养老服务领域公私合作问题研究——以南京市鼓楼区“心贴心”老年服务中心为例

葛 笑

（南京工业大学，江苏南京 211816）

1 引言

人口问题是当今各国面临的重大问题之一，人口老龄化问题更是我国面临的严峻问题。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，就意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。人口老龄化的进程可按程度做以下划分：65岁以上人口达到7%为进入老龄化，达到14%为深度老龄化，达到20%为超级老龄化。

中国早就已经进入老龄化社会，据世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。世界上还没有任何一个国家，老龄化的速度像中国这么迅速。

南京市是全国第四个进入人口老龄化的城市，是全国人口老龄化程度较高、发展速度较快的地区之一，截至2016年底，全市60岁及以上户籍老人134.27万人，占户籍总人口的21.03%,实际老龄化率达23.7%；80岁及以上高龄老人20.28万人，占老年人口的15.10%。人口老龄化呈现“高基数、高龄化、高增速、高需求、高风险”五高特点。鼓楼区是南京老龄化程度最高的地区，截至2016年底，鼓楼区60岁以上老年人口达到21.5万，占户籍总人数的23.3%。

人口老龄化的进程越来越快，解决老年人的养老问题迫在眉睫。关注老年人问题，不仅关系着老年人的晚年幸福，更关系到每个家庭的幸福以及社会的稳定。养老服务的有效供给是应对人口老龄化趋势的需要，也是促进社会稳定和可持续发展的必然选择。十八大以来，我国养老服务体系取得长足发展，以居家为基础、以社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成。当前，养老服务体系建设仍面临重要任务，如何夯实居家社区养老服务基础、推动养老机构提质增效、加强农村养老服务成为未来必须解决的重要问题。而解决这一重要问题，单单靠政府的努力已经不够，现代各个公共服务领域，越来越需要政府公共部门和私营部门之间的合作。为此，本文以南京市鼓楼区“心贴心”老年服务中心为例，具体阐述在老龄化背景下，政府和社会组织共同建设的具体过程、运行模式、可借鉴之处以及对我国养老模式的启示等内容。

2 鼓楼区“心贴心”老年服务中心运行实践

2.1 基本概况

2001年11月30日，“心贴心”老年服务中心在鼓楼区民政局的批准下成立，它的前身是“同缘康养院”——南京市第一家民办养老院。“心贴心”老年服务中心的管理体系在纵向上分三个等级，横向设置了四个职能部门，由政府出面，以项目委托的方式具体运作，为独居老人提供基本生活保障、医疗卫生服、法律援助、精神陪护、安全保障、特殊求助等服务。中心提供居家养老服务的对象主要包含以下四大类老年人群：第一类是身体虚弱，生活不能自理的独居老人；第二类是家人外出期间需要照顾的体弱老年人；第三类是患有帕金森或其他精神类疾病的老年人；第四类是基本可以生活自理，但是需要饮食派送的孤寡老年人。其中满足鼓楼区政府购买服务条件的老年人，每月可以享受20小时的免费家政服务或者其他服务补贴。

2.2 具体运作过程

为鼓励养老服务的有效提供，鼓楼区政府每年通过财政预算拨付一定的资金向“心贴心”老年人服务中心购买养老服务，明确购买服务的对象——区内高龄、独居、困难的老人。政府购买居家养老服务的具体工作是在区老龄工作委员会的带领下，由老龄委办公室具体实施。具体操作过程中，养老服务对象的确定路径有两条，分别是“自上而下”式和“自下而上”式，“自上而下”是指区老龄办、街道老龄办、社区委员会通过调查走访，确定养老服务对象。而“自下而上”是指老年人根据自身实际情况，向社区委员会提出申请，并经过上级审批，从而获得政府购买居家养老服务对象的资格。确定了政府购买养老服务对象以及他们的需求之后，区老龄办将养老服务的具体任务委托给“心贴心”老年人服务中心来执行。各个社区居委会和服务中心下属的托老所根据实际情况提供养老服务。

2.3 取得的主要成效

从整体效果来看，南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的实践取得了良好的社会效果。“心贴心”老年服务中心也在社会受到了广泛的好评，“心贴心”也打响了自己的品牌，已经形成了连锁的规模运营，发展空间不断扩大，拥有广阔的发展前景。具体来说，南京市鼓楼区政府购买居家养老服务有以下主要成效：

第一，惠及老年人群体和当地居民。南京市鼓楼区政府关注养老建设，让“心贴心”老年人服务中心参与到社区养老服务上来，使大批的空巢老人、孤寡独居老人以及生活困难的老人在生活上得到了及时的照料，避免了老年人群非正常死亡的发生，老年人去世之后无人知晓的情况也没有再出现。另外，社区下岗失业的人群也可以通过培训获得就业机会，缓解了本社区内的就业压力。根据抽样调查结果来看，接受服务的社区居民偏向“非常满意”（58.5%）及“基本满意”（39.8%），“不满意”的只占1.7%，说明服务中心提供的养老服务受到广泛的好评。

第二，创新了养老服务供给模式。鼓楼区政府购买居家养老服务的特点在于政府和社会互相合作，共同参与探索居家养老之路的建设，在强调政府的导向作用的同时，积极发动社会力量参与到养老服务中来，将老年人服务发展的重心从机构养老转移到居家养老上来；积极探索建立公共财政购买服务新机制，大大减轻了政府的财政压力。

第三，创新了社会管理体制。鼓楼区政府购买居家养老服务的实践，是一个政府主动干预、依托民间组织平台运作，社会公众主动参与的过程。通过“心贴心”老年服务中心提供的服务，大量有养老意愿的老年人、社区志愿者和其他社会力量，成为政府职能延伸的新载体，形成政府与社会的新型伙伴关系。鼓楼区政府不仅全力扶持和培育“心贴心”老年服务中心这样的养老组织，还通过房屋租赁、无偿提供场地的方式，吸引众多民营养老机构共同参与养老事业，促进社会福利事业的发展，构建了“党委领导、政府支持、社区参与、社会协同”的社会管理新格局。

3 “心贴心”老年服务中心的问题及对策

3.1 主要问题

虽然南京市鼓楼区政府购买养老服务取得令人满意的成效，但是其作为养老服务供给主体出现的问题也是不可避免的：

首先，养老服务内容与质量缺乏统一的标准，服务质量不高。老年人接受养老服务的满意度取决于养老服务提供者的个人素质和专业水平，不同的服务者在服务态度和服务水平方面存在明显的差异，有的服务者专业水平较高，可以提供从基本的生活护理到精神慰藉等多方面的服务，而有的服务者只能提供上门探视的服务；另外，有的服务者认为能够为老年人提供帮助是一件十分有意义的事，因此在服务中一直保持积极向上的乐观心态，而有的服务者在工作过程中缺乏耐心，情绪低落，勉强完成任务。服务人员从服务态度到服务内容缺乏统一的标准，也影响了社会对居家养老服务整体水平的评价。

其次，行成事实垄断，造成效率低下。鼓楼区在该项目运作之初，没有考虑到市场竞争的引入，导致更多的政府资源与资金支持投入到同一家服务机构，更多其他的社会组织得不到政府的资金支持，未能形成合力。该中心经过多年垄断经营，在思想上未免有些松懈，缺乏主动提高服务质量，加强改进工作效率的动力，最终难免在提供服务中出现效率低下、“走流程”的现象。

3.2 对策和建议

首先，优化人才培养机制。专业的服务人才是社区养老工作有效落实的关键，我国行业内人员专业素养参差不齐，缺乏具备专业技能的人才。因此，参与养老服务的社会组织要建立良好的人才支持体系，吸纳高素质人才，建立科学的管理体系和绩效评价标准，以提高工作效能。

其次，要加强对机构的监督管理。要促进养老事业健康有序发展，就要不断完善监督管理机制。通过多元化监督管理体制，发挥各个参与主体的监管作用。首先政府要健全监督机制，通过规范性的法律文件，对养老机构的合法性进行约束；然后，要加强社会监督，通过第三方审计资金去向和用途，为社会舆论监督提供基础；最后，要加强行业自身监督，各社会组织、养老机构形成联合团体，彼此了解，彼此监督，共同促进养老事业的发展。