“恶弱水土”员阙与宋代两广官员选任

郑文豪

（郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001）

由秦汉至隋，虽然各朝代选官制度有所不同，但除中央规定的铨选制度之外，地方较少存在特殊的铨选途径[1]。直至唐代，才出现“东都选”和“南选”等与中央选官制分立的制度。唐代“南选”实行的主要地域范围在岭南和黔中。“南选”的出现，是朝廷对官员选任的地方特殊化调整。实际上，早在“南选”之前，岭南地区就存在较独特的选官制度，王承文先生称之为“地方都督府除授制”[2]。“地方都督府除授制”与岭南溪洞豪族的发展与存续紧密相连。朝廷以“南选”制度逐步取代“地方都督府除授制”，从选官标准、选官监督、选官审覆认可等层面，加强对岭南地方选官的控制。唐朝中央政府选派“强明清正五品以上官”任选补使赴岭南等地选官，派御史官员一同前往，负责监察。选任五品以上官，选补使不可以专决，而要与当地督府共同向朝廷推荐奏闻。“南选”选官四年选补一次[3]。南汉时期，岭南地区自立一隅。刘氏虽仿效了唐朝的科举制度，但从现存史料可以考见的南汉科举及第人数仅有七人[4]，取士数量应远不能满足官员选任的需要。南汉任官体系中，阉人和女官占有重要位置，刘鋹时期的宦官竟至七千人[5]13920。宋朝统一两广后虽“天下一家”，但在两广官员选任问题上依然面临着诸多挑战，历史背景与现实困境、边疆经略目标与两广区域特殊性等因素交织竞合，呈现出独特的历史画面。

一、影响宋代两广官员选任的因素

（一）自然环境恶劣

两广虽在秦汉时已列入中央王朝版图，但开发一直较慢。直至唐朝，岭南在士大夫的心中仍是蛮荒遥远、瘴疠盛行之地，朝廷也将岭南作为贬谪之地。韩愈贬谪潮州，诗云：“知汝远来应有意，好收吾骨瘴江边”，显示了他对岭南瘴疠的恐惧和对前途的悲观。至宋代，宋祁在《上仁宗论河北及岭南事宜》奏议中提到：“岭南外区，瘴厉[疠]薰蒸，北方戍人，夏秋往者，九死一在。”[6]可见瘴疠亦未改观，北方人往往因不能适应这种自然环境而丧命。一般官员难于应对岭南瘴疠，即使医疗资源较好的高级官员有时也不能幸免。熙宁八年，神宗在御批中说：“广南东路以瘴疠，近年数失监司”，可见形势之严峻，以致新转运判官宋球不得不请求朝廷增派专门的医官[7]6433。南方的瘴疠中，又以春州、英德、梅州、循州等地较为严重。“梅、循瘴毒尤甚，异时监司例遣官曹代往。”[8]瘴毒之严重程度，以至于路级官员不敢亲自去履行巡视地方的职责。自然环境的恶劣让北方士人将赴任两广视为畏途，获取任官资格的士人在吏部注阙时，不愿意选择两广员阙。

（二）赴任路途遥远

宋代两广距离北方腹地开封或者临安的距离都非常遥远。“爰念南广总数十州之繁，其去北阙殆百余驿之远。”[9]在古代的交通条件下，往来很不便利。官员赴任，动辄需数月。北宋时期规定：“诸之官者，川、广、福建路限陆拾日，余路叁拾日。”[10]可见北方士人赴任两广需预算两个月左右时间。长途跋涉，经山涉水，加之初历南方水土，官员甚至有不幸死于赴任途中的危险。此外，长途赴任所需经费巨大，虽有政府补助，但对一些官员来说仍有经济压力。这些也都是官员不愿意赴任两广任官的影响因素，也是朝廷在官员选任时不得不考虑的问题。

（三）本地士人数量不足

由于教育文化落后，两广本地读书人数量较少，能考中进士的更是凤毛麟角。根据贾志扬《宋代科举》一书中所统计的宋代各路进士人数进行计算，两宋期间，广东进士人数约占全国总数的占1%，广西约占全国的0.8%[11]，可见其比例之低。宋代吏部注阙有着繁琐严密的资格规定，两广本地士人往往很难达到朝廷规定的任官资格，即便降格以求，合格者仍然寥寥。所以两广不得不依赖其他地区的士人前来就职。科举虽然不是宋代入官的唯一途径，但其重要性却牵涉到多个方面，以在两广地区较为重要的摄官制度来说，其参选资格要求是“举人两与荐送者”[12]，即两次获得发解资格者，这也是与科举密切联系在一起的。况且做官毕竟需要一定知识水平，即使没有中进士，一般至少也要能识文断字，而这些都和一个地方的知识文化水平息息相关。受宋代任官地域回避的限制，本地士人纵使数量多亦未必在本地任官，不过对于两广区域受地域回避限制较小的特殊选官法如摄官法、定差法来说，本地士人的数量就是一个非常重要的影响因素。

（四）财政收入少

两广地区经济开发相对较为迟滞，财政收入捉襟见肘，甚至入不敷出，经常需要朝廷补贴。财政状况自然也会影响官员选任，如广西甚至有“官吏俸给有至半年不支者”[13]。广东经济状况虽然比广西好，但在全国范围内经济水平位次亦很低。财政收入除直接影响俸禄外，也会影响官员挟权自肥的渔利空间，从而影响赴任官员对两广地区员阙职位的心理预期。两广地区虽亦有广州市舶使、知广州等肥缺，但大部分州郡仍属条件艰苦、赋税较少的地区。赋税少也影响了州的等级，州的等级不同对就任官员的资序要求也不同。吏部注阙时，很多两广地区的员阙往往无人愿就。

（五）多民族杂居，难于管控

两广特别是广西地区少数民族多且分布广，很多州郡周边接连溪洞。而少数民族的风俗和管制方法与内地不同，使得就任两广的官员除了猎奇之外，更多的是顿生蛮荒之感。一部分少数民族部落叛服不常，时有惊扰边境劫掠省地的行动。而朝廷往往又将安边弭兵作为考课这些地区官员政绩的重要指标，使得赴任两广的官员承担了更多的风险和责任。《方滋知广州陈璹知静江府》制书说：“二广之区，密控五岭之阻，蛮獠荒忽，风俗剽轻。……若其兼威怀以服远，孚岂弟以宜民，各所优为，奚俟多训”[14]。说明了两广地区的特点，指出了赴任官员的责任，阐述了朝廷的期待。其地难于统治不仅因民风俗习，也受到地理隔绝的制约。少数民族聚居地“溪洞”（或“溪峒”），往往有高山或河流等天然屏障，官军不易深入，而峒民却可以聚散自如，使得朝廷的控御效率受到很大限制。

（六）朝廷对南部边疆经略目标频繁调整

与受到来自辽和西夏的威胁给宋朝带来持久的战争甚至灭顶之灾的北部边疆形势相比，宋代在南方面临的压力要相对小得多。从北宋初期统一战争中的控制湖南、福建，到征服南汉，宋代最终实现了对南部地区的统治，在这一过程中，宋军总体上是占优势的，并未受到来自南方势均力敌的威胁。直到仁宗皇祐年间，侬智高变乱曾带给宋廷一定的压力，但也很快被狄青、余靖等宋将顺利平定。西南部族政权大理、交趾等也势力相对较弱。综合说来，宋廷在南方并未受到致命威胁。

宋朝在总体边疆政策上虽然“重北轻南”，但另一方面，宋廷也并非没有征服交趾恢复汉唐故地的政治抱负，只是在宋太宗征交趾失利后不得不调整了南部经略政策，改为以防守为主，逐渐接受了交趾分离自立的政治局面。尽管如此，此后宋廷对交趾的政策也非一味谦让主和。由于各代皇帝的主政思路和朝廷党争势力的强弱交替，宋朝对包括南疆在内的边疆经略政策，也在不断调整之中。其中，朝廷对交趾的经略目标，直接影响了广西地方官员的选任。当仁宗计划息事宁边时，罢去了萧注（知邕州）、石鉴（知钦州）；当神宗打算绥抚蛮部图谋进取交趾时，重新启用了熟悉南边形势的萧注为知桂州兼广西经略安抚使；当神宗意欲武力拓边西南时，前后任命更加强势进取的沈起、刘彝先后知桂州兼广西经略安抚使。熙宁宋交战争失败后，朝廷最终放弃了统一交趾的想法，开始将主要精力转移到绥抚蛮夷、息兵靖边上，同时开始重视广西的开发。直到南宋末年，蒙古从大理、四川方向进攻南宋，南宋才将南部边疆视为防御体系的重点区域之一，不过此时南宋政权已风雨飘摇，距离灭亡不远了。这些中央王朝对南部边疆总体经略动向的调整，不能不说是广西地方官员选任时的重要影响因素之一。

二、“阙”归朝廷与“阙”归地方的反复

两广地方由于自然环境恶劣、地理险阻且距政治中心遥远、经济文化相对落后等原因，使得其在宋代始终面临着缺官的困局。符合一定资格愿意赴任两广的士人人数不能满足当地基本治理的需要。宋廷在中央常选无法选拔到足额两广官吏的情况下，不得不降低资格再选，破格仍不能足额时，只能将部分阙额下放到两广地方，由两广地方选官。而选官权下放所带来的弊端又使宋廷感到不安，于是又经常将员阙收归中央。阙归中央，又会重新面临无人愿就的窘境。于是围绕着缺官的现实状况，“阙”归朝廷与“阙”归地方在反复上演着。

（一）“循资序而授任”与“阙”归朝廷

“循资序而授任”是宋代官员选任的基本原则之一[15]，北宋初年平定岭南便将这一原则贯彻于两广。宋初一份诏书中说：“朝廷初平岭表，方布皇风，念彼黎民，久经苛政，实藉循良之吏，往施惠养之恩。宜令铨司，于邓、唐、随、郢、襄、均、房、复、安、申等州已南，并荆湖管内见任令录两考以上，及判司簿尉两任五考合入令录、年五十五以下者，移注岭南管内诸州通判，兼令取便般[搬]家。仍以三考为限，候秩满不令守选，并据资叙与注内地幕职。”[16]605明确规定了广南选官的资格、考课。

咸平四年（1001）八月，规定广南路幕职州县官知州处要差京官：“广南路幕职州县官知州处，自今并差京官。其浔州录事参军、贵州司户参军及春州元（下）[不]置官外，其龚、白、南仪、欝林、高、化、横七州录事参军依旧不置。”[17]2660即便是朝廷不得已将员阙下放到两广地方，地方上选拔也需要按照朝廷所制定的资格标准，破格亦有破格之标准。乾道四年（1168）五月，因为朝廷未能选到足够的两广官员，于是“诏令诸路监司、帅臣依吏部破格外，于见任得替、待阙寄居官初任通判及第二任知县资序人内选辟，申朝廷给降付身”[17]3435。对监司、帅臣的选辟范围和标准进行了明确规定。

（二）“无人愿就”与“阙”归地方

朝廷尽管希望对任官资格严格要求，但在面临缺官的现实时还是感到无奈。两广的窠阙在堂除、部选和转运司选官之间来回调整。不过需要说明的是，囿于笔者的识见，本段所引史料多属南宋时期，不足以概论两宋，仅能从点状史实来阐述一些现象。

朝廷窠阙无人愿就，朝廷不得已将员阙转移给地方转运司。北宋神宗年间所设的定差法，即是将包括两广在内的区域选官权转移给地方转运司。南宋时期，据《建炎以来系年要录》所载绍兴四年（1134）四月二十九日诏令云：“吏部四选广南窠阙出榜一季无人愿就者，申朝廷破格差注，又一月无人愿就，并送本路转运司。”[18]1438绍兴四年（1134）五月二十日，吏部尚书胡松年言：“近臣僚乞广南窠阙满一季无人愿就者，并送本路转运司差注。左、右司看详，乞令吏部随阙措置，破格注授。缘本部见榜窠阙须满半年以上，欲乞(令)[今]后更不申明，便行破格差注。”[17]2567朝廷同意了这个建议。

绍兴二十六年（1156）正月二十八日，通判肇庆府黄公度言：“二广数小郡，如贵州、新州之类，有至十年不除守臣者。盖缘其阙在堂，要者不与，与者不要。”上曰：“若拨归部，当无此弊。”[17]4618两广地区一些本来属于堂除的知州窠阙，因无法选任到合适人选，不得不被转移成吏部窠阙。

乾道四年（1168）五月二十六日，尚书省言：“勘会二广州军多系荒僻瘴疠之地，无人愿就，有久阙守臣去处。”[17]3435所谓“荒僻瘴疠之地”，根据《吏部条法》所载恶弱水土处阙名有：新州、循州、钦州、廉州、邕州、宜州、琼州、融州、宾州、容州、高州、化州、雷州、昭州、横州、梅州、南宁军、吉阳军、万安军，南恩州阳春县、惠州河源县、漳州龙岩县与漳浦县，汀州上杭县与武平县，赣州安远县与龙南县[19]31，其中大部分为两广州县。恶弱水土处可以说是无人愿就的主要员阙所在地。

淳熙四年（1177）七月二十六日，“诏吏部将广南签判、知县窠阙破格晓示，满半年以上无官愿就，具申都省，行下逐路运司使阙差人。若逐路再满半年又无定差到官，本部再行破格出阙，召官指射。如本部再破格晓示，满半年又无官愿就，具申朝廷施行。从吏部请也。”[17]3475对广南破格阙的选差程序和步骤进行了一定的修正。

据《吏部条法》所载“尚书左选令”：“诸破格窠阙广南满壹月以上，诸路及广南签判、知县、县丞满半年以上，各无人愿就者，申都省。广南签判、知县阙如行下转运司已满半年，无定差到人，即再破格晓示，又满半年无官愿就，再申都省。诸选格应取实历人者，若经任寺监丞以上及朝廷选任，并依实历法。”[19]22-23广南阙的选差以法律形式由朝廷制定下来，《吏部条法》所载规定至少应为南宋中后期相对稳定的制度。

吏部阙无人愿就时，朝廷优先考虑吏部破格，吏部破格再无人愿就，然后才送转运司。嘉泰四年（1204）三月二十日，前知英德府邵之纲奏：“乞将二广诸县久无正官注授者，令吏部四选通差。或四选中又无注授，令监司、帅守审度文武中廉[洁]慈惠者奏辟充填，然后考核否臧，严加黜陟。”[17]3479

朝廷对地方选官权始终不能充分信任。宝庆二年（1226）四月七日辛卯，“以莫泽言，令二广诸司，今后守倅以下阙官，须申省部，未有注授者，方许奏辟。倅、令未满求辟者，禁之”[20]。中央时常警惕性地收回或限制两广地方的官员选任权。

然而吏部阙又面临着无人愿就的局面，于是出现了阙归朝廷和阙归地方的反复。《宋史》载：“建炎初，诏福建、二广阙并归吏部，惟四川仍旧制。初，累朝以广南地远，利入不足以资正官，故使举人两与荐选者，试刑法于漕司，以合格者注摄两路，谓之‘待次’。摄官更两任无过，则锡[赐]以真命。至是，虽归之吏部，逾年无愿就者，复归漕司。”[5]3724

三、降格以求与对两广任官的优遇

岭南缺官的紧迫性，使得选官标准不得不一再降低，同时朝廷也采取了一些优遇政策，鼓励士人赴两广任官。

（一）允许官员携亲之任和给予经济补助

太平兴国六年（981）十二月戊辰，诏“岭南、西川、江南、两浙职官等，先不许亲属至治所，自今得以期功亲一人随行，仍不得参预政事。”[7]506北宋，岭南、四川、江南、两浙为新平定且远途之地区，朝廷出于有效控御的考虑，不允许官员携亲之任，但考虑到选官的困难，于是调整为包括两广在内的赴任官可以携带期功亲一人。淳化二年（991）十二月，增加了赴任两广官可携带亲属的数量。“岭南诸州幕职、州县官等，并许携妻孥之任。”[17]6518允许携妻子儿女赴任。

朝廷也对远途赴任的官员给予经济上的补助。雍熙四年（987）八月甲辰，诏“应除授广南、西川、漳泉、福建州县官等，访闻久居选调，多是贫虚，涉此长涂[途]，将何以济？自今并另给券，宿于邮置。”[16]640给予凭证，允许其食宿于递铺等邮政设施。天圣七年（1029）三月甲戌，诏“广南、福建幕职州县官赴所任，如川峡例，给以馆券。”[7]2503

（二）放宽任官限制条令

放宽外地赴任两广官员年龄限制和续任限制。淳化四年（993）十二月，诏：“旧制选人年六十，不任川、峡、广南官，或有非本土人而愿者，听之。”[7]760由外地赴两广任官的选人，可以不再受年龄六十的限制。景德元年（1004）十月辛卯，“广南官满三年仍愿在任者，听之”[7]1276。广南现任官任满愿意续任的，给予批准。

放宽赴任时间。景德四年（1007）夏四月癸酉，诏“岭南官除赴以时，以避炎瘴”[5]133。考虑到岭南的气候条件，为赴任官安排合适的赴任时间。诏书中云：“海隅之地，炎瘴实繁。方赖众官，往司民政。如闻暑月，冒涉长途。或遘沉痾，岂忘矜恤。自今广南官并春夏季内定差，许至秋冬到任。”[16]609秋冬季节赴任能相对避开炎瘴的气候。

恶弱水土之地选官减举主。宋代士人改官或任满再次参选一般需要有特定数量、级别的举主保举。举主的请托也常常成为中下级士人的一道门槛。北宋时期有关两广选官减举主的史料笔者尚未及见。南宋嘉泰元年（1201）二月十七日，臣僚言：“广西一路诸县，县令少有正官，若无以次官处，多是于他州别县差官权摄，甚至差寄居待阙右选摄官。多者一年，少（月）[者]数月，倏去忽来，志在苟得，职事废弛，冤枉莫伸。间有贪夫掊克自营，则一意聚敛，席卷而去，恬不顾恤。于是县益废坏，至有一二十年无敢注授者。其间有水土恶弱、岚瘴至重去处，加之经久权摄，事皆废坏。检照淳熙令，诸南官得替该职官循资酬赏者，如考第合磨勘，与减主一员；又令，诸广南县令任满该改官应减举主者，更减一员。窃详法意，广南县令任满有循资酬赏，改官之人，自合减举主二员。然比岁以来，广西一路县令任满到部，未闻有用举主三员得放行磨勘者。乞行下广西监司、帅臣，刷具本路诸县有水土恶弱、累年无人愿就去处，斟酌轻重，分作三等，同衔结罪保明，具申朝廷。候到，送吏部照福建、广东、西路见行格法，将愿授知县选人随其地土恶弱、轻重量减举主，申取朝廷指挥，行下本部照应出（关）[阙]。在任必要实历三考，方该赏典。”[17]3478朝廷采纳了这个建议，减少举主，实际上也是降低了两广任官的标准。

大臣建议进士中第即与注官。宋代的士人在通过科举后，除部分中榜者可以特恩直接授官外，第五甲科举合格者要想获得任官资格，往往还需要通过吏部的铨试。为了提高两广士人参加科举的积极性，南宋时有大臣建议两广进士中第即与注官。绍兴三十年（1160），吏部侍郎洪遵上奏曰：“臣窃见川蜀士人水陆万里，来奉廷对，其意皆欲即日沾恩，归荣乡党。而科第在五甲者，法当守选，必俟铨试中格，乃许调官。一复蹉跌，则有逾岁旅食之忧。臣视诸铨曹有川阙百五十余，而留待黄甲者不过数十。累举以来，川人赐同进士出身者例控告朝廷，皆得免试拟注，实惠及人，士子感泣。唯是二广士人经涉炎瘴，远者数千里，群试南宫，每举登第率不过三两人。其入五甲者，亦须候铨试注授，独不得与蜀士为比，情实可矜。至于海南四州远涉鲸波，遐陬闻见不广，类多下第。及其垂老，特恩幸而得文学以上，又必俟郊霈方许入官，空行空反，尤为可念。臣愚欲望圣慈令有司看详，著为定令：自今举为始，川广进士中第法当铨试者，并候黄甲集注毕，以余阙差拟；其海南特奏名人当铨试者，与免试，当候赦者与放选；入五等者亦乞特与出官一次。庶几远方寒士，皆获寸进，无有留滞栖迟之叹，以副陛下不忘远之意。”[21]这个建议似未完全得到朝廷的采纳，不过作为大臣的奏章，也可看出朝廷中倾向优遇两广任官的意见是客观存在的。

实行辟差法、摄官法、定差法等特殊选官政策。辟差法是指堂除及吏部常选之外，由诸司长官或地方官根据窠阙自行选辟寮属的选官制度。宋代的辟差法虽不唯两广所独有，但在区域上是不平衡的，两广辟差官可以担任的职位自廵尉、知寨、知县、都监，以至于沿边知州军等，地方辟差选官权相当大。两广属于八路定差法的区域范围，转运司可以按照审官院或流内铨的选官条格依法选官，申报朝廷批准。朝廷允许两广转运司面向两得解士人组织摄试，根据考试结果选任摄官。摄官由转运司选任和管理，转运司发给摄官任命公据、绿服等，考课其功过和任职履历，将符合条件的摄官推荐给吏部补官。南宋乾道年间曾专门为四川、两广地区的官员选任制定了《四川二广法》[17]2459。这些措施扩大了两广地方选官权、降低了选官标准，是对两广区域特殊性的政策回应。

四、特殊选官政策的弊与利

两广地区特殊选官政策，在解决一些问题的同时，也带来了新弊端。嘉定十一年（1218）九月丙申李楠奏二广四弊，提出的问题有：武臣铨选没有严格按照资序限制；武臣被奏辟担任县令，造成选任资格的冒滥；进入岭南任官之人心态不正自然不能尽职守责，不过是凭此履历以获得擢升优遇，进而调任其他地方；以诸州生存条件差为借口，广西诸州长吏虽职隶诸州而身在静江，玩忽职守[22]。“阙”归地方导致地方选官权力过大，一些权摄官长期盘踞地方，飞扬跋扈，目无法纪。一些新任官甚至不敢到其地赴任，或者到其地却不被允许上任[18]3213。这些威胁两广行政秩序的问题，成为影响地方经略的隐患。

不过，这些特殊选官政策尽管存在种种问题，但总体上仍是利大于弊。其表现之一就在于两广地区的经济开发和社会发展在宋代取得了不容忽视的进步[23]。对两广任官施行特殊政策，意味着两广官员选任得到了朝廷中央层面的重视，朝廷从边疆稳定的高度重视两广区域经略。这些特殊政策还有额外的客观好处。宋代由于科举取士数量多，大量的中举者不能立即得到官职，从而长期处于待阙状态。而两广的选官政策调整，有助于吸引一批中原士人到岭南任官，既缓了解两广任官困境，也客观上满足了士大夫的任官政治诉求，有利于稳定国家政治，贯彻“与士大夫共治天下”的祖宗家法。允许携带家属赴任也促进了移民，推动了区域交流，北方士人把经济文化先进地区的治理经验带到了两广地区。特殊选官政策使两广地方官场趋于务实，而不仅仅以“舞文弄墨”为标准。一些具有实干才能而不能在科举上出头的人有机会上任，推动了当地经济发展。

特殊选官政策由于门槛较低，多数人实际上很少有晋升机会，所以会长时间在一地任官，这虽然会带来利益上的盘根错节，但客观上有利于地方政策和地方治理的延续性，他们由于熟悉地方，能够因地制宜地制定政策，促进当地发展。选官虽然降低了标准，但亦需要一定知识水平，譬如摄官，要求两次得解才能参选，这在一定程度上刺激了当地人参加科举考试的积极性，因为在正常体系中两广士人很难考中科举进士，但为了做摄官，士人仍会积极参与科举以求取得两次得解资格。这些政策虽特殊但仍在一定的规范和秩序下运行，以保证选任官员的质量。且并不是两广所有地方都是恶弱水土。一些大州如广州、静江，对中原士人很有吸引力，优秀人才到这些地方上任，统筹区域经济，辐射带动岭南发展。

这些特殊政策也有值得再反思的地方。解决岭南缺官问题，应当考虑到发展当地文化教育，促进当地科举中举率，从而为官僚队伍提供后备力量。两广地区中举率非常低，是否可以在科举政策上对两广倾斜？这并非凭空臆想，宋代在四川就曾推行类省试。由于省试在京城举行，各地文化发展水平不一，放在同一平台竞争，对边疆地区很不利。同时由于距离遥远，两广士人去中央参加省试成本太高，也客观上消减了两广士人参加省试的积极性。因此，如能在两广推行类省试之类的政策，或许能对区域治理起到更好的效果。

综上所述，早在唐代，岭南地区就设立了被称为“南选”的特殊选官制度，这不得不说与两广区域特殊性密切相关。宋代时影响两广官员选任的区域性特殊因素主要包括：瘴疠盛行的恶劣自然环境；赴任路途遥远，交通不便；当地文化落后，可供补充官僚队伍的本地士人数量不足；财政收入较少，对任官者吸引力不足；多民族杂居，难于管控；朝廷对南部边疆经略目标的频繁调整等等。这些因素综合起来，导致愿意赴任两广的士人稀少，符合资格的两广官员数量不足，朝廷在两广官员选任上面临着艰难抉择和巨大压力。两广缺官迫使朝廷降格以求，但亦因此带来官员素质低下，为朝臣所诟病。朝廷陷入两难境地：一方面，在出现一些长时间无人愿就的窠阙时，朝廷不得不将部分选任权下放到两广地方，以缓解缺官状况；另一方面，当地方任官弊端丛生时，又试图将选任权收拢到吏部。如是多次反复。为吸引士人赴任两广，朝廷开出了一些两广任官的优遇条件，如可以携亲属赴任，对远途赴任给予旅费补助，改官或任满再次参选时可以减少举主数量，在两广实行辟差法、摄官法、定差法等特殊选官政策。这些措施对缓解宋代两广官员选任困境起到了一定的作用。

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