核心业务流程无纸化运行实现路径研究——以国家自然科学基金为例

刘开强/苏州大学科学技术研究部 刘 卫/国家自然科学基金委员会计划局

李 东/国家自然科学基金委员会信息中心 毕建新/苏州大学社会学院

1 研究背景

文件管理的数字转型已成为世界范围内文件档案领域的普遍共识和发展大势，美、澳、韩等及我国都先后构建了各自的国家战略，并从体制、系统、能力与责任等方面加以推进[1]。2015年李克强总理在政府工作报告中首次提出制定“互联网+”行动计划，2016年又提出大力推进“互联网+政务服务”。《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）中要求“规范网上服务事项”“优化网上服务流程”“推进服务事项网上办理”“全面公开服务信息”，“推进线上线下融合，推进办事材料目录化、标准化、电子化，开展在线填报、在线提交和在线审查”。《国家电子文件管理“十三五”规划》也要求“电子文件管理在重点领域和重要信息系统得到广泛运用”，“规范业务电子文件管理”。

组织业务的无纸化实践在证券、贸易、会计行业开展较早[2][3][4]。在档案界，由于相关法律法规的限制，以往对这一问题的讨论较少，但是在全球文件管理数字转型和“互联网+政务服务”的背景下，“双套制”给组织业务带来了巨大的工作压力，一些单位开始在实践中探索文件管理的“单套制”。如，浙江省自然基金委员会自2014年就开始实施项目申请阶段无纸化，批准后打印纸质材料；上海自贸区在2014年颁布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中规定“电子档案与纸质档案具有同等法律效力”，这为上海自贸区率先推进电子文件归档和电子档案“单套制”管理提供了法律依据[5]；南京市公共资源交易中心在全国率先实现政府采购交易系统全流程电子化[6]。修订后的《会计档案管理办法》也规定在满足一定条件的情况下，“单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案”。

国家自然科学基金委员会（以下简称基金委）是由科技部管理的事业单位，根据国家科技发展方针、政策，运用国家自然科学基金（以下简称科学基金）支持基础研究，发挥导向作用，发现和培养科技人才，促进科技进步和经济社会协调发展。近年来，全国科研人员申请科学基金的积极性不断提升，申请量大幅增加。以2018年为例，基金委在集中受理期共接收20余万份纸质和电子申请书，耗费了大量人力物力对纸质申请书进行分类处理。各依托单位在报送纸质申请书前则要接收申请人多次修改替换，所有项目依托单位和参加单位均需加盖公章，保守估计20余万份纸质申请书需加盖公章近30万次，整个科学基金申请过程费时费力。为此，基金委制定了《国家自然科学基金委员会关于推进“互联网+政务服务”工作方案》，提出“继续完善科学基金信息系统，推进科学基金项目申请、评议、评审、批准、结题、资金拨付、后期管理等全过程的网上服务系统”，“构建基于互联网的一体化科学基金服务体系，实行审批和服务事项在线咨询、网上办理，方便科研人员”。本文根据上述背景，以基金委项目申请业务为例研究组织核心业务全流程无纸化的实现路径。

2 科学基金项目申请无纸化实现路径

基金委的核心职能是对国家自然科学基金进行管理，具体包含项目的申请、评议、评审、批准、结题、资金拨付、后期管理等业务。项目申请是其核心业务之一，每年涉及两千余家依托单位和数十万科研人员。本文以这一核心业务为例，分析无纸化实现路径。

2.1 “双套制”

2018年以前，科学基金申请采用的是典型的“双套制”。项目申请人在线填写申请书并保存至科学基金网络信息系统中，由依托单位管理人员完成审核并确认提交，此时申请书在科学基金网络信息系统中正式形成并被捕获。申请书在系统中转换为PDF格式后，由项目申请人打印相应的纸质版，待申请人与参加人签字盖章后提交依托单位，由依托单位统一报送基金委。在此过程中，依托单位管理人员通过系统生成的唯一版本号确保电子版与纸质版申请书完全一致。基金委根据自己的学科分类方案确定申请书的分类方案并将其固化在科学基金网络信息系统中，按照“科学部—项目类型”的分类方法对申请书进行接收确认。至此，科学基金申请工作完成，项目申请书完成由依托单位到基金委的流转，完成文件管理中的登记环节。在申请书被捕获的同时，所有标引要素也均已在线填写完毕，完成了标引工作；在完成登记时，也已经确定了文件的处置方案和保管期限。这些均是系统设计之初就已根据基金委的业务分类方案确定下来的，作为系统设计的一部分自动执行。

2.2 部分无纸化（少纸化）

为了缓解科学基金申请阶段的巨大压力，基金委对确定项目申请无纸化工作进行了研究，并决定于2018年选取部分项目类型开展无纸化申请试点，提出“快速试点、分步实施”的思路，在试点取得经验的基础上逐步扩大无纸化申请实施范围。由于是首次开展无纸化申请试点，时间较紧，对目前的申请管理和信息系统不做大的调整，仅对申请书提交的时间节点及操作做相应调整；同时为了保证科学基金项目申请工作的继承性和有序进行，试点工作仍然执行现行的相关项目管理办法及政策，故采用的是部分无纸化（少纸化）方案。

2.2.1 试点对象

综合考虑各类项目管理的复杂程度、项目申请数量和影响人群等因素，本次试点仅选取优秀青年科学基金项目和重点项目两种类型，主要原因在于：优秀青年科学基金项目的申请人单一，不存在合作单位及项目参与者的情况，申请和批准的数量平均到全委68个学科数量较少。以2017年为例，优秀青年科学基金申请数为4867项，平均每个学科受理71项，批准400项，平均每个学科资助5—6项。而重点项目有项目参与者，一般都有合作单位，且承担单位管理均比较规范。2017年，重点项目申请数为3012项，平均每个学科受理44项，批准667项，平均每个学科资助9—10项。重点项目的合作单位限制不超过2个，参加人数限制不超过9人，合作单位多数是注册的依托单位，获批的重点项目包括237个合作单位，其中203个是注册依托单位，占比为85.65%。

2.2.2 试点方案

在科学基金申请过程中，申请人仅在线填写电子版申请书，提交至依托单位审核，依托单位审核完毕提交至基金委审核，后续评议、评审阶段流程维持原样，待项目获批后再补交纸质申请书的签字盖章页，申请书的其他部分则由基金委负责打印。

试点方案基本不改变目前电子申请书的提交程序，调整的是申请时暂不提交纸质申请书，待项目获批后再补交纸质申请书的签字盖章页，这样可保证在2018年集中受理期进行快速试点。为确保试点工作的开展，基金委各相关部门对申请受理政策、管理和信息系统等方面进行了相应的调整和准备。计划局对试点项目类型所对应的基金申请指南、申请通告等进行了修改和调整；各科学部对试点项目类型部分内容的审核时间做出相应调整，如，签字盖章的审核推迟到纸质签字盖章页提交后进行；信息中心对信息系统做相应调整，完善试点项目类型电子申请书的提交、提示及打印功能。纸质申请书作为项目资助依据，为保证申请书的电子文件与纸质文件一致性，由基金委机关服务中心负责打印获资助试点项目类型纸质申请书的全部文档，连同依托单位提交的获批准项目签字盖章页一同交由各科学部存档。

2.3 全面无纸化（“单套制”）

根据前期研究和2018年集中申请期的无纸化试点工作经验总结，要实现科学基金项目全面无纸化申请，还需解决一系列难点问题。全面的无纸化并非简单的取消纸质材料、仅接收电子文件，它涉及多方面问题。

首先，针对无纸化申请涉及的合作单位、参加者和项目档案的管理问题，需要对科学基金各类项目管理办法、管理细则做相应的修改与完善。如，需增加依托单位电子签章、申请人及参加人电子签名的管理规定，制定科学基金项目档案管理规定等，更重要的是还需要国家层面出台相应的法律法规来确定电子文件的法律证据效力，让电子文件与纸质文件一样可信。其次，需要对部分申请流程进行相应的修改和调整，如，以往申请项目的建议回避专家名单提供方式为申请人提供纸质名单随纸质申请书一同提交，全面无纸化后则由申请人将建议回避专家名单直接邮寄至相关科学部的综合处，并注明申请书的申请代码和电子文件接收编号。再次，科学基金管理系统需要针对无纸化申请进行大规模升级改造，如增加身份认证、电子签章、时间戳、文件安全、密钥管理等多项功能，并实现安全集成；浏览器端需要对部分控件进行升级等。在解决上述问题后，方具备全面实施无纸化申请的条件。科学基金管理系升级改造情况如图1所示。

3 启示

国家自然科学基金项目无纸化申请试点工作为文件管理的“双套制”过渡到“单套制”积累了大量有益经验，可以概括为制度层面、组织层面、实施层面和技术层面。

3.1 制度层面：完善组织外部和内部制度体系

核心业务流程的无纸化运行必须具备制度保障，包括组织外部制度保障和组织内部制度保障。外部制度保障是指核心业务流程必须在相关法律法规框架内开展无纸化运行，不能突破现行法律法规对业务流程的最低限度要求。目前《中华人民共和国档案法》及其他国家层面的法律尚未认定电子档案的法律效力，因此基金委无法立即实施核心业务流程的全面无纸化运行，只能实施核心业务流程的部分无纸化运行。另外，基金委的无纸化试点工作还应当遵守《电子认证服务密码管理办法》《电子认证服务管理办法》《中华人民共和国电子签名法》《电子文件管理暂行办法》等在科学基金管理系升级改造过程中涉及的法律法规。内部制度保障是指核心业务流程无纸化运行需要对组织内部相关制度体系做适应性修改，如基金委需要对相关的项目管理规定、申请指南、申请通告等进行修改和调整。对内部制度体系的修改和调整是随着无纸化试点范围和深度的扩展而不断进行的，即便将来实施了全面无纸化运行，仍需对相关制度做进一步完善。

3.2 组织层面：加强组织内部部门间的业务协同

核心业务流程的无纸化运行必然涉及组织内部多个部门的协同工作，必须设置强有力的领导机构开展组织协调。基金委成立了“互联网+政务服务”工作领导小组，由委主任亲自担任组长，一位委副主任担任副组长，多个部门的负责人作为小组成员，建立了分工明确、协调有力的工作机制。在整个无纸化试点工作中，各部门都明确了各自的工作任务。如计划局负责在2018年的基金申请通告、项目指南中公布无纸化试点的相关要求；各科学部对试点项目部分内容的审核时间做出调整；信息中心负责调整信息系统、完善相关系统功能；机关服务中心负责在项目获资助后打印纸质申请书（除签字盖章页）的全部文档，之后交各科学部保管。

3.3 实施层面：保证电子文件管理全程受控

核心业务流程的无纸化运行必须保证相关电子文件在业务流程中全程受控。为此，基金委在制定无纸化试点方案前做了大量调研工作，分析了科学基金无纸化申请可能面临的各种风险，最终在试点方案中强调“试点工作首先要保证科学基金项目申请工作的继承性，试点工作仍然执行现行的相关项目管理办法及政策”，“对目前的申请管理和信息系统不做大的调整，仅对申请书提交的时间节点及操作做相应的调整”。本着尊重现有业务的原则，制定了科学基金项目无纸化申请三步走战略：第一步，在传统“双套制”基础上开展部分项目无纸化试点（少纸化）；第二步，在对无纸化试点工作经验总结的基础上，修订相关内部管理制度，对部分业务流程进行再造，并对科学基金管理信息系统做大规模升级改造，确保相关电子文件管理全程受控；第三步，在完成第二步后选择恰当的时机扩大或者全面实施无纸化申请工作。

图1：全面无纸化申请的科学基金管理系统

3.4 技术层面：确保电子文件的真实性、完整性和有效性

确保电子文件的真实性、完整性和有效性是无纸化工作中的基本要求和目标导向，应当在规范的制度和工作程序约束下，采取相应的技术措施，从电子文件形成开始不间断地对有关处理操作进行管理登记，保证电子文件的产生、处理过程符合规范。如，应当详细记录项目电子文件流转过程中的各类责任者（申请人、依托单位审核人、基金委审核人等）、各类责任凭证信息（电子签名、电子印章等）以及其他相关标识。为此，基金委下一步准备对基金管理系统进行升级与改造，增加身份认证、电子印章、时间戳、文件安全、密钥管理等多项功能，并实现安全集成，从系统开发层面贯彻前端控制思想，为后续实施全面无纸化申请打下坚实基础。