　李冠佑

摘要：随着我国农村经济社会结构的深刻变化，传统农村的封闭性被打破，利益诉求更为多元，迫切需要不断完善乡村治理机制。现阶段完善乡村治理机制，需要紧紧围绕促进乡村经济发展这个中心，以加强农村基层党建为关键、以完善村民自治制度为基础、以支持民间力量参与为补充，尽快建立起有着坚强领导核心的乡村治理组织体系；同时，从改善农村基本公共服务、发展农村集体经济、加快农村法治进程等方面，为完善乡村治理机制、增强农村社会凝聚力提供条件和保障。

关键词：乡村治理机制；农村经济发展；良性互动

改革开放以来，我国形成了乡政村治的乡村治理基本框架，有效地维护了农村社会稳定。但随着农村经济社会结构深刻变化，农民利益诉求更为多元，农业转型升级步伐加快，乡村治理机制不适应“三农”发展要求的矛盾日益突出，成为当前迫切需要解决的问题。

完善乡村治理机制，不是仅涉及农村社会管理的单项工作，而是融农村经济社会发展于一体的系统工程。经济发展离不开良好的社会环境，社会进步也离不开坚实的经济支撑，农村经济发展可以为完善乡村治理机制创造前提和基础，完善乡村治理机制则可以为促进农村经济发展提供条件和保障。近几年，一些地方积极探索，协同推进完善乡村治理机制和农村经济发展，积累了不少好做法好经验，不仅促进了农村社会和谐稳定，而且增强了农村经济发展内生活力。但从全局上看，乡村治理与农村经济发展良性互动的局面仍未形成。一方面，乡村治理格局难以为农民特别是中小农户发展提供足够支持。我国的2.15亿农业从业人员平均年龄已经约50岁，60岁以上的比例超过24%，农村留守儿童、留守妇女、留守老人超过1.5亿人。同时，农民联结松散，农村缺干部、缺能人、缺劳动力的现象普遍存在。据统计，2016年农村20%低收入户的人均可支配收入比上年减少2.6%，与总体情况背道而驰。另一方面，农村经济发展不平衡，完善乡村治理缺乏必要的条件和手段。农村集体经济组织账面资产约3万亿元，但其中76%集中在东部地区，超过一半的村集体当年无经营收益。没有经济基础，乡村治理、公共服务和农村社会事业发展都难以为继。

结合近期的调研和思考，我们认为，新时期乡村治理和农村经济互促互进的关系日益明显，现阶段完善乡村治理机制必须紧紧围绕促进农村经济发展这个中心。为此，要以加强农村基层党建为关键、以完善村民自治制度为基础、以支持民间力量参与为补充，尽快建立起有着坚强领导核心的乡村治理组织体系；同时，从改善农村基本公共服务、发展农村集体经济、加快农村法治进程等方面，为完善乡村治理机制、增强农村社会凝聚力提供条件和保障。完善乡村治理机制是一个长期而艰巨的任务，应细化实化政策措施，加大推进力度。具体来看，当前和今后一个时期，要促进农村经济健康发展，应从以下几个方面完善乡村治理机制：

一、以加强农村基层党建为关键，打牢乡村治理的坚强领导核心

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村基层党建工作，采取一系列有力措施加以推进。习近平同志强调，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键，无论农村经济社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱；要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，为农村改革发展提供有力保障。

加强农村基层党建对农村经济发展具有重要作用。昆明市晋宁区昆阳街道下方古城村辖4个自然村7个村民小组共3011人，村党总支下设8个党支部，党员多达165人。该村高度重视班子建设，村党总支从抓牢组织建设入手，从严肃党内政治生活做起，加强村组干部政治纪律和政治规矩教育，充分发挥党组织的领导核心作用，使之成为带领群众致富奔小康的坚强堡垒。在党总支领导下，该村成立了古城花卉协会、建筑专业合作社，并整合各合作经济组织成立了联合合作社，在2012年以来的短短五年时间内，村集体年收入由基本为零快速增加到2亿多元，全村的基础设施建设、养老等社会事业发展有了财力保障，农户通过种植花卉、蔬菜和在周边务工也实现了高质量就业，全村呈现出政通人和、社会文明、经济发展、管理规范、群众安居乐业的良好局面。

尽管农村基层党组织总体上是坚强、有战斗力的，为促进农村经济社会发展做出了重要贡献，但也要看到，许多地区农村基层党组织建设还存在不少问题。有的村党组织软弱涣散，有组织没力量；有的村党组织带头人素质不高、能力不强，号召力差；有的村“两委”关系不协调，民主管理制度没有很好落实；有的村干部作风不正、漠视群众，甚至违纪违法，等等。在农村基层党组织建设面临问题较多的地方，农村经济社会发展往往缺乏活力，农民群众对基层党组织的认同度和信任度不高。当前，全面从严治党任务艰巨，在农村基层党组织占党组织总数的30%、农村党员占党员总数的40%的情况下，加强农村基层党建无论如何强调都不为过。

在农村经济发展中，强化农村基层党组织领导核心作用，要从几个方面着手：一是完善农村基层党组织设置。推广农村改革试验区经验，改变以行政村为单位设置农村基层党组织的单一做法，适应村庄合并、农村经济主体发展的需要，在村民小组、经济组织内部设置党组织，也可以设置跨村跨经济组织的党组织，实现农村基层党组织全覆盖，增强统一领导、统筹规划、整合资源的能力。二是选好用好管好农村基层党组织带头人。完善选人用人机制，不拘一格、打破常规，从经济组织负责人、致富能手、复员军人、外出务工经商人员等各类人员中发现人才，将党性强、有思路、有能力、有威望、有奉獻精神的党员选任农村基层党组织带头人，并建立健全激励约束机制。三是加强农村党员队伍建设。本着宁缺毋滥的原则，将真心向往党组织、实意服务家乡建设的人发展成为党员，优化党员结构，加强教育管理，做好处置不合格党员工作，保持农村党员队伍的先进性与纯洁性。四是整顿软弱涣散党组织。配齐配强党组织班子，化解村级管理的矛盾和问题，查处排除干扰村务的非法因素，必要时派驻专门工作组帮助加强工作，建立整顿软弱涣散党组织的常态化机制。五是加大基层基础保障力度。充实基层党务工作力量，坚持和完善组织员制度；健全以财政投入为主的稳定的经费保障制度，推动村级组织经费和村干部报酬待遇的落实，提高村级组织转移支付标准、村干部养老和医疗保险补助标准。endprint

二、以完善村民自治制度为基础，增强村民自我教育、自我管理与自我服务能力

党领导下的村民自治制度是我国一项重要的政治制度，也是农民的伟大创造。村民委员会组织法实施以来，村民自治保持健康发展，农民群众的当家作主意识不断增强，参与村庄治理的积极性空前高涨，特别是民主权利意识深入人心，有力地推动了乡村治理机制的完善。实践中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督得到了较好的实施，保障了村民基本權利，促进了村级治理良性运行。

农村经济发展需要好的环境，良好的社会秩序和乡风民情必不可少，完善村民自治、扩大民主参与是创造好环境的基础和前提。成都市探索构建了党组织领导下、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行的村级治理机制。村民议事会作为村级自治事务常设议事决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级自治事务的决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作。村委会仅作为村民（代表）会议和村民议事会的执行者，以及乡镇政府下移公共服务和社会管理职能的承接者，不再承担村级事务决策职能和集体经济经营管理职能。这种机制从制度建设着手，拓展村民自治的空间和途径，使得“由民做主”、“还权于民”的观念深入人心。实践证明，农民通过民主参与，能够管好自己的事务，新型农村自治机制具有蓬勃生机，经济发展活力也能不断增强。2016年，成都市第一产业固定资产投资增长172.7%，分别比第二产业、第三产业高133.6个百分点和167.4个百分点；全市新形成乡村旅游点348个，已累计建成幸福美丽新村1979个，占应建行政村的63%。

现阶段，影响农民民主参与乡村治理的因素客观存在。比如，在一些地方，村级自治组织异化为一级行政组织，乡、村两级的指导与被指导关系演变成领导与被领导的关系，乡镇政府将村委会看作下级机构发号施令，使村委会偏离了群众性自治组织的属性。农村文化素质较高的青壮年人口大量外出，“三留守”现象突出，部分在乡农民权利意识不强。有的农村基层干部对村民自治认识不到位，认为农民素质不高、不适合搞村民自治，漠视村民的民主权利。

下一步，完善村民自治制度，应以扩大和保障农民民主权利为重点，从以下几个方面着力加强：一是加强农村民主政治宣传教育。适应农村社会结构调整、农村经济发展需求变化的形势，强化民主政治宣传教育，提高农民的民主意识，引导农民依法参与村民自治。对宗族势力干扰村务、黑恶势力活动猖獗的，依法严厉查处。二是突出抓好“四个民主”。以尊重民意为原则实施民主选举，以民主议事为关键实施民主决策，以民主理财为重点实施民主管理，以村务公开为基础实施民主监督，切实保证群众当家作主。三是丰富村民自治实现形式。实施科学管理机制，把法治与德治结合起来，发挥道德力量的示范引导作用，通过村规民约等形式和途径，塑造新型农村伦理道德。加快推动政社分开，使村委会和村集体经济组织分别独立行使职能。完善农民的诉求表达机制、利益协调机制、纠纷调处机制、权益保障机制，建设和谐稳定的乡村社会。

三、以支持民间力量参与为补充，完善乡村治理组织体系

近年来，我国农村民间社会组织不断发育成长，成为农村经济社会事务管理中一支重要的补充力量。比如，各种农民专业合作社在组织农民开展生产经营、发展公共事业、化解矛盾纠纷等方面发挥了重要作用。农村的乡贤理事会、红白理事会、扶贫组织、技术协会以及各种文体组织等，也都不同程度地发挥着社会调节功能。广东省云浮市在自然村成立的乡贤理事会，由各村的经济文化领域成功人士组成，功能是协商自然村发展大计、筹措资金、推动自然村环境和文化建设、改善维护村庄日常管理。有的村利用“公司+乡贤理事会+农户”的合作模式发展高效生态农业，收获的生态米每斤超过50元，农户在乡贤理事会的自我组织下获益匪浅。

在本质上，乡村治理就是共同意志形成和实现的过程，既需要统一形成意见，也需要各方面主体充分沟通协调，尊重各共同利益主体的诉求。在这个过程中，民间的组织资源和传统的乡村习俗发挥着不可替代的作用。目前我国农村社会管理组织仍以党政组织和村民自治组织为主，其他社会组织发育不充分，传统的组织资源没有得到充分激发，这样的农村社会管理组织格局越来越难以适应乡村事务纷繁复杂、经济社会主体日趋多样的形势变化。特别是随着行政村规模的扩大、农村经济主体和社会组织的多元化，仅靠村两委已经很难有效地号召组织农民，也很难有效地引进外部资源要素促进本村发展。完善乡村治理组织体系是大势所趋。

党的十八届三中全会对创新社会治理体制、激发社会组织活力提出了明确要求。完善乡村治理组织体系要从几个方面入手：一是坚持多元化的方向。在加强以党组织为核心的农村基层组织建设、健全完善村民自治组织的基础上，加快培育发展农村社区民间组织、农民合作社、农村公益性组织、乡贤组织等，发挥其在反映诉求、化解矛盾、提供服务、引进资源等方面的功能。二是创新农村社会管理体制。正确处理政府和社会的关系，加快转变政府职能，确立“管理即服务”的理念，在强化服务中改善农村社会管理。加大对农村基层社会管理组织的扶持，支持和发展志愿服务组织。借鉴国际经验，鼓励探索发展地区性综合农民协会组织。创新多方共赢的制度和政策，调动社会组织参与乡村治理的积极性。三是创新农村社会管理方式。在运用好法律、行政等社会管理手段的同时，积极运用经济手段凝聚农民，主要是在各种经济社会组织带动下繁荣农村经济，把农民纳入各种组织并帮助他们得到实惠。密切与社会组织沟通协调，加强农村应急管理机制建设，提高农村基层应对突发公共事件的能力。四是加强信用社会建设。引导农民和农村各种经济社会组织，在合作发展与乡村治理中强化信用意识，培养契约精神，降低交易成本，促进农村经济社会健康发展。

四、以改善农村基本公共服务为重点，增强农村居民的满意度和获得感

公共服务水平直接影响居民的生产生活条件，以及发展起点、发展机会的平等性。近年来，各地在改善农村公共服务方面进行积极探索，通过建立完善农村公共服务网络和创新拓展农村社区服务中心功能，为促进农村经济社会发展提供了有力支持。成都市等地将农村公共服务列入市县财政预算，绍兴市柯桥区等地从各镇街抽调人员到农村社区开展各类文卫科技服务，广东清远等地构建了乡镇、行政村和社区“三级”农村公共服务中心网络。清远市农村社区服务站已建成农资服务平台、农技服务平台、农机服务平台、农产品销售平台等近1400个。广西田东县由村两委协助人民银行收集农户信用信息，不仅降低了金融机构经营成本，推广了小额信用贷款，而且增强了村两委的影响力、号召力。endprint

长期以来，由于我国将教育、医疗、养老、文化等社会事业的发展重心放在城市，造成农村公共服务发展相对滞后，与城市存在明显差距。特别是承担提供农村公共服务职责的主体——乡镇政府的财力普遍偏弱，无法向农民提供完善的公共服务。虽然近年来中央不断加大“三农”投入力度，完善农村基本公共服务，但因历史欠账太多，加上农村人口大量转移后存在乡村过疏化问题，农村公共服务供给依然不足，城乡基本公共服务不均等的问题没有彻底改观。教育、卫生、养老等服务水平低，制约了农村青年劳动力的素质提升，降低了外出农民工返乡的积极性；商事、法律等创业服务功能不健全，增加了返乡下乡人员创业创新的难度。

今后一个时期，需要在完善乡村治理机制的基础上，不断强化农村公共服务。一是转变乡镇政府职能。坚持权责一致，进一步明确中央与地方的财权事权划分，赋予乡镇履行职能必要的财权事权，界定清楚乡镇政府职能，取消对乡镇政府招商引资、发展经济的指标考核，把农村社会管理和公共服务作为乡镇工作的重点，主要按照社会治理和公共服务效果对乡镇政府开展绩效管理。二是加大对农村公共服务的投入。把开展农村基本公共服务的经常性支出列入市县财政预算，不再由乡镇和村两委承担。支持农村集体经济组织将部分集体收益用于农村公益事业。继续提高农村幼儿园、中小学、卫生院、养老院等公共服务设施硬件水平，完善激励机制推动教职人员、医务人员城乡双向流动，提高农村公共服务水平。三是创新农村公共服务类型和组织。支持乡镇和村采用“一站式”服务、办事代理制等方式，整合服务机构，方便农民办事。适应农村“双创”发展需要，总结推广拓展农村社区服务中心功能的成功经验，将公共服务和电子商务、金融保险、农机农技等经营性服务有机融合，实现优势互補、互促共进。鼓励社会力量兴办为农服务的养老、教育等公益性机构和经济实体。

五、以发展壮大集体经济为引领，实现农村经济发展和乡村治理改善互促互进

发展壮大农村集体经济与完善乡村治理机制是相互深刻影响的关系。近年来，随着农村集体资产总量快速增加，农村社区人口结构日益复杂，农民对集体资产的权益诉求日益强烈，不少地方加快推进农村集体产权制度改革，并同步创新乡村治理机制，在发展集体经济和推进乡村治理方面都取得了显著成效。发展集体经济对推进乡村治理的促进作用体现在提高村两委的凝聚力、号召力，以及为开展村级公益事业提供资金支持等方面。推进乡村治理对发展壮大集体经济发挥的积极作用，主要体现在监督集体经济组织规范运行，提高集体资产运营效率等方面。如果制度设计得当，发展壮大集体经济和推进乡村治理可以形成相辅相成、相互促进的关系。二者共同发展，又能推动各类集体资产更加顺畅地进入市场，增加农村资源要素供给，同时改善村风村貌，创造良好投资环境，从而促进农村经济的全面繁荣发展。

长期以来，农村集体经济和乡村治理之间存在的一些老问题一直未得到根本解决。有的地方农村集体资产产权不清晰，财务管理不规范，导致集体资产流失、干群矛盾激化，成为乡村治理中的突出问题。同时，在乡村治理机制中，村民自治机制不完善，民主制度难以落实；“村财乡管”中由于管理制度不完善，容易出现村级资金被平调或挪用的风险，村庄对集体资产的民主管理在一定程度上被虚化。这些问题的存在，导致对农村集体资产的管理缺乏有效监督，为集体资产流失埋下了隐患。

此外，发展集体经济和推进乡村治理还面临一个共同问题，即如何处理好村民自治组织和集体经济组织之间的关系。从理论上讲，农村集体经济组织与村民委员会，分别承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，这是中央的明确要求。但一些地方实行“政经分离”后，集体经济组织在划拨村级公益金时不够积极，有“各干各的”想法。如果沿着这种趋势发展，未来集体经济组织将成为更加市场化的经营主体，集体经济的社区性将不断弱化，很难再成为村两委推进乡村治理的抓手。

综合考虑这些因素，建议：一是稳步推进农村集体产权制度改革。全面开展集体资产清产核资，继续扩大改革试点，完善集体资产的继承、抵押、担保等权能，研究制定所得税、增值税等方面优惠政策，支持各地从实际出发探索发展集体经济有效途径并出台相关扶持政策。二是同步推进乡村治理机制建设。在推进农村集体产权制度改革中，指导试点地区利用集体经济发展的契机，带动完善乡村治理机制，并将集体经济组织管理和村民自治机制有机衔接，主动加强对集体经济组织运行管理的监督。三是深入开展重大问题研究。落实《民法总则》相关规定，研究赋予农村集体经济组织特别法人资格。研究基层党组织、村民自治组织与集体经济组织的关系，明确职责界限，强化村党组织的领导作用，完善村民委员会和集体经济组织之间的合作机制。

六、以加快农村法治进程为根本保障，优化农村经济发展的制度环境

全面推进依法治国，农村法治是重点。近年来，随着农村经济市场化改革不断推进，农村空心化问题越来越突出，农民的利益和阶层逐渐分化，农村社会内部的许多矛盾冲突日益凸显。乡镇政府的社会管理职能履行不到位，村两委自我管理、自我服务功能弱化，造成许多矛盾冲突难以得到根本解决，给农村社会和谐稳定带来隐患，突出表现在基层政府侵犯农民合法权益、农村社会治安问题突出、维护经济秩序的法治手段有限等方面。这些问题既使农民合法权益受到很大损害，又给农业生产经营增添很多不确定性，导致农村投资的交易成本、经济风险大大增加。只有通过完善制度强化法治，才有利于建设和谐有序的社会环境，才能实现农村经济的平稳健康发展。

近年来，各地在加强农村社会管理、改善农村法治环境等方面进行了不少探索。健全社会矛盾协调化解机制。云南开远建立“大包保”制度和领导干部“包保”责任制，量化领导干部对村、社区、企业的“包保”任务。构筑城乡综治维稳网，建立健全治安防控、矛盾纠纷排查化解、流动人口服务管理、重点人员管控教育、综治维稳信息资源共享和突发事件应急处置等机制。加强社会治安综合治理工作，实施社区和农村警务工程，完善农村群防群治组织形式和工作机制。建立完善农村法治体系。成都制定完善城乡社区发展治理地方性法规和地方政府规章，建立“社区法律之家”，形成村民有效参与农村公共事务的制度规范，同时充分发挥自治章程、村规民约在农村治理中的积极作用，推动形成多层次多样化的农村社会治理规则体系。加强农村法制宣传。四川巴中市巴州区建立村民法治学校，聘请法律顾问，开通法制广播，开辟法治宣传栏，建立村两委干部、中心学法户和村民学法制度，深入开展大众普法。endprint

这些探索创新对化解农民之间的纠纷矛盾、加强农村社会治安起到了积极作用，但仍是初步的，优化农村法治还有很长的路要走。如何规范和约束基层政府的权力，推进科学、民主、公开决策；如何推动乡镇政府强化社会管理职能，依靠基层组织加强群众工作；如何完善新型经营主体和农民的利益联结机制，同步运用经济手段和法治途径来合理调节利益分配，这些重要问题仍需要深入研究。

综合考虑以上因素，当前农村法治建设应重点加强以下几方面工作：一是尽快完善农村法律体系。针对矛盾突出的征地、环保、确权等问题，结合改革试点经验，加快修订完善相关法律法规，切实保护农民合法权益，从顶层设计上消除一些矛盾的根源。二是提高乡镇政府治理的制度化水平。在转变乡镇政府职能过程中，完善乡镇政府的组织结构，建立高效合理规范的办事规则，扩大群众民主参与决策的渠道，建立乡镇人大对乡镇政府监督的制度化机制，提高乡镇政府依法行政的能力与水平。三是规范农村经济秩序。加强对涉农资金使用的监督管理，防止“跑冒滴漏”，加大对基層政府和干部侵占涉农资金、违规收取税费等行为的查处力度。加强对农民和新型经营主体的法治宣传教育，引导农民和新型经营主体建立互惠合作关系，形成紧密的利益联结机制，让农民更多地参与到新型经营主体的生产经营当中，分享产业增值收益。继续推进涉法涉诉信访制度改革，通过法治轨道解决经济领域的涉法涉诉信访问题。

总的看，完善乡村治理机制涉及面很广、情况复杂，不仅需要思想观念的更新，更需要从宏观层面加大制度创新和政策支持力度，助推乡村治理机制加快完善。要进一步解放思想。适应农村社会发展变化的新形势，适度放宽法律和政策限制，在坚持党的领导、坚持完善村民自治制度的前提下，培育发展和强化监督并重，大力扶持发展农民社会组织，推动形成乡村治理“共同体”，推进农村社会合作共治。支持农村改革试验区等有条件的地方开展封闭试点，探索建立县、乡、村三级综合性农民协会组织，在自主发展基础上，代表政府落实政策，代表农民表达诉求，发挥政府与农民之间的桥梁和纽带作用。要加快建立以城带乡联动机制。把支持农村社会事业发展纳入绩效考核指标，把为农民农村提供公共服务作为相关人才晋升的基本依据，促进城市人才、资金、技术等延伸至农村。鼓励城市对农村进行帮扶，普遍实施教育、卫生、文化部门人员到农村服务一定年限的制度规范。制定优惠政策，支持城市学校、医疗机构和社会服务组织面向农村提供流动服务、网点服务。利用信息技术等便利化手段，促进农村共享城市优质公共资源。鼓励人才引进和吸引优秀人才回流，强化乡村治理的主体力量。要加快健全多元投入保障机制。进一步调整国民收入分配格局，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，让农民充分分享经济社会发展成果。将政府投入和市场机制结合起来，完善落实政府购买公共服务政策，将公私合作模式推广应用到乡村基础设施建设中，并通过产权改革调动社会资本积极性。鼓励慈善、捐赠、投资等社会力量加入到乡村治理体系建设中，与农民结成巩固的利益共同体。完善相关规章制度，加强对农村公共服务和社会事业建设的评价监督。要统筹推进乡村精神文明建设。乡村治理是法治和德治的结合，不断提高农民道德文化素质、丰富农村精神文化生活，对于破解合作困境、树立文明乡风意义重大。要针对农村人口的精神文化需求，抓紧制定乡村文化建设的长远思路和具体政策。借助现代文化传播手段和喜闻乐见的传统传播形式，搭建乡村公共文化生活平台，宣传社会主义核心价值观和党的各项方针政策，倡导文明向上的精神追求；建立农村公共事务的协商议事平台，增强农民之间的沟通和互信，增进农民对乡村的认同感，提高农民的自治与合作能力。

（作者单位：农业部产业政策与法规司，第一作者系产业政策与法规司司长，第二作者系产业政策与法规司副司长）

责任编辑：凌玉endprint