尼克松政府反导部署决策的演变及其意义

刘 磊

(中国海洋大学 法政学院， 山东 青岛 266100)

2002年美国小布什(George W. Bush)政府正式退出《反导条约》后，美国十几年来在全球的反导部署某种程度引发了新的战略军备竞赛，并影响了欧洲、亚太地区军事战略格局的稳定。《反导条约》的谈判是美苏第一阶段限制战略武器会谈(SALTⅠ)的重要组成部分，国内外学界关于SALTⅠ的过程已有诸多研究，但对于尼克松政府为配合该谈判而进行的“卫兵”反导系统的部署决策及其与《反导条约》谈判之间的互动关系缺少依据原始档案进行的细致探究。*涉及尼克松政府反导部署政策的代表性研究成果主要有Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， U.S. Army Center of Military History，Lexington：University Press of Kentucky，2014. 本书主要从军事技术与部署本身来介绍其过程，没有探究政府决策。Ernest Yanarella， The Missile Defense Controversy： Strategy， Technology and Politics， 1955—1972， University Press of Kentucky， 1977. Baucom Donald， The Origins of SDI， 1944—1983， Lawrence： University Press of Kansas， 1992. Michael Krepon， Cooperative Threat Reduction， Missile Defense， and the Nuclear Future， New York： Palgrave Macmillan， 2003. 卿文辉：《霸权与安全：美国导弹防御史话》，长春：吉林人民出版社，2009年。以上基本著作主要作为美国导弹防御发展史的一个阶段介绍尼克松政府的状况，且成书较早，缺少依据详实档案文献的细致探究，但也提供了丰富的背景资料。本文将探究美国反导部署的历史，为认识当前美国的全球反导部署提供参考。

一、尼克松政府外交及国防战略的调整与其反导部署的初步决策

尼克松(Richard Nixon)政府于1969年初上台的时候，面临着前所未有的战略格局，在军事方面，苏联的核力量已经与美国大体接近，“战略核均势趋于相等”。*亨利·基辛格：《白宫岁月——基辛格回忆录》，吴继淦等译，北京：世界知识出版社，1980年，第246页。在经济方面，美国的相对优势也已经大大下降。西欧，日本等在经济上已经对美国形成有力的竞争；同时美国还深陷越南战争难以脱身，严重消耗国防预算，造成了在国内外双重的政治与外交危机和压力。可以说，“严酷的现实迫使美国着手调整其全球战略和外交政策，使得尼克松政府不得不设法在大致不危及西方安全和美国利益的前提下，从承担全球义务的高水平上退下来，实行全球性的退却。”*资中筠主编：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》，北京：世界知识出版社，1994年，第603页。

1月20日，尼克松在其就职演说中谈及美国愿意与世界所有国家寻求和平，进行谈判，包括“共同减少军备负担，加固和平大厦”。但同时，他也强调保持美国实力与地位的重要性，指出“我们需要多么强大就会多强大，需要强大多久就会强大多久”。*The Inaugural Addresses of the U.S.Presidents， Beijing： Central Compilation & Translations Press， 2007， pp.311-312.1月21日，尼克松签发NSSM3号文件，要求国家安全相关部门重新评估和研究在当前势力均衡条件下的美国军事政策。*National Security Study Memorandum 3， Washington， January 21， 1969， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume XXXIV： National Security Policy， 1969—1972， Washington： United States Government Printing Office， 2011， p.2. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol. 34.也就是说，尽管尼克松政府准备在外交方面做出相应调整，并把结束越南战争作为优先议题，但依然要确保美国在世界的中心地位。*Vojtech Masty， Sven G. Holtsmark and Andreas Wenger， eds.， War Plans and Alliance in the Cold War： Threat Perceptions in the East and West， London and New York： Routledge， 2006， p.119.而且他在提出与苏联对话的同时，又提出一种“联系”(linkage)的原则，即通过某一领域的谈判创造一种联系，来影响苏联在其他领域的行为。*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， Oxford and New York： Oxford University Press， 2008， p.771.

针对尼克松就职演说中释放的对话的信号，苏联很快就做出了反应，于1月底就向美国新政府表达了启动美苏限制战略武器谈判的兴趣。*斯蒂文·瑞尔登：《谁掌控美国的战争？——美国参谋长联席会议史(1942—1991)》，许秀芬等译，北京：世界知识出版社，2015年，第281页。这一会谈本来在约翰逊(Lyndon Johnson)政府末期美苏双方就开始接触和准备，但1968年8月，苏军入侵捷克斯洛伐克后被美国所搁置。美国新政府的上台对苏联来说是一个试探的机会。2月17日，苏联驻美国大使多勃雷宁(Anatoly Dobrynin)拜会尼克松，表示苏联领导人“赞同限制和削减战略军备，既包括进攻性战略武器，也包括弹道导弹防御系统。相互确保对方的安全，避免持续战略军备竞赛造成的紧张态势、不确定性及成本。”*Note From Soviet Leaders to President Nixon， Moscow， February 17， 1969， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume 12： Soviet Union， January 1969—October 1970， Washington： United States Government Printing Office， 2006， p.46. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol.12.尼克松则向多勃雷宁表示，他很重视战略武器会谈与其他政治问题进展的关系，但不认为会谈的启动要以政治问题的解决为前提条件。*Memorandum of Conversation， Washington， February 17， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.12， p.39.

根据总统和苏联的表态，国家安全委员会研究人员很快在1969年2月完成一份研究报告，提出美国的基本目标是减少苏联攻击美国及盟国的可能，威慑核战争的发生；一旦发生核战争要限制自身损伤；还要寻求以有限或可控的核反击来应对可能的核战争。限制损伤的手段除了在发射之前就摧毁敌人武器，还包括拦截和摧毁敌人已发射的武器。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.11-12.关于限制战略武器问题，该报告认为“最近双方对限制战略武器谈判感兴趣，其推动力不仅在于当前的战略均势，还有在缺少协议的情况下，任何一方都会增加其相对能力所带来的可能后果：(1)美苏双方在遭受对方全面攻击后，都还有能力对对方发动大规模毁灭性攻击。(2)在可预见的将来，双方都无法改变这种摧毁对方的能力。(3)当前战略力量的投入成本很高，如果不限制的话，会继续投入更多。相反，通过限制战略武器谈判可以达到三个目标：(1)减少战略武器竞赛。(2)会谈本身可增进对双方如何看待对方核武器及其战略的了解。(3)达成协定的话，可以减少战略武器的投入。”*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.14-15.

关于弹道导弹防御系统的问题，鉴于1960年代初开始苏联在莫斯科周围建设一个“橡皮鞋套”反导系统，约翰逊政府相应于1967年决定有限部署“哨兵”(Sentinel)反导系统。该报告指出“已经批准的反导部署项目是针对1975年以后中国可能的小规模洲际导弹的。”该项目已在1970财年获得18亿美元拨款，计划总投入约85亿。国防部长莱尔德(Melvin Laird)已于2月4日下令暂停“哨兵”系统的建设，正在对其进行评估。新政府面临的可能选择有：(1)继续实施已批准的项目；(2)继续拖延该项目；(3)将部署转向保护民兵导弹发射场，继续研发节省成本的方案；(4)取消“哨兵”项目，继续新的研发。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， FRUS 1969—1976， Vol.34， pp.14-16.与此同时，总统国家安全事务助理基辛格(Henry Kissinger)向尼克松建言指出，苏联人“包括限制和削减进攻性与防御性武器的提议，达到新的高度，那就是‘相互保证双方的安全’。”而苏联“对谈判的兴趣，特别是军备控制问题，很大程度上出于其对美国新政府政策的不确定性。他们担心你会启动新的武器项目，这就需要莫斯科做出相应的成本高昂的决策，他们希望尽早谈判可以减缓华盛顿的这一倾向。”因此，他建议“利用当前苏联对谈判的兴趣，与苏联周旋。”*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 18， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.12， p.50.

基于以上评估，尼克松随后两次召集国家安全会议，讨论反导部署与SALT问题。莱尔德坚持继续发展应对中国而非苏联导弹威胁的反导系统；军备控制与裁军署长史密斯(Gerard Smith)反对部署反导系统，他希望争取与苏联达成协议限制反导部署，并将反导问题与限制战略武器会谈联系起来。参谋长联席会议主席惠勒(Earle Wheeler)则坚定支持发展全面的反导系统。尼克松没有在此时做出决定，要求继续评估。*Notes of National Security Council Meeting， Washington， February 14， 1969 and Minutes of National Security Council Meeting， Washington， February 19， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.18-27.但至少可以确定，尼克松是反对单方面放弃任何一项武器计划的——特别是他的前任所批准的武器计划。*基辛格：《白宫岁月》，第258页。而且，尼克松在当选总统之前，就曾批评过约翰逊政府拖延反导部署的行为。*Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.209.随后，国家安全委员会于2月20日发布NSSM23号文件要求国防部研究修改1970年国防预算案，评估“哨兵”系统的替代选择。*National Security Study Memorandum 23， Washington， February 20， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.30.

国防部在之前已进行的评估基础上，于3月初就提出建议，发展改进型“哨兵”系统。因为该系统可保护美国的报复力量，应对中国威胁和意外的导弹发射，对美国国家安全至关重要。*Paper Prepared in the Department of Defense， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.42-52.基辛格于3月5日向尼克松表示，他个人也支持这一建议。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， March 5， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.53.当天，尼克松又召集国家安全会议。会上副国防部长帕卡德(David Packard)根据国家情报评估指出，到1972年中国将拥有4—8枚洲际导弹，苏联届时将拥有1482枚战略导弹。而到1975年中国将拥有20枚洲际导弹，而苏联的SS-9洲际导弹比美国的威力更大，而且还在开发多弹头分导技术，威胁美国陆基导弹。接着帕卡德又简介了改进型“哨兵”系统，并代表国防部再次建议推动改进型“哨兵”系统的部署，而且不要拖延。*Minutes of National Security Council Meeting， Washington， March 5， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol. 34， pp.55-57.

尼克松在会后又收到国家安全委员会研究人员提交的一份介详细绍原“哨兵”系统与改进型系统区别的报告。3月5日晚上，尼克松对报告中以下几个观点表达了特别关注和认可：第一，“如果我们把反导部署与中国威胁联系得过于紧密，那将使我们在军备限制协议中很难放弃其部署。”第二，“我们最后可能接受国防部的部署建议，……因此如果我们不过于强调中国威胁的话，还可以为未来提升部署水平留有理由和余地。”第三，“我们可以以保护报复力量为主要理由，把防御中国作为一项附加收益。”第四，虽然改进型“哨兵”系统不以防卫城市为首要目标，但可以防御来自任何方面的意外攻击，防止中国攻击造成的美国人口伤亡，为苏联针对美国城市有预谋的攻击提供些许防护。*Paper Prepared by the National Security Council Staff， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.67-68.尼克松此时已倾向把“哨兵”系统予以改进后再部署，而且要以保护美国的战略报复力量为首要目标，可附带服务于其他目标，实质上修正约翰逊政府以中国为主要对象的反导部署理论。尼克松清楚认识到在苏联核力量持续发展的情况下，美苏战略核均势已经形成，美国要防止苏联反超，一个好的办法不是美国继续加剧军备竞赛而是谈判限制军备竞赛，而恰好苏联也有意愿通过谈判来限制军备竞赛，这样可以把反导部署与SALT联系起来。因此，他有意尽快宣布部署改进型反导系统的决定。

而谈判正是外交部门更热衷的议程。国务院与裁军署负责人认为前述三次讨论反导部署的国家安全会议，只关注反导系统的选择和战略理论，没有涉及对外政策，有必要考虑到SALT谈判和与盟国的协商。3月6日和9日，史密斯分别联名两位副国务卿理查森(Elliot Richardson)及约翰逊(Alexis Johnson)向白宫表明以下意见：(1)总统应该清楚表明反导部署的具体执行要由与苏联SALT谈判的结果来决定；(2)关于反导部署的理由，不要过于强调中国威胁，否则会给美国在SALT谈判的同时来改进该项目造成更多困难。*Memorandum From the Under Secretary of State (Richardson) and the Director of the Arms Control and Disarmament Agency (Smith) to Secretary of State Rogers， Washington， March 6， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol. 34， pp.69-70.(3)在预算收紧的情况下，优先重视反导系统或其他武器系统，高于国内项目，会遭受来自国会、媒体、公众的巨大压力。如果国会不通过，那将削弱美国SALT谈判的立场。”(4)建议总统可以拖延或暂停做出公开决定，具体启动建设和部署的决定将在完成全面的战略评估、SALT谈判的可能性得到确认以后做出。这样总统可以确保主动权，获取国会对SALT谈判的广泛支持，巩固谈判基础。*Memorandum From the Director of the Arms Control and Disarmament Agency (Smith) and the Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Secretary of State Rogers， Washington， March 9， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.70-72.

然而，外交部门把反导部署放到SALT启动之后的拖延部署意见没有被白宫所接受。不过他们反对过于强调中国威胁以及对国内各方态度的担忧与白宫的看法是一致的。因为“到尼克松就职的时候，国内情绪跟60年代中期相比，已有很大变化。……国会反对反弹道导弹的呼声也在增长。”2月16日，两院原子能联合委员会主席、众议员霍利菲尔德(Chet Holyfield)明确反对在他家乡加利福尼亚州建立任何反导弹基地。2月19日，参议员肯尼迪(Edward Kennedy)指责说，五角大楼复查反弹道导弹，其主要目的是要使批评者平静下来。2月26日，参议员汉弗莱(Hubert Humphrey， Jr.)表示，应该停止部署反弹道导弹，并且尽速开始同苏联谈判缩减进攻性和防御性战略系统的问题。3月6日，参议员戈尔(Albert Gore)主持的裁军小组委员会开始举行关于反弹道导弹的战略和对外政策含意的听证会，“作证者几乎毫无一例外地反对反弹道导弹。”*基辛格：《白宫岁月》，第258—259页。

可见，在反导部署问题上，国内政治形势对尼克松政府并不利。3月10日，负责与国会联系的总统特别助理哈洛(Bryce Harlow)就此向尼克松提出两点意见：“(1)约翰逊政府的反导部署方案没有机会在本届国会通过；(2)即使改进型的方案要通过，也需要最大的努力才有可能，而且需要总统全面参与其中才行。”如果总统要推动改进型系统部署方案的话，他建议召开两党领袖座谈会，同时向公众阐述该项目对美国安全的必要性。*Memorandum From the President’s Assistant for Congressional Relations (Harlow) to President Nixon， Washington， March 10， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.72-74.此外，3月11日，总统科学顾问杜布里奇(Lee Dubridge)向尼克松表示，白宫和五角大楼的科学顾问们认为，计划中的系统无法完成其任务，而且其政治与财政成本高于收益。他们建议拖延一年，全面研究该问题，同时继续进行试验性研发。*Memorandum for the President’s File by the President’s Assistant (Haldeman)， Washington， March 11， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.78.然而此时尼克松部署改进型反导系统的决心已定，当天他告诉基辛格，无需顾忌科学家们的意见，并强调“我们如何部署将取决于苏联人，取决于苏联军事力量增长程度以及他们的行动。我们要让苏联人买账，无需让科学家们买账。”*Transcript of Telephone Conversation Between President Nixon and the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， Washington， March 11， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.75.可见，尼克松考虑的首要因素不是反导系统本身的防御效能而是美国的反导部署行动本身对苏联人的判断与行为的影响。可以说，尼克松对反导系统的军事价值并不确定，但“承认其作为与苏联之间进行讨价还价的筹码的潜力。”*瑞尔登：《美国参谋长联席会议史(1942—1991)》，第352页。

不过，科学家们的意见可以不顾，但国会还是要争取的。3月14日，尼克松召集两党的国会领袖谈话，主要从国家安全、美苏军力对比的角度来创造一种危机感和安全需求来争取说服他们。尼克松指出“苏联已在莫斯科建立了城市反导系统，正在开发第二代反导系统。”美国要有针对性的部署改进型“哨兵”系统，首要目标是保护美国的民兵导弹，因为苏联的SS-9洲际导弹对美国威慑力量造成重大威胁。而改进型“哨兵”系统给美国带来的好处有：(1)未来十年提供应对中国攻击的保护；(2)保护美国免受非理性的或意外的苏联导弹攻击；(3)将导弹远离城市，保护我们的第二次打击力量。为了减少国会阻力，他提出了分阶段部署的方案。1970财年对反导系统的预算需求减半，但要支持到1973年，那时候第一个部署阵地会具备初步运行能力。然后每年对该系统进行评估，决定下一步发展，这是一个阶段性的系统。最后他强调：“美国总统不应该承担让美国面对苏联的导弹打击而毫无防护的风险。”*Memorandum From the President’s Special Assistant (Buchanan) to the President， March 14， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.79-81.

这次会面之后当天，尼克松就对外宣布他决定把反弹道导弹计划搞下去，但要把“哨兵”系统改变成一个新的有限的“点”防御系统(“point” defense)，*Edward Reiss， The Strategic Defenses Initiative， Cambridge： Cambridge University Press， 1992，p.30.建立12个不相连的区域防御阵地，并要继续试验多弹头分导导弹。尼克松公开宣传的反导部署计划的目的是：(1)保护陆基报复力量免受苏联的直接攻击；(2)保护美国民众在未来十年免受中国可能具备的核力量的攻击；(3)应对来自其他方面的意外攻击。*“Text of President’s Nixon’s Announcement of Revised Proposal for Sentinel Antiballistic Missile Program，” The New York Times， March 15， 1969， p.17， cited from Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ：1956—1972， p.216.此外国防部表示该计划还具备以下特征：(1)保护国家指挥机关；(2)如果军备控制协定达成后，保留可削减或再调整的选择；(3)拒绝了密集防御系统建设要求；(4)将部署场地远离城市；(5)加强继续研发的努力。*Safeguard System Manager’s office， Fact Sheet， 1969， cited from Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.216.为了体现创新性，尼克松把改进型“哨兵”系统重新命名为“卫兵”(Safeguard)系统，并且强调他个人不认为“美国建立弹道导弹防御将使同苏联达成战略武器协定变得复杂起来。”*基辛格：《白宫岁月》，第263页。

然而，尼克松宣布建设“卫兵”系统的决定还是引起了一场持久激烈的国内辩论，特别是在国会。在共和党控制的众议院有把握通过，但在参议院却胜负难卜。白宫往国会山派遣了大批工作人员，并向国会强调不会一次性部署12个场地。尼克松本人还要经常给一些议员打电话或会面。6月27日，参议院军事委员会以10比7的票数初步通过了包含给“卫兵”系统拨款(3.455亿美元)的一项法案。支持者认为，苏联的核力量已经威胁到美国三位一体核力量的安全，其他的应对措施会加剧军备竞赛，而部署反导系统则不会。反对者则坚持认为面对苏联SS-9洲际导弹，反导系统是没用的，反而会浪费钱财。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， Lawrence： University Press of Kansas， 1992， p.44-45.随后，该法案提交参议院全体会议讨论，有议员提出反对的修正案。8月6日，参议院在就反对给“卫兵”系统拨款的修正案投票时，最初的结果是50对50票。副总统阿格纽(Spiro Agnew)以参议院议长身份投了关键一票，以51对50的票数否决了这一修正案。尼克松认为“投票的结果还是确定美国仍旧准备保持它的军事实力。……如果我们在参议院的这场有关反弹道导弹的斗争失败了，1972年我们就无法在莫斯科谈判签订第一个限制核武器协定。”*理查德·尼克松：《尼克松回忆录》，裘克安等译，北京：世界知识出版社，2000年，第499—500页。

当尼克松政府朝野就反导部署计划进行争论的时候，美苏双方同时在就启动SALT谈判进行接触，美国国内的争论反而导致这一接触拖延起来。一方面，苏联人在观望。如果美国国会能把美国的反导部署计划否决的话，苏联反而没有必要在此之前急于启动谈判。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， p.54.另一方面，尼克松政府在获得国会的反导部署授权之前，也不愿启动谈判。正如尼克松所说，“从策略上说，我们需要反弹道导弹作为同苏联人谈判时讨价还价的筹码：苏联人已经拥有一个反弹道导弹系统，所以，我们同苏联人谈判时没有这种导弹，我们就可能不得不放弃一些别的东西，也许是更为重要的东西。从这个意义来说，为了达成摒弃反弹道导弹系统的协议，我们就必须拥有反弹道导弹系统。”*尼克松：《尼克松回忆录》，第497页。而这次国会斗争之所以如此艰难，尼克松认为“我们是在一只手被束缚的情况下作战，因为我们既不能公开说明我们需要反弹道导弹作为对苏谈判的筹码，也不能透露有关苏联武器的情报。”*尼克松：《尼克松回忆录》，第497页。尽管如此，白宫还是险胜了，但国会反对派的力量依然强大，严格控制甚至减少拨款，1969年制定计划时，只在第一阶段的1970财年批准了两个反导建设场地。*基辛格：《白宫岁月》，第263—264页。

二、美苏SALTⅠ谈判的启动与尼克松政府反导部署的推进

根据1970财年国防预算授权法案，国防部于1969年12月确定两处地点作为第一阶段“卫兵”系统部署场地，分别是北达科他州的格兰德福克斯(Grand Forks)空军基地和蒙大拿州马姆斯特罗姆(Malmstrom)空军基地(这两处都是民兵导弹基地)，其军事目的是“验证该系统的实际运行状况，解决可能存在的问题，保证尽早形成可运行的反导系统。”国防部还建议总统要根据威胁的变化或者SALT谈判的进展情况，必要时适时启动第二阶段部署计划。*Memorandum for the Record of the Deputy Secretary of Defense (Packard)， Washington， December 8， 1969， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.373-374.而经过前期准备，美国的反导部署尘埃落定，苏联的侥幸已不存在，尼克松政府初步的筹码也已在手。美苏第一轮SALT会谈于1969年11月27日在芬兰赫尔辛基举行，持续了一个月，主要是相互试探，并没有取得一致意见，双方商定1970年4月16日在维也纳召开第二轮会谈。*赵文杰：《尼克松时期限制战略武器谈判研究(1969—1972)》，硕士学位论文，华东师范大学，2012年，第33页。与此同时，12月19日，尼克松明确表示要推进第二阶段“卫兵”系统部署计划。*Footnote 2 of Notes of Defense Program Review Committee Meeting， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.385.

经过前期准备，美苏间关于SALT的第一轮会谈于1969年11月27日在芬兰赫尔辛基举行，持续了一个月，主要是相互试探，并没有取得一致意见，但“双方已就苏美进一步交换意见中要讨论的问题的范围达成了谅解”，并商定谈判将在1970年4月16日在维也纳复会。*夏义善：《苏联外交六十五年纪事：勃列日涅夫时期(1964—1982)》，北京：世界知识出版社1987年，第234页。美国首席谈判代表史密斯于1969年12月9日致信尼克松，指出“苏联方面确实想避免进行反弹道导弹系统的军备竞赛。苏联官员甚至建议实现零反导部署，他们愿意拆除声称用于试验的莫斯科周围的‘橡皮鞋套’系统。”*Letter from the Chief of the Delegation to the Preliminary Strategic Arms Limitation Talks (Smith) to President Nixon， see Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume 32： SALTI，1969—1972， Washington： Government Printing Office， 2010， p.168. Hereinafter cited as FRUS， 1969—1976， Vol.32.基辛格在分析了赫尔辛基会谈记录后，于1970年1月22日向尼克松汇报指出，苏联军方和外交官在限制部署反导系统的问题上是存在分歧的：文职外交官赞同达成协议后拆除莫斯科周围的反导系统；而军方代表则暗示倾向保留针第三国的有限反导系统。但基辛格认为，可以肯定的是“苏联对‘卫兵’系统是很担忧的，他们很有可能倾向保留一种可以应对第三国攻击的有限反导系统。”*Memorandum For the President From Henry Kissinger， January 22， 1970， Subject： The Soviet Position on ABM Limitation in SALT， see National Security Archives， http：//nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB60/index.html.

此时在尼克松政府看来，“卫兵”系统的部署对美苏SALT谈判已经产生了重要影响。1970年1月6日，尼克松与基辛格讨论第二阶段反导部署时，基辛格就曾表示，尽管国会可能反对，但“我们要完成自己所宣示要做的，我们做了，俄国人会看到。如果停下来，俄国人就不会看到。”尼克松则更直白地强调“我们要让裁军署了解这一点，不要中途停止游戏。我希望能用来讨价还价。……反导系统可以准备好用来谈判，但不能提前放弃部署计划。”*Transcript of Telephone Conversation Between President Nixon and his Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， January 6， 1970， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.399.于是，尼克松在1月23日的国家安全会议上决定，在1971财年开始建造两个新的“卫兵”系统阵地作为实现第二阶段部署的第一步，同时要注意与SALT谈判的关系，坚持推进现有的谈判计划。他认为“一项实际推进的建设项目要比一个暂停的项目能成为更加有力的讨价还价的筹码。”*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.178-180.

1月29日，国防部提出了四个候选部署方案。1月30日，基辛格主持国防项目评估委员会会议，结合正在进行的SALT谈判，经过激烈争论，最终保留了三个方案供总统抉择。2月7日，基辛格向尼克松介绍了这三个候选方案：(1)在密苏里州怀特曼(Whiteman)空军基地和太平洋沿岸的西北某处建设两个阵地，同时为下一步在华盛顿地区、新英格兰以及密歇根俄亥俄地区部署做前期准备；(2)在怀特曼和华盛顿建设两个阵地，同时为在东北、西北和密歇根俄亥俄地区的下一步部署做准备；(3)只在怀特曼建设阵地，同时为东北、西北、华盛顿、密歇根俄亥俄地区、怀俄明州沃伦(Warren)空军基地部署做进一步准备。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.443.尼克松最终选择了第三方案。于是，2月20日，莱尔德向国会提出第二阶段 “卫兵”系统授权法案，要求支持在怀特曼基地部署“卫兵”系统，同时积极准备未来另外5个部署地点的建设。*Footnote 7 of Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， p.446.

到了4月，美苏在维也纳展开第二轮SALT谈判。4月10日，尼克松签发NSDM51号文件，规定了美方在SALTⅠ谈判中的四个候选方案，每个方案都包含七大议题，第四个就是限制部署反导系统的问题。方案A关于反导问题的安排是美苏双方反导发射器与拦截器数量分别控制1000件以内，反导雷达的数量和位置也要有所限制。禁止苏联将萨姆导弹升级成反导导弹或者具备反飞机与反导弹双重能力水平；禁止发展和测试陆基机动、海基、空基或者太空反导系统。方案B关于反导问题的安排是，美方提出两个选项，美苏可讨论并选择其中一种。这两个选项是：(一)零反导部署限制方案。禁止部署任何反导发射器，现有的反导设施全部清除。苏联要拆除在莫斯科周围的“橡皮鞋套”系统以及其他地区的具有反导功能的各种雷达。美国将取消“卫兵”部署项目，也替换或停止发展相应的雷达。(二)只保护国家指挥机关的反导部署。反导部署限制在只用来保护国家指挥机关(莫斯科与华盛顿)，规模为100个反导发射器和100个拦截器及其相关雷达设施。以上两个选项都禁止苏联将萨姆导弹升级成反导导弹或者具备反飞机与反导弹双重能力；允许双方进行反导系统相关的研发与测试，但要有一定的限制。方案C和D关于反导问题的安排与方案B完全相同。B、C、D方案的差别体现在其他诸多议题上。*National Security Decision Memorandum 51， Washington， April 10， 1970， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.235-252.

4月16日，美国代表团先后拿出C和D两方案，苏联拒绝了两个方案中关于限制进攻性武器的安排，但对限制反导系统的安排表示了兴趣，认为将反导系统限制在保护首都被认为是可行的，而当时部分美方代表团成员理解为苏联人“原则上”接受了保护国家指挥机关的方案。这一信息竟然出现了泄密和误传的情况。美国国内很快出现传言——“美国提议将反导部署限制在保护国家指挥机关的水平，苏联人已经接受这一建议。”*Memorandum From Secretary of Defense Laird to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)， Washington， April 28， 1970， see FRUS， 1969-1976， Vol.32， pp.259-260.莱尔德认为这一泄密造成的传言会严重影响国会关于部署“卫兵”系统的辩论。他向基辛格建议“要化解和应对这一传言，就需要指出，保护国家指挥机关的方案只是一揽子总体方案的一部分，而且需要总体评估，也只有作为一个整体才能被美国所接受。”而事实是“苏联拒绝了一揽子方案中的主要条款。”因此，他要求“在苏联人接受包括攻防系统限制和查证方案的一揽子协议之前，我们不应该根据他们对某一条款的评论来采取自己的行动。”*Memorandum For Mr. Kissinger April 29， 1970， Subject： Secretary Laird Concerned About Leak of Soviet ABM Position， see National Security Archives， http：//nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB60/index.html.

莱尔德的担忧是有依据的。在SALT谈判中，不仅美苏之间有分歧，美国政府内部、政府与国会之间都存在不同意见。除了苏联对美国一揽子方案的抵制，史密斯与基辛格在谈判主导权上也出现分歧，因为除了维也纳的公开渠道，基辛格还在华盛顿与多勃雷宁开辟秘密渠道交流，往往尼克松的真实意图是通过基辛格而不是史密斯来向苏联通报的。因此，在维也纳谈判的美苏外交官之间经常出现混乱和尴尬，特别是基辛格的秘密渠道，会破坏常规谈判人员的士气，甚至会导致重大失误。*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， p.774.以上内外因素的共同作用导致整个1970年美苏在维也纳的第二和第三轮谈判几乎完全是陷入僵局的。*关于维也纳谈判的细节可参见赵文杰：《尼克松时期限制战略武器谈判研究(1969—1972)》，第37—42页。其中美苏之间一个关键分歧就是，苏联提出先就限制反导部署问题搞一个单独协议，这遭到美国反对，因为尼克松一直坚持把进攻性与防御性武器联系起来。*Barry Leonard， ed.， History of Strategic Air and Ballistic Missile Defense， Volume Ⅱ： 1956—1972， p.223.尼克松曾给美国谈判代表团下达指示，除非就进攻性武器至少达成一项有限的、哪怕是象征性的限制战略武器协议，否则他将不会签署单独的反弹道导弹协议。*阿纳托利·多勃雷宁：《信赖——多勃雷宁回忆录》，肖敏、王为等译，北京：世界知识出版社1996年，第245页。

与此同时，国会对反导部署的保留甚至反对态度更让尼克松政府的谈判雪上加霜。参议员富布赖特(William Fulbright)一直批评第二阶段反导部署“是一个巨大错误”。SALT谈判还在进行中的6月份，一批自由派国会议员建议继续削减国防预算，明确提出减少包括第二阶段“卫兵”反弹道导弹在内的拨款。本来反导项目的关键支持者之一杰克逊(Henry Jackson)参议员因为要竞选连任，反对在其家乡华盛顿州建设任何反导导弹发射场；原子能联合委员会新任主席帕斯托(John Pastore)参议员反对在已批准的两处场地外再建任何反导基地；众议院军事委员会主席里弗斯(Mendel Rivers)主张削减反弹道导弹而加强海军。连长期以来一直支持加强国防的众议院议长艾伯特(Carl Albert)也抱怨由于重视国防而忽视了国内计划。*基辛格：《白宫岁月》，第685—686页。在这种气氛下，9月24日，参众两院的军事委员会联席会议通过的国防采购与研发授权法案中只支持新建两个“卫兵”系统阵地——怀特曼和沃伦空军基地——只用于保护民兵导弹基地。既不支持保护大城市，也不支持保护首都。

到1970年12月，尼克松政府已获得建造四个反导阵地的授权，但SALT谈判并没有取得成功，并再次暂停下来。接下来该如何处理下一步的反导部署计划成为确定1972财年国防预算的重点内容之一。1971年1月27日，尼克松主持国家安全会议，讨论第三阶段“卫兵”系统部署计划。与会者结合SALTⅠ谈判形势，形成了四种意见。(1)继续现有两个基地建设，开启怀特曼基地建设，要求授权沃伦基地建设，开启华盛顿地区基地的准备工作。(2)继续现有两个基地建设，开启怀特曼基地建设，要求授权沃伦基地建设或者开启华盛顿地区基地的准备工作，视SALT谈判进展而定。(3)继续现有两个基地建设，开启怀特曼基地建设，要求开始准备在华盛顿地区的防御建设，不要求授权沃伦基地建设。(4)只继续进行现有两个基地建设，延期怀特曼基地建设，要求授权准备华盛顿地区反导防御建设，不再要求沃伦基地建设。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 3， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.698-699.

基辛格建议选择第二方案，因为该方案会给苏联人适当的信号了解美国在“卫兵”项目和SALT上的立场，又不会牺牲部署反导系统的动力，也不会鼓励苏联从谈判中后退，同时帮助政府增加应对国会的灵活性。他还建议成立一个跨部门协调委员会来主持“卫兵”项目，保证政府用一个声音说话。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon， Washington， February 3， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.700-701.尼克松很快做出了选择，于2月8日签发NSDM97号文件，规定：“(1)继续建设格兰德福克斯和马姆斯特罗姆两处反导基地。(2) 1971年开始建设怀特曼基地。(3)1972年开始推进准备在华盛顿地区保护国家指挥机关的反导基地或者沃伦基地建设。”他还指示将根据SALT谈判进展来决定选择哪一处，并成立一个跨部门的协调委员会来就以上措施进行研究、准备和执行。*National Security Decision Memorandum 97， Washington， February 8， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.34， pp.701-702.

三、尼克松政府反导部署立场的调整与《反导条约》的达成

美苏SALT谈判到1970年末暂停的同时，决定1971年3月在维也纳再进行第四轮会谈，而尼克松政府也决定启动第三阶段反导系统部署的计划。不过，虽然前三轮会谈没有达成具体协议，但至少了解了双方的共识与分歧。关于SALT谈判，尼克松把进攻性与防御性武器联系起来的观点至此依然没有改变，并在1971年1月9日亲自致信勃列日涅夫强调了这一立场。*尼克松：《尼克松回忆录》，第627页。3月12日，尼克松收到苏方回信，苏方再次提议先就限制反弹道导弹达成协议，接下来再谈“冻结”战略进攻性武器的问题。*Draft Letter From the Soviet Government to the President Nixon， FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.427.此时，尼克松的强硬立场在国内引发舆论和政治上的批评。1月17日，《纽约时报》发文赞赏苏联的提议，谴责总统顽固地坚持进攻性与防御性武器联系起来。1月26日，民主党参议员马斯基(Edmund Muskie)访问莫斯科回国后，大力称赞苏联立场的灵活性。史密斯则直接致信尼克松，建议暂停反导部署，以表示美国的诚意。*基辛格：《白宫岁月》，第1040—1041页。

尼克松政府意识到了来自国会和媒体反对部署反导系统，希望推进SALT谈判的强大压力。这些压力不仅源于国会控制国防开支、节省国家资财的考虑，更深层次的原因是，尼克松政府结束越南战争的承诺迟迟没有兑现，国会希望通过夺回对国防开支的控制权，来影响国防政策，重新规划美国国家资源的运用。*Donald R. Baucom， The Origins of SDI， 1944—1983， p.50.尼克松与基辛格不得不在谈判立场上做出技术性调整。3月16日，基辛格向多勃雷宁转交了尼克松致苏联部长会议主席柯西金(Alexei Kosygin)的信，信中表示“谈判双方应该迅速起草一份反导协议文本。反导部署限制的具体性质由谈判解决。协议应该包含继续积极谈判以及就限制战略进攻性武器达成协议的义务。协议还要规定应该在双方认同的期限内就战略进攻性武器达成一定水平的冻结。所谓的‘冻结’不应该影响进攻性发射器可能的现代化提升或者被同类武器所取代，只要总体数量不发生增加。”基辛格又口头提醒多勃雷宁，不要误解为美方同意只就反导问题达成协议，而是只有在信件所提条件下才可能实行。*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.430-431.尼克松最终接受单独商定一个反导协议，但是此协议必须规定在一定期限内就冻结战略进攻性武器达成协议，换种方式把限制防御性与进攻性武器联系在一起。

3月25日，基辛格再次口头照会多勃雷宁，强调反导协议和冻结进攻性武器的条款必须同时谈判，同时完成。*基辛格：《白宫岁月》，第1046页。3月26日，多勃雷宁向基辛格通报了苏联的答复，他们接受冻结战略进攻性武器的原则，但要在防御性武器限制协议达成之后再去讨论。在基辛格看来，苏联的意图是两个协议前后连续讨论，但等到最后同时签订，*Transcript of Telephone Conversation Between the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) and the Soviet Ambassador (Dobrynin)， March 26， 1971， 8：20 p.m. PST， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， pp.433-434.这样的话两个协议的时间差会给尼克松政府带来国内政治压力。“因为一旦人们得知反弹道导弹条约搞成了，我们就会遭到难以抗拒的压力要我们签署，而在我们签字的同时，对进攻性武器的冻结也就告吹了。”*基辛格：《白宫岁月》，第1046页。尽管如此，双方还是取得了缓慢进展，立场所有接近。随后多勃雷宁回国述职，苏共忙于召开二十四大，秘密渠道暂时停了下来。

其实美国在协调和统一国内关于SALT的立场的同时，苏联也面临同样的问题。正如基辛格所判断的，苏联军方与文职官员之间在军控问题上也存在很大分歧。在谈判之初，苏联“少数外交官逐渐意识到，要在核战争取胜是不可能的，所以目标要放在基于相互信任和通过谈判形成的均势上。但苏联军方对于这些人的想法依然表示怀疑。”*勃列日涅夫最初也并不特别支持那些外交官，后来随着其国内政治地位稳固和加强、美苏关系缓和的积极变化，逐渐改变了态度。见弗拉季斯拉夫·祖博克：《失败的帝国：从斯大林到戈尔巴乔夫》，李晓江译，北京：社会科学文献出版社，2014年，第291—292页。“军方大多数首脑人物反对全面禁止部署反弹道导弹系统，他们认为该系统已经开始部署在苏联首都周围，尽管对这种系统存在着技术上的反对意见，即该系统并不完善，而且进一步部署将耗资巨大。军方的反对使得苏联领导层未能做出决断。”*多勃雷宁：《信赖——多勃雷宁回忆录》，第245页。然而，单就导弹防御来说，勃列日涅夫和柯西金等政治领导人最终意识到“绝对保护”是不可能实现的，都转向支持限制部署反导系统。而苏联国防和军工集团则希望建设一个全国的防御系统。*Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad eds.， The Cambridge History of the Cold War， VolumeⅡ， Cambridge： Cambridge University Press， 2010， p.106.3月30日，勃列日涅夫在苏共二十四大报告中提出，如果与美国就限制战略武器谈判得到圆满成果的话，“就能避免又一回合的火箭武器竞赛，就能腾出大量资金用于建设性的目的。”*《在苏联共产党第二十四次代表大会上的总结报告(1971年3月30日)》，转引自叶书宗：《勃列日涅夫的十八年》，北京：人民出版社，2013年，第337—338页。然而“当勃列日涅夫希望和美国达成某种协议，制约着魔似的军备竞赛时，仍遭到军方的强烈反对。”为此他把军方和军工集团的领导人召集到办公室开会，花了5个多小时谈话都没有结果，最后他质问军方和军工集团首领们能否保证在核军备竞赛上苏联会超过美国，美苏间的力量对比要比现在对苏联更有利？“会场上顿时哑然，因为谁也不敢做这样的保证”，最终勃列日涅夫说服了军方同意和美国达成协议。*叶书宗：《勃列日涅夫的十八年》，第339页。

在此背景下，4月23日，多勃雷宁回到华盛顿时，交给尼克松一份苏联政府的信件，表示愿意在单独的反导协议完成之前讨论冻结战略进攻性武器的议题，认为限制反导系统也是限制战略进攻性军备竞赛的一个重要组成部分，认同美苏在维也纳的会谈要致力于完成一份反导协议文本，而且将反导部署限定在保卫两国首都所需。此外，苏联还赞同尼克松之前提到的“冻结”战略进攻性武器不应该影响其可能的现代化升级或替换。*Draft Letter From the Soviet Government to President Nixon， Moscow， undated， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.452.这是非常关键的一步，美苏双方在谈判的指导原则上已经取得共识。在接下来的一个月内，经过两个渠道的共同努力，在5月20日，尼克松与柯西金分别在华盛顿与莫斯科宣布：“美国和苏联政府在回顾了它们关于限制战略武器的会谈过程之后，一致同意在今年集中精力制定出限制部署反弹道导弹系统的协议；它们还一致同意，与缔结一项反弹道导弹协议一起，它们将对有关限制进攻性战略武器的某些措施取得一致意见。”*Editorial Note， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， p.503.基辛格认为 “一年以后达成的最后协议的基本方面反映了5月20日公告之前双方交换意见的内容。”*基辛格：《白宫岁月》，第1052页。接下来美苏谈判代表团的专业人士继续商谈反导协议的文本细节。

当时美国正在建设中的反导基地有格兰德福克斯与马姆斯特罗姆两处，还有确定要建设的第三处怀特曼基地，而在华盛顿地区建设反导阵地很难为国内舆论和国会所接受；苏联正在建设中的只有莫斯科的一处反导系统。因此，尼克松在其于7月2日签发的NSDM117号文件中提出一种“二选一”的谈判方案：第一种，只用100套反导拦截器在100公里范围内保卫一处共同商定目标；第二种，用300套反导拦截器分别在60公里范围内保卫三处共同商定的洲际导弹基地。美国可以同意苏联保留一处保卫莫斯科的基地，但苏联要同意美国保留三处保卫洲际导弹发射场的反导基地。*National Security Decision Memorandum 117， Washington， July 2， 1971， see FRUS， 1969—1976， Volume 32： SALTI，1969—1972， p.544.这一方案难以被苏联所接受，到维也纳第五轮会谈结束前，美国将原方案的三处减少为两处，但苏联仍未接受。苏方反而提出“一加一”的方案：苏联保留保卫莫斯科的反导系统，再加另外一处反导系统；美国可以保留格兰德福克斯反导基地和保卫华盛顿的基地。美国起初也拒绝了苏联的这一方案，他们希望保留正在建设的两处保卫民兵导弹的反导基地。在1971年底和1972年初的第六轮谈判中，苏联在限制进攻性战略武器方面做出让步(限制苏联SS-9洲际导弹的规模，不把美国的战略轰炸机列入限制范围)，*基辛格：《白宫岁月》，第1052页。同时接受了美方的另外一个提议，禁止研发和建设任何海基、空中、太空和陆基机动式反导系统。美国也相应妥协，接受了苏联的“一加一”的方案。*National Security Decision Memorandum 158， Washington， July 2， 1971， see FRUS， 1969—1976， Vol.32， SALTI，1969—1972， p.740.至此，美苏就限制战略进攻性和防御性武器的细节达成了一致，为接下来的美苏首脑峰会最终签订相关文件奠定了基础。

在后期涉及技术细节的谈判过程中，国防部的保罗·尼采(Paul Nitz)与苏联无线电波电子专家亚历山大·休金(Aleksandr Shchukin)之间进行的非正式意见交换发挥了关键作用。他们在会谈中，“就雷达装置及相关技术事项达成了一项协议，从而为《反导条约》的签署创造了条件。”*斯蒂文·瑞尔登：《美国参谋长联席会议史(1942—1991)》，第339—340页。《反导条约》的签署则成为第一阶段限制战略武器会谈成功结束的标志。*雷蒙德·加特霍夫：《冷战史：遏制与共存备忘录》，北京：新华出版社，2003年，第261页。1972年5月22日到 30日，尼克松访问苏联，于5月26日与勃列日涅夫签订了《限制反弹道导弹系统条约》和《关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》。前者规定缔约国只能在境内建立两个包括不超过100枚反导导弹和100座发射架的有限反导防御系统，一个用来防卫该国首都，另一个用来保护远处一座洲际导弹发射场；同时还禁止建立任何海基、空中、太空和陆基机动式反导系统，该条约没有期限，但保留了退出条款。后者就陆基洲际导弹发射架数量、潜射导弹发射架以及弹道导弹潜艇的数量和现代化升级进行了限制，协定有效期5年。

尽管美国国内舆论，对这两份文件还留有一些不同意见，如参联会代表的军方在基本上支持SALT系列协定的前提下，对后续保持美国战略威慑力量的现代化以及监督苏联遵守协定方面提出更多要求。不过，尼克松本人对系列协议较为满意，认为反导条约“阻止了一场本来不可避免地要出现的防御性武器的军备竞赛，使双方不致再花数亿美元来部署越来越多的反弹道导弹。这个条约的另一重大作用是使那种通过‘相互恐吓’来达到威慑效果的概念永久化。”而关于战略导弹的临时协定，连同反导条约“构成了热核时代走向军备控制的第一步”。*尼克松：《尼克松回忆录》，第743页。此外，能在1972年总统大选之前达成以上协议，这也是尼克松所乐见的，而对基辛格来说，这次成就表明“白宫保持了对外交政策的控制权。”*George C. Herring， From Colony to Superpower： U.S. Foreign Relations Since 1776， Oxford and New York： Oxford University Press， 2008， p.775.

6月15日，基辛格向参议院外交委员会简报了尼克松政府签订SALTⅠ系列协定的背景、合理性及前景。基辛格指出，从60年代中期开始，“我们毫无争议的战略优势正在受到削弱，这是由国内对军事计划抵制不断升温和急于在国家防御和社会需求之间进行资源的重新分配而造成的。”在美苏持续进行对抗的局面下，“每一方都拥有毁灭人类的力量。而矛盾的是，这样的事实和双方的全球利益，反倒是创造了一种我们双方之间相互依存的共同局面。”在这种情况下，去追求先发制人和设计一种防御系统来削弱其他国家的报复力量会导致不稳定。因此，总统决定美国应该创造一系列环境，通过谈判为苏联放弃对抗提供机会。最终谈判达成的SALTⅠ系列协议不会使美国处于战备劣势。虽然美苏导弹数量失衡，但“我们的轰炸力量比之苏联是相当庞大和有效率的，我们的前沿基地的系统也是如此。武器的质量也必须考虑进去，在协议期限内，我们非常有信心在核技术和弹头的精确性上有相当大优势。”当前的军备竞赛由于技术原因导致数量因素的复杂化。苏联在数量上具有竞争力，但该协议限制了数量上的竞争，允许技术上的竞争，而在这方面美国是占优势。*Briefing by the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) for the Senate Foreign Relations Committee， Washington， June 15， 1972， Department of State， Foreign Relations of the United States， 1969—1976， Volume Ⅰ： Foundations of Foreign Policy， 1969—1972， Washington： United States Government Printing Office， 2003， pp.402-405.基辛格对参议院的讲话表明尼克松政府致力于军控谈判的重要目的之一就是限制苏联战略力量的长处(数量优势)，发挥美国的长处(质量优势)，保证自己相对优势。这次国会虽然也有些保留，但最终都同意接受尼克松的一个观点，“认为第一阶段限制战略武器会谈的一系列协议标志着美苏关系的一个重要转折点，并认为它们带来的政治和外交利益大过军事方面的缺陷。”所以，参议院于8月3日批准了《反导条约》，9月14日批准了《临时协定》。*斯蒂文·瑞尔登：《美国参谋长联席会议史(1942—1991)》，第354—355页。

余 论

到1972年5月《反导条约》达成，尼克松政府先后推出了三个阶段的反导部署计划，争取到建设四处反导基地(都是民兵导弹发射场)的授权。然而《反导条约》规定的华盛顿反导基地建设，因为国会的反对而没有启动。而且当时越战的开支严重影响了国防预算的使用，国会从拨款方面将反导基地的建设只限制在了格兰德福克斯一处。在1974年7月的《反导条约》补充议定书中，尼克松政府干脆放弃了华盛顿反导基地建设，只保留了格兰德福克斯基地，苏联则只保留莫斯科的反导系统。从以上决策过程来看，在莫斯科已经进行了实质性反导部署的情况下，尼克松政府也决定推进美国的反导部署。这些部署名义上以国家安全和军事防御为理由，实际上是被用作美苏SALT谈判的交易筹码。在SALT谈判僵持的时候，尼克松政府努力推进反导部署计划；到美苏双方都愿意妥协并相互让步的时候，尼克松政府则放弃了大部分的反导部署计划来实现这些妥协。

总之，在尼克松政府的主流观点中，反导系统真正的军事防御价值并不足以超越要为之付出的财政与政治成本；在军事安全上还要依赖“相互确保摧毁”战略，坚持以威慑和避免核战争为首要的国家安全政策目标和行动原则。尼克松政府的反导部署计划更多是作为与苏联在SALT谈判中讨价还价的筹码。因此，就实现避免核战争这一目标的手段来说，“谈判和军备控制协议在其中将发挥军备本身难以发挥的作用”。*尼克松政府军控与裁军署副署长法利(Philip Farley)之语，见Nina Tannenwald， The Nuclear Taboo： The United States and the Non-Use of Nuclear Weapons Since 1945， Cambridge： Cambridge University Press， 2007， p.263.从更深层次来看，SALT《临时协定》与《反导条约》的达成，体现了美苏双方对核均势与相互威慑局面的承认和规范化，同时又让双方都对自己的确保摧毁能力保持信心。*Richard Smoke， National Security and the Nuclear Dilemma： An Introduction to the American Experience， p.155.特别是限制部署反导系统，让双方都处于脆弱的、无防御的状态，双方的生存都要依赖于对方无意首先动用核武器，从某种意义上讲《反导条约》“把大国间不首先使用核武器机制化了”。*Nina Tannenwald， The Nuclear Taboo： The United States and the Non-Use of Nuclear Weapons Since 1945， pp.263-264.《反导条约》也一度成为国际战略稳定的基石，并产生了长期影响。