法官惩戒制度的改革探析

王 馨

（南京工业大学法学院，江苏南京 210000）

2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年10月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对司法体制改革中的几多棘手的情况提出了诸多意见。其中，此次的重点改革目标就是法官惩戒制度的改革与重建。

1 法官及其惩戒制度

法官是行使裁判职能的人，对于维护社会的公平正义来讲，法官的裁判是一道最为核心与重要的程序。但可以肯定地说，没有任何一个国度能百分百地杜绝法官违法犯罪或违反纪律现象的出现。公平公正的裁判队伍是建设法治国家的重要基础，而制度的改革与重建无疑起着至关重要的作用，为保障队伍的清正廉洁，现代国家须重新审视对法官的制约机制和惩戒制度。法官惩戒制度，旨为改正本人，并给他人以警醒作用，防止法官违反法律或有贪污行为的出现，由规定的惩戒主体对法官的种种不法行为与现象依照规定的程序进行处罚，以示警戒。

本国在现有法律中并未编写特定的“法官惩戒法”，关于法官惩戒制度的相关规程多见于一些法律章程之中，主要包括了：《法官行为规范》、《关于切实防止冤假错案的规定》、《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》、《关于审判权运行机制改革试点方案》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》等。

2 法官惩戒制度的具体分析

经过这些年的发展与改善，我国的法官惩戒制度业已展现了颇为完整的体系结构。这个体系中主要含有五大要素：法官惩戒的权力主体、法官惩戒的事由、法官惩戒的手段、法官惩戒的程序、以及救济。以下就将对法官惩戒各个要素的发展与改革作介绍与分析。

2.1 惩戒主体

所谓惩戒主体，即有权对法官不正当行为或违法行为开展调查核实、审理并作出最终判定结果的组织。惩戒主体是唯一法定有权对法官进行惩戒的组织，因此，惩戒主体的确认在惩戒制度中非常重要的。

在尚未提出建立惩戒委员会之前，本国的惩戒主体有两个，一是国家权力机关，即各级人大与其常委会；二是法院系统内部的监察部门，这一惩戒模式也被学者称为“同体惩戒”。 人大享有最高的处分权限，它持有对同一级别人民法院当中的行政领导或法官违法时判定是否将其撤职的权力，但是撤职某法官这一要求一般都是由法院来向人大提起申请，因此，法官惩戒与否的源头与关键还是由法院管控着，有权实施惩戒的人与被惩戒者处于同一个单位，这种“自我监督”的方式就容易导致人情案的发生，从而造成法官惩戒案件的徇私舞弊。由此可见，我国先前的惩戒制度，缺少独立于法院与人大之外的惩戒组织。针对于此，14年7月，最高法发布的“四五改革纲要”中指出要构建专业的法官惩戒组织。对于委员会的成员组成，最高检于2016年10月12日正式公布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》指出，惩戒委员会由具有较高的法政素养、专业的知识、良好的职业道德的人员构成，主要包括法院以及检察院派出的法官与检察官代表，以及社会各界的相关人士。由于其成员吸纳了各方面的代表，且多由司法专业人士组成，因此他们对法官、检察官工作的监督和评判更具有中立性和公正性，不仅有助于从专业的角度和更加中立的立场处理司法不端行为，有助于依法保障当事法官、检察官受到公平对待，提升惩戒的社会效果，在维护司法公平公正的基础上提高司法公信力。

2.2 惩戒事由

惩戒事由为权力的实施界定了领域，惩戒主体要在法定事由的规划领域内来判断应否启动惩戒程序。因此，惩戒事由的存在与否是程序是否启动的前提和依据。

在我国，《法官法》罗列了13项法官应当受到惩戒的因由，《刑法》中规定的凡涉及到第八章或触犯到其他章节中的有关司法人员的犯罪的条文，都要使该法官承担起触犯法律的刑事责任。此外，各地区错案追究办法也是对法官不当行为的约束。这些规定虽然既包含法内不正当情形，又包含法外不正当情形，几乎涵盖了法官的行为举止的方方面面，但很明显的可以看出，不论是现行法律条文的规定还是在具体实践操作中，对于法官的法外不正当行为几乎被完全的忽视了，人们的关注重点只在法官的法内不正当行为。现有的对法官进行惩戒的理由几乎完全囿于法官在判案时有没有施行一些不正当的行为，而对于法官在工作以外的个人生活、个人涵养、品德表现等则几乎无人关注。

美国法学家富勒曾言：“法律……是一个目的性的事业，其成功依赖于行为人的精神、洞见、智慧和法律实践者的良知。” 正如我们所知，拥有着司法权的法官，不仅要有专业的法律知识以及判定是非的明辨力，还要拥有崇高的职业操守。因此，我国2015年9月颁布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》将法官的廉洁自律和外部评价纳入了考核的标准，并且提出了如法官有违反品德准则和相关法律的行为，将受到法律及有关规章的处理。2016年6月2日颁布的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，更是提出了公开选拔应坚持的原则为“德才兼备、以德为先”。近几年，法官对《法官职业道德基本准则》的不重视使得司法外违规违法现象依旧不减，法官的违纪违法现象仍然层出不穷，这些违法违纪现象有损我国法律工作人员清明廉洁、公平正义的形象，使得人民对司法的信赖度不断降低，也对社会和人民的利益产生了不良的影响。但是从以上可见，我国在立法工作中就法外不正当情形的重视越来越多，对法官的道德修养也越发关注。

2.3 惩戒程序

程序方面，正如培根所言：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏法律——好比污染了水源。” 实体正义若想得到彻底的伸张，还需有详尽的程序作为前提与保障。我国现行的惩戒程序散见于《法官法》以及各部工作条例与办法规定中，然而对其具体程序的规定少之又少。现行的《法官法》第三十三条指出：“处分的程序按照有关规定办理”。在司法实践中，惩戒的步骤一般按照其他的相关规定与办法中总结出来的程序进行。具体来说，包含受理、立案、调查、审理并作出处分决定、申诉这几个步骤：

一、受理。案件线索的来源主要包括群众检举、当事人控告、有关部门和人员反映、上级机关转办、案件审查等。法官监察部门对收到的关于司法工作人员违反法律的揭发的真实性进一步核实，对于揭发情况属实的，实施立案，作进一步的调查。二、立案与调查。对普通法官违法违纪案件的调查由本院监察部门报本院院长审批，对院长、副院长违法违纪案件的调查由上一级监察部门报上一级法院院长审批。对决定立案的案件，监察部门需组织专人依照规范进行调查与获取证据，搜集涉嫌违法之人有罪或者无罪，情节轻或重的种种依据。调查期间，应当问询该人，容许该人对自己的犯罪情节进行表述或为自己无罪做辩护。第三，审理并作出处分决定。调查后如果确定被查之人的所为已违反法律的，须立即送交有关机关按法定程序进行处断。如果被查之人的所作所为违反了法律法规，但没有严重到足以定罪的，应提交审理小组或审理委员会评议，决定结果时，如果不能达成相同的观点，采取以少服多的办法。审理结论由院长办公会认定批准。第四，申诉复查。涉案法官如认为处理结果不正确的，可以提起申诉。在案件的第二次调查时，继续执行原判定结果，对违纪案件的第二次调查应在3个月内完成。

四五改革纲要提出建立建立法官惩戒委员会，而法官惩戒委员会因其本身独立于省级司法部门，所以其惩戒程序与先前规定的一般程序略有不同。根据由最高检发布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》中的有关意见，惩戒委员会的运行程序的四个步骤为：一、受理。任何人如果觉察到法官有违法乱纪等情形，可以向有关的人民法院、人民检察院进行检举。该委员会并不是接收检举与投诉的第一人。二、立案和调查。无论法官犯罪与否，只要该法官的所为足以让人起疑，该委员会就须对其进行立案调查。如果法官的所作所为实属检举所言的，则须将法官送交有关机关处理。三、审议并作出决定。该委员会须举行会议对涉案法官的所作所为审理并提出最终的处理意见。四、救济权利。涉案法官认为所作的判决不正确的，可以提出复审。省级惩戒委员会的裁决为最终裁决，从判决作出之日起立即生效。

对比先前的法官惩戒程序，首先，我国法官惩戒程序依旧沿用行政化的监察体制，与惩戒公务员的程序基本相同，并没有体现出法官职业的特点。其次，该委员会作为第三方对违规违法事件进行处置， 基本上可以做到防范先前法院系统内部人情案的发生。其三，该委员会所提出的程序较之先前的程序取消了“在复议和申诉期间内依旧继续执行原处分决定”的规定，更好的保障了法官的救济权利。尽管有了这些改变，但我国现有的惩戒程序依然是粗糙的，可实践性很低，真正能够展现法官工作特性的惩戒程序并没能够完全创建出来。

2.4 惩戒手段

《法官法》第三十条列举了一系列法官违法行为。第三十一条规定了凡是法官触犯了第三十条所规定的情形，构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，第三十二条规定了处分的六个级别。这六种级别的处分决定由法院内部负责。当然，如果法官的所作所为触犯了法律条文的规定，那么法官将不再拥有其法官的工作资格并且须被送交司法机关进行处置。

由我国当前的惩戒手段，可以发现，一方面，《法官法》所提及的六种不同级别的惩戒方法对法官工作中的审判权没有呈现出任何的限定。从以上介绍可以看出，惩戒事由皆与法官的工作息息相关，惩戒措施也应着重反映出对法官审判权的剥夺。其次，鉴于我国的各种管理办法长期处于混乱的状态中，司法管理也不例外。这六种不同级别的处分方法与我国《公务员法》中对公务员的处分方法一模一样。但是法官不同于公务员，作为法官履行职务过程中的审判行为，每一个步骤都有法律的明确规定和指引。但是从先前的法律规定来看，惩戒措施并不是专为履行职务过程中的审判行为而设定的，两者之间没有对应关系。

2.5 惩戒救济

《法官法》中的第八条对惩戒的救济机制规定了，对于法官的任何处分决定的作出， 都必须有合理的事法律支撑以及遵循法定的程序规范。被惩戒法官认为判定结果不正确的，可提出申诉或者控告。这是法官自我救济权利得以实施的表现。

在先前的管理规定中，即便涉案法官提起申诉，在申诉期间，也将继续对其实施处分决定。16年10月颁布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》取消了这项不合乎情理的规定。按照先前的规定，在法官进行申诉的期间，法官已经受到惩戒，申诉成功的可能性并不大。即便推翻了先前的处分结果，法官也必会因此承担或多或少名誉上的损害。

2016年7月28日，《保护司法人员依法履行法定职责规定》的发布从多个方面完善了对司法工作人员的职务行为的全方位保障。《规定》还明确，对涉案法官所作出的判定，若该法官表示不服的，应给予该法官申辩的权利。在人格尊严和人身安全保护方面。首先，对于群众的检举揭发，若核实为不实消息，组织方面要及时的帮助取消不实举报对该法官名誉上造成的不良影响，并且积极追查举报人的责任。若发现一审判决不公的，应该及时的改正错误的处理决定并恢复该法官的职务，在一定程度上予以赔偿。其次，鉴于社会中存在有妄图侵害法官或其家属人身安全的不法分子，相关机关要及时为办理危险性较高案件的法官及其家属提供必要的保护措施。在保障职业稳定方面，《规定》明确了任何一位法官的撤职或者调离原工作岗位，都必须要有充足的理由以及遵循法定的程序办理。

科学的惩戒制度不仅要能规范法官的司法活动，更要能保证法官即便受到了责任追究， 也是有合理的事实依据与法律依据，并且是遵循规定的程序进行的。撇去职业的头衔，法官作为一个普通的公众，在其合法权利受到不法侵犯时，理应与所有人一样，有权利自我救济，寻求援助。

3 总结

只有构建起独立的惩戒组织，制定规范的惩戒准则，保证法官拥有独立审判权，保护被惩戒者的合法权益等等，法官才会按照审判权的规范行使权力，同时法官队伍的整体职业道德也将得到提升，其司法行为也将越来越使人信服。当然，若想更好地使得惩戒制度得以实施，单单凭借改革与完善这个制度本身是远远不够的，这是一个繁杂的工程。为了能够推动这项工程的进一步完善，还需社会各界人士的共同努力。