协同治理下应急管理协作中的信息共享之关键影响因素分析

2018-03-04 09:17陈玉梅

暨南学报(哲学社会科学版) 2018年12期

陈玉梅

一、引言

目前，我国已进入深化改革的攻坚期和深水区，各种社会问题错综复杂，突发事件不断涌现。《突发事件应对法》中规定政府作为突发事件应对的主要承担主体，但单个政府部门的能力与资源还是相对有限的，无法每次都能做到充分应对。近年来，很多重大突发事件的应对需要多方力量协作，其中包括了地方政府之间的协作、不同层级政府机构之间的协作、政府与其他社会主体之间的协作，充分发挥各个主体的优势。2005年松花江污染事件牵涉到黑龙江省和吉林省、2008年汶川大地震需举国之力抗震救灾、2011年温州“7·23”动车重大交通事故的处置涉及多个政府部门协作参与，这些重大突发事件的有效应对无不说明应急协作对于提高政府整体应急能力的重要性。

信息是协作应对危机的各主体相互沟通、有效合作的纽带。突发公共事件应对过程中包含很多相互关联的环节，这些环节的有效运行必定要涉及多地区、部门等多个主体间的信息互通和资源共享。对于处在危机情形中的应急响应者来说，即时信息是非常重要的。缺乏足够的信息就会阻碍事态的感知、决策制定的进程以及工作的开展，而这些都是成功解决危机的关键。在2014年上海外滩踩踏事件处置过程中，由于黄浦区政府未能及时向上海市政府报送事件信息，最终导致救援力量不足和滞后，说明只有把突发事件应急处置与信息共享相结合，以信息管理连接和支撑应急管理全过程，才能实现多主体、多部门真正的协作，从而有效地预防、控制和处理突发事件。

为了使社会各方主体更好地参与应急管理，有必要对应急协作中的信息共享这一问题进行研究，明确影响应急协作信息共享的关键因素。由于我国应急管理和信息共享的主体都是政府，所以本文从狭义的角度出发，将应急协作定义为多个政府部门或组织为了预防或减少突发事件或紧急情况的出现而进行的一系列合作活动。信息共享则是指政府部门通过信息系统或者平台来实现信息交换和共享的过程，这里的信息主要是指电子信息资源和数据。

二、相关研究进展

在我国现有的行政体制下，应急协作和信息共享往往是由政府主导的，所以政府部门间信息共享对于应急协作中信息共享同样具有借鉴意义，而且在危机状态下的信息共享，政府与非政府的边界已经模糊，需要跨越公共部门、私人部门以及非营利组织等组织界限进行信息共享。因此，本文的文献综述包括政府信息共享影响因素以及应急协作中信息共享影响因素两方面。

(一)政府信息共享影响因素

由于英美等发达国家的电子政务进程发展较快，学者们较早注意到政府部门间信息共享过程中的问题。Dawes认为信息共享过程中存在技术、组织和政治三种类型的障碍、风险和收益，并在此基础上提出部门间信息共享的理论模型。后来，Akbulut结合Landsbergen和Wolken的研究，进一步发展Dawes早期的部门间信息共享理论模型，认为影响地方政府与州政府间电子信息共享的因素还包括三个方面：电子信息共享的特征、部门的特征和环境的特征。另有学者从影响信息资源整合与共享的角度考虑，Gil-Garcia等人发现阻碍信息整合与共享包括四因素，分别是：对变革的抵制与扼杀、IT基础设施(硬件、软件、通信系统等)与数据不兼容、组织多样和目标多元以及环境与体制的复杂性。Pardo和Dawes等人进一步提出影响政府部门间信息资源整合四个不同却相互关联的因素：技术解决方案，组织的、业务的流程，跨组织的背景以及政策与社会环境。在最新研究中，Gil-Garcia和Sayogo从政府内部分析信息和技术、管理与组织、政策和机构以及环境是影响组织间信息共享的主要因素。

此外，我国学者对政府信息共享影响因素也做了较多相关研究。研究初期，李国杰指出信息资源建设的主旨在于共享，一些非技术因素影响信息的有效共享，如管理、组织构架和法律法规等方面的缺失。而吕欣等人通过对国内外文献的梳理，归纳了影响信息资源共享的因素，认为主要包括法规标准、信息质量、共享成本、领导力、社会网络、完整性、保密性、便利性、协同性、过程信任度和机构信任度。后来，学者们还尝试利用不同的方法进行研究，范静和张朋柱归纳出法律和政策环境、项目倡导机构、组织间信任、组织领导支持、技术支持、实施成本和流程的可追踪性7个影响因素后，建立政府部门间电子化信息共享的成功因素模型，并通过实证研究的方法对模型进行验证。龚立群和高琳则从跨部门信息共享的角度进行实证研究，从技术、组织管理以及法律和政策等方面构建跨部门政府信息资源共享影响因素概念模型，该模型包括法律政策、监察、评估、IT能力、信息安全、领导、部门利益、经验以及信任等14个相关因素。而尤佳等人则基于扎根理论对政府部门间信息共享影响因素进行研究，总结出影响因素的三大类属：动力因素、支持因素以及组织因素。

(二)应急协作中信息共享影响因素

应急响应作为应急管理生命周期中的高潮阶段，对信息的需求会呈现爆发式增长，但危机的紧迫性和环境的不确定性，使得应急协作信息共享的过程中可能会出现各种问题。首先，信息作为应急响应协作的基础元素，一方面信息共享及使用可能会受信息本身的重要性所影响，另一方面在多方参与的应急协作中，巨大的信息量会增加信息传递共享过程的复杂性，导致出现信息负载或者信息匮乏的情况。而且Heide和Kapucu等学者也明确指出在应急协作过程中信息很难共享的原因在于环境的不确定性、动态性以及复杂性。另外，应急协作中信息的传递与共享也离不开政策和技术的支持，Sharon指出信息共享政策、安全政策以及记录管理等政策会影响组织对信息的共享和使用；互联网技术和标准、数据库以及商业智能应用可以为复杂问题的解决提供信息共享战略上的技术支持。此外，Bharosa等学者在研究灾害响应中多部门的信息共享与整合时指出信息共享对组织整体运行十分重要，但经常受到社会、组织内部和个人等方面的影响。

国内关于应急协作中信息共享影响因素方面的研究较少，但结合国情，还是提出了不少合理的观点和看法。在研究我国城市突发公共事件应急信息系统的建设时，李翼指出应急信息系统是应急体系建设的重点。另外，针对我国应急管理中信息共享程度低、部门间职责不清、协调关系较为混乱的现象，有学者提出应加强统一平台的信息共享机制建设，抓紧建立统一平台、统一技术标准的信息采集和共享系统。还有不少学者结合实践经验提出信息系统建设及其标准规范会对应急协作中的信息共享产生重要影响。

综上所述，国内外学者归纳的信息共享关键影响因素有很多，而且各国各地情况不尽相同，但把信息共享与应急协作结合起来做实证研究尚不多见，然而二者关系却极为密切。本文通过现有文献梳理，认为应急协作中影响信息共享的关键因素可归纳为五个方面：组织与管理、信息与技术、法律与政策、监督与激励以及外部环境。不过一直以来，大部分学者们都把研究的重点放在组织与管理、信息技术与法律政策等方面。

三、珠海市金湾区“山竹”台风应对过程中的应急信息共享经验分析

珠海市金湾区地处华南沿海，平均每年受3～4个台风影响，长期处于预防和应对台风等突发事件过程中，已逐步探索形成一套日渐成熟的防灾、减灾、救灾应急管理举措。2018年9月7日20时，台风“山竹”在西北太平洋洋面上生成，9月16日17时在广东台山海宴镇登陆，登陆时中心附近最大风力14级，中心最低气压955百帕。2018年9月17日20时，因难以确定其环流中心，中央气象台停止对其编号。9月17日台风“山竹”过境，珠海市陆地最大风力12级，阵风13～14级；海面14级，阵风15～17级。受台风“山竹”影响，珠海市金湾区全区实施“停工、停课、停市、停业”，全区的工业生产、居民生活受到了严重的影响。而金湾区在历经了2016年“妮妲”台风，2017年“天鸽”台风，到2018年9月刚刚过去的“山竹”台风这一史无前例的巨灾，无一人伤亡，取得了成效显著的防台减灾成绩。

2007年，珠海市金湾区成立了应急管理办公室，由金湾区委区政府直接领导和指挥，致力于突发事件预防与应对工作。在技术层面，珠海市金湾区采用共建、共享、共治的创新模式，结合平战应用，构建了综合指挥平台。除了日常管理、预警发布、预案管理、应急演练和应急指挥等专业应急管理信息系统之外，重点建设了资源管理平台。前端采用“接入”方式，与金湾区已建成的各业务系统的应急信息打通连接，已接入气象信息，以及环境指数、人口、综合治理、防汛降水和食品药品安全隐患排查等信息系统；而后台则通过上层数据接口和底层数据库的对接，数据由人工采集过渡到自动采集，对已采集数据逐步实现与其有关业务之间的数据联动。构建数据应用框架体系和数据标签模型，建立数据画像，完成数据的基础统计，实现了由基础性向应用性、由局部性向全局性、由分散性向集中性建设的转变，形成信息标准统一规范、网络互联互通、业务系统整合优化、信息资源集成共享。

而在管理层面，金湾区党政领导坚持属地值守，全区动员。应急办、三防办、海洋农业和水务局、住建局、国土局、文体旅游局、安监局、城管局及各镇共组织了40多个检查小组，按照防御台风“五个百分百”的要求，对全区水利设施、在建工地、重点工程项目、地质灾害点等80多处临险点进行巡查。同时通过统一集中转移和群众自行转移，做好海上作业人员、工棚施工人员、旅游景区游客、地质灾害隐患点居民等临险区域人员转移和安置。而这种大规模大范围的全区政府内外人员协作，得益于基于综合指挥平台的高效信息共享。主要体现在三个方面。

1.依靠信息技术密切关注并实时发布台风动态信息，实现精准预警

“山竹”尚处于台风胚胎状态时，珠海市气象局提前一周发布天气提醒短信，全区各级防灾责任人密切关注，根据实时风力监测所得数据，及时升级台风预警信号。

2.在组织管理上高效利用指挥平台接入系统的发布渠道，信息实时发布形成联动

“山竹”影响期间，各单位和媒体开展应急联动，充分发挥金湾区综合指挥平台上各接入业务系统的发布渠道共享优势，将气象预警、政府动员令、三防办指引、教育局停课防御指引、交通运输局停航停运防御指引等信息及时滚动发布，通过气象信息快报、手机短信、电子显示屏、电视台和微信公众号等平台及时发布台风最新动态，为政府部门科学防灾、企业和广大市民及时避险提供预警信息和防御指引。

3.外部环境上充分利用社会信息发布平台，提高社会公众应对能力

金湾区宣传文化系统成立抗击台风工作领导小组，制定抗台应急宣传报道方案，充分利用微信公众平台、新浪微博、手机APP、手机短信、电视台和电子显示屏等各种渠道向全区发布台风预警信息，为市民提供了良好的防御台风信息指引。全民抗击台风方得以成功。

金湾区此次应对台风“山竹”，从政府各个部门到社会公众和企事业单位，形成了高效的协作和联动，得益于应急信息的有效共享。

四、研究模型假设和问卷设计

应急协作中的信息共享程度，对于应急协作有着直接影响。本研究把信息共享成功设定为因变量(即

)，通过对珠海金湾区的台风“山竹”应对经验分析和信息共享模型分析，主要从信息技术、组织管理、外部环境、法律政策和监督激励等几个方面对信息共享带来影响(即自变量

)。本研究分析这些影响因素的作用途径，运用主因子分析法，提取关键影响因素，并将其与“信息共享成功”进行相关性分析，以此确定应急协作中对信息共享起关键影响的因素。

(一)研究模型假设

1.因变量：信息共享成功的评价分析

本文的研究是在参考了有关政府信息共享的模型，从技术层面的信息系统、信息质量，管理层面的个人、组织、系统应用等方面，同时结合了访谈对象提供的实际情况，构建了应急协作中信息共享成功实施的评价模型。该评价模型从五个维度进行考量，分别是：工作部门与应急协作信息共享的相关性、工作部门取得成就、个人对应急协作信息共享的熟悉程度、主要工作与应急协作信息共享的相关性以及个人对当前应急协作信息共享现状的满意程度等，并用

1～

5分别表示(如图1所示)。

2.自变量：应急协作中信息共享影响因素

通过国内外文献梳理发现信息共享影响因素包括5个，分别用

1～

5表示，根据自变量

与因变量

之间的关系构建应急协作中信息共享成功实施的5因素模型(如图2所示)。

图1 应急协作中信息共享成功实施评价模型

图2 应急协作中信息共享成功实施的5因素模型

图3 应急协作中信息共享成功实施与影响因素的研究模型

3.研究假设

基于前面论述的两个模型(图1和图2)，提出应急协作中信息共享成功实施与影响因素的研究模型(如图3所示)。该模型中不仅包含了自变量与因变量，并且体现出了两者之间的研究假设关系(H1～H5)。因变量

与自变量

之间的假设关系基于一个大前提假设，即组织与管理、信息与技术、法律与政策、监督与激励以及外部环境这五个因素都是应急协作中信息共享的影响因素。

H1：“组织与管理”因素与应急协作信息共享成功实施正相关；

H2：“信息与技术”因素与应急协作信息共享成功实施正相关；

H3：“法律与政策”因素与应急协作信息共享成功实施正相关；

H4：“监督与激励”因素与应急协作信息共享成功实施正相关；

H5：“外部环境”因素与应急协作信息共享成功实施正相关。

(二)问卷设计

基于应急协作中信息共享成功实施(因变量)与影响因素(自变量)的研究模型，设计调查问卷由49项问题组成，采用实体问卷与网络问卷相结合的调查方式，并向政府应急协作工作相关部门成员定向发放。问卷发放集中在暨南大学应急管理学院组织的各类各级应急管理培训班上，都是广东省各级应急部门的领导及工作人员，合计374份。之后借助广东省应急管理人员的微信朋友圈再次发放网络问卷，并回收74份。两种调查方式一共发放问卷448份，回收415份，总回收率约为92.63%；后期经过严格筛选，无效问卷共有100份，有效问卷315份，问卷总体的有效率约为70.31%。

1.问卷测量量表构成

问卷内容设计上，主要把相关文献中涉及应急协作中信息共享成功实施的5因素的具体内容作为题项设置的重要参考来源。问卷一共包括三个部分，二、三部分选用李克特(Likert)五点衡量标尺的方法予以1～5分的评价，共49个问题，大约需要15分钟左右的时间来完成。第一部分主要记录样本的基本信息，如性别、年龄、学历、职位以及工作年限等基本情况，共计7个问题，编号Q1～Q7；第二部分是让调查对象对其工作状况予以评分，共计7个问题，编号Q8～Q14；第三部分是问卷的主体，应急协作信息共享影响因素中五个研究构面的具体内容，共计35个问题，编号Q15～Q49。

2.变量内部结构分析

首先，对问卷主体部分(Q15～Q49)进行信度检测，对应的Cronbach’s Alpha系数为0.968。其中，组织与管理、信息与技术以及法律与政策三个方面所对应的Cronbach’s Alpha系数均大于0.9，分别是0.926、0.937、0.900，监督与激励和外部环境的Cronbach’s Alpha系数也都超过0.8，说明问卷的主体部分具有较好的信度。

另外，对问卷进行效度检验，包括内容效度和建构效度。在查阅国内外学者对于应急协作中信息共享问题相关研究的基础上，统计大部分学者关于影响因素研究构面的划分，总结出相应的影响因素来设计问卷问题，能够较好地概括目前该问题的研究现状和关注点，因此内容效度是合适的。另外，建构效度包括收敛效度和区别效度。一方面通过对问卷的问题项目KMO值进行计算，结果显示非常适合做因子分析；而且当测量同一个研究构面的一组题目时确实都落在主因子中，这都说明本研究具有较好的收敛效度。另一方面按照Gaski的方法，如果每对研究构面之间的相关系数小于任何一个构面的Cronbach’s Alpha系数，则认为该量表具有区别效度。本研究中每对研究构面之间的相关系数在0.484～0.768之间，而5个研究构面的Cronbach’s Alpha系数最小值都大于0.8，由此可见该量表具有较好的区别效度。

(三)成功实施的主因子模型分析

首先考虑到变量涉及指标较多，很可能与应急协作中信息共享成功实施并无直接相关关系，因此做因子分析前需要对原有变量做相关性分析，本文通过Pearson相关性系数确定应急协作中信息共享影响因素(

)的35个问题项目与应急协作信息共享成功(

)之间的线性关系。结果发现：其中12个问题项目的显著性大于0.05，没有显著的相关性，剔除后剩余的23个项目分布在组织与管理、信息与技术、法律与政策、监督与激励以及外部环境等五个构面上(详见表1)。

要对优选后的5个研究构面的23个问题项目做因子分析，还必须满足一个潜在的前提条件：原有变量之间应具有较强的相关性。判定的指标通常有两个，即KMO 值和Bartlett’s球形检验卡方值。经检验，23个题项的整体KMO值为0.931，Bartlett 的球形度检验的近似卡方值为4 801.615(自由度为253)，达到非常显著的水平，表明该样本数据适宜进行主因子分析。

接着，对样本数据进行处理，采用因子分析中的主成分分析法对问卷主体部分的23个题项进行主因子提取，进行“四次最大正交”旋转，并根据Kaiser 关于特征值大于或等于1 的因子选取原则，共提取4个主因子。这4个主因子的累积解释方差已经超过60%(66.5%)，且23个问题项目都落到了4个主成分因子上，具体分布和内容见表1。

最后，对这23个题项进行总体的信度检验，其Cronbach’s Alpha系数为0.948，4个主因子各自的Cronbach’s Alpha系数分别是0.809、0.919、0.902、0.847，说明具有较好的内部一致性。

表1 23个问题项目的主因子分析结果(转轴后重新排序)

五、实证检验

为了探究4个主因子与应急协作中信息共享成功实施(即

)之间的关系，首先要对两者进行相关性检验。结果见表2，4个主因子与应急协作中信息共享成功实施(即

)之间有显著的相关性，它们的Sig值都小于0.05，即具有显著性，并且都是正相关关系。4个主因子的相关性系数都在0.177～0.250之间，其中，主因子1与应急协作中信息共享成功实施的相关性最高，说明它对应急协作中信息共享成功实施会产生重要影响。另外，4个主因子之间的相关性很强，相关性系数在0.383～0.750之间，Sig值都为0.000，表明4个主因子之间是相互作用、相互影响的。

(一)变量相关性分析

(1)主因子1：组织内的支持，主要包括领导对应急协作信息共享的认识、领导的支持、组织的结构、人力及资金四个方面。它与应急协作中信息共享成功实施相关系数高达0.25，有显著影响。这说明领导对应急协作中信息共享的认识与支持在很大程度上影响组织参与信息共享的态度，会大大推动组织间的信息共享；合理高效的组织结构是信息共享过程顺利进行的有效保障；人力与资金是组织实现各项信息共享工作稳定开展的基础。

表2 主因子与应急协作中信息共享成功实施(即Y)之间的相关关系

(2)主因子2：组织间的协调，包括组织间的实践经验、信任、相互了解、目标一致性、角色与职责清晰、沟通与协调、流程顺畅以及工具支持八个方面。它与应急协作中信息共享成功实施呈正相关关系，相关系数为0.206，说明组织间的经验、信任、相互了解可以减少组织间沟通的阻力，便于应急协作中组织间的信息共享；组织间的目标一致、角色与职责清晰、沟通与协调以及流程顺畅是进行应急协作信息共享的必要前提与保障；工具支持是组织间协调的手段与途径。

(3)主因子3：法律保障与监督激励因素，包括信息的分类、信息的特性、信息安全政策、法律授权和支持、监督机制、激励机制以及绩效考核与评估机制七个方面。它与应急协作中信息共享成功实施相关系数高达0.177，呈正相关关系，可以说明信息的分类及其实时性、准确性和可用性需要从法律方面进行严格规定；信息安全政策、法律授权和支持是应急协作中组织之间进行信息共享必不可少的工作依据和安全保证；监督机制、激励机制以及绩效考核与评估机制三者为应急协作中组织间信息共享提供动力的同时也为信息共享的改进与完善提供方向指引。

(4)主因子4：外部环境因素，主要是指环境的复杂性与动态性、安全外部环境的重要性、不同应急协作阶段的需求以及外部压力四个方面。它与应急协作中信息共享成功实施呈正相关关系，相关系数为0.185。环境的复杂性与动态性会对组织间的信息共享产生一定的阻碍；而安全的外部环境则是组织间进行信息共享的有利条件；不同的应急协作阶段对信息的需求不尽相同，对组织间的信息共享提出更高要求；来自外部的需求与压力有时也会直接推动组织间信息共享的进程。

(二)回归分析

为了更客观地衡量4个因子同时作用时对应急协作中信息共享成功实施的影响情况，本研究还进行了回归分析，分析结果见表3和表4。从表3可以看出，主因子1“组织内的支持”的Sig值为0.008，小于0.05，因此具有显著性。而“组织间的协调”、“法律保障与监督激励”以及“外部环境的影响”三个因素的Sig值均明显大于0.05，不具有显著性，同时发生作用的时候对应急协作中信息共享的成功没有显著影响。另外，表4显示

方值为0.073，这表明4个关键影响因素全部带入回归方程后，可以解释应急协作中信息共享成功中7.3%的变化(

2=0.073)，整体的影响能力较弱。

表3 多元回归模型系数

a. 因变量:

(应急协作中信息共享成功)。

表4 多元回归模型摘要 Model Summary

a. 预测变量: 主因子4(外部环境)，主因子1(组织内的支持)，主因子3(法律保障与监督激励)，主因子2(组织间的协调)。

(三)研究结果

从上述数据分析结果可知：关于组织与管理、信息与技术、法律与政策、监督与激励以及外部环境影响这五个因素对应急协作中信息共享成功实施的影响并不完全一致。具体结果见表5。

表5 假设检验结果

(1)“组织与管理”因素被转化为“组织内的支持”因素和“组织间的协调”因素，与应急协作信息共享的成功实施呈正相关关系。

(2)“信息与技术”因素不是应急协作中信息共享的关键影响因素。

(3)“法律与政策”因素与“监督与激励”因素在数据分析结果中合并成一个主因子，即“法律保障与监督激励”，它与应急协作信息共享成功实施有显著的正相关关系。

(4)“外部环境”因素与应急协作中信息共享成功实施之间有显著的正相关关系。

六、结论与建议

(一)关键因素对应急协作信息共享成功实施的影响

影响应急协作中信息共享的关键因素分别是组织内的支持、组织间的协调、法律保障与监督激励以及外部环境等，但我们需要明确它们在应急协作信息共享过程中的作用。

1.组织内的支持是组织间信息共享的基础

组织内的支持是多个组织间进行系列合作活动的基础，并且组织内的支持决定着该组织或机构参与应急协作或信息共享的态度与积极性。在组织内，组织领导关系密切，组织间有着良好的互动和互信，直接推进信息共享工作的开展。领导对应急协作信息共享的认识与理解越深刻，越能在实际领导指挥中表现出积极的态度，对应急协作中信息共享的过程产生直接影响；另一方面，领导的支持也为鼓励组织参与信息共享提供正面影响。高层领导的支持、关注以及提供愿景、指导和资源都已经被证明可以促进信息共享成功。在多组织参与的应急协作中，清晰的组织与管理结构可以为信息共享工作的开展提供便利，便于各组织间交流沟通。此外，人员与资金也是不可或缺的因素。人员和内部资源的不足可能导致组织更倾向于把关注点聚焦在组织的内部问题上，对外部的协作与共享则会起到消极作用；而且资金匮乏是导致信息共享失败的最明显原因之一，缺乏资金支持将会使应急协作信息共享的相关项目以及可持续性合作变得困难。

2.组织间的协调是信息共享的必要条件

信息共享过程中要重点解决部门之间的协商与沟通问题，组织间的协调是信息共享的必要条件。应急协作中的信息共享由多个组织或者部门共同参与，因而组织间的协调会对应急协作信息共享产生影响。首先，信任是组织间开展合作的必要条件，是实现应急协作信息共享的重要前提，组织间的信息共享正是依赖于这种彼此所建立的信任关系。如果组织间在信息共享过程担忧组织自主权丧失、信息被其他组织滥用以及成员之间存在误解或不信任都会对信息共享过程产生很大阻碍。而且，实践经验与组织界限也会对组织间的信息共享产生影响，没有或只有很少经验的组织或者部门对信息共享所能带来的益处缺乏理解会影响沟通，反之丰富的实践经验可以减少组织间信息共享的阻碍，并且保持沟通顺畅。还有，不同的机构或组织会因目标、价值观以及文化等差异而产生复杂的相互作用，从而影响应急协作中信息共享的过程。当参与组织有着各自不同的价值观时，很难将这些组织的目标聚集在一个信息共享项目上。另外，信息技术的支持是组织间进行协调的条件之一，缺乏各项技术工具的支持，信息共享将是纸上空谈，无法实现。在紧急情况下的信息共享，需要技术来保障信息传输的实时性、准确性以及可用性，信息必须准确、及时、全面、客观，才能起到积极作用。

3.法律保障与监督激励是信息共享行为的依据

在应急协作中包含各种复杂的组织关系，需要有相应的法律或政策明确这些协作关系，以此保障信息共享的顺利进行，但是对于每个协作参与的组织而言，还需要内在激励因素。这说明在制定法律与政策时，需要考虑加入监督与激励的内容。原因在于，法律带有“自上而下”强制性执行的压力，监督激励维系“自下而上”的积极性与主动性，这对应急协作信息共享起到“双重推动”作用。政策和法律会对组织间的信息共享产生强烈的影响，尤其是对公共部门，因为在信息共享过程中，法律、规章制度可以促进组织间关系的构建、信任的增进以及降低风险。反之，缺乏立法机构的支持会使共享信息的隐私和保密性得不到保障，还会使得信息共享失去其优先级别和必要的资金支持。为此，Dawes还提出信息共享的两个政策原则，即管理工作和有用性，明确信息共享的管理工作原则可以减少信息共享过程中的风险，而有用性能够促进信息共享实现共同获益，是重要的激励因素。组织间信息共享的成功很大程度上依赖于激励，它是影响有效合作的重要因素，这些激励从制度上到资金上影响组织间的信息共享工作。

4.外部环境影响应急协作信息共享的全过程

环境因素会影响信息的获取、理解和使用，进而影响应急协作信息共享全过程。外部环境的不确定性、动态性以及复杂性会扰乱信息共享的过程，造成信息在救援机构中很难共享。许多研究表明，社会、经济和政治环境都与信息共享的成功之间有着某种联系。一般而言，社会、经济与政治环境会对信息共享产生一定的限制或促进作用，其中，政治环境会对信息共享工作的机构和组织形态产生很强影响。纽约州立大学奥尔巴尼分校政府技术中心(CTG)在一份研究政府信息共享的报告中强调了安全环境对于信息共享的重要性。从信息需求的角度看，不同的环境对信息的需求也不一样，信息需求会随着危机处置不同阶段的变化发生调整。此外，解决内部问题的压力是跨部门合作的一种强大动力，单个部门产生无法解决的内部问题时，就会寻求部门间合作解决。Dawes等人的研究发现，促进信息共享的压力可能来自于一个重要的公共问题，而要成功解决这个公共问题，必须进行信息共享。

(二)信息技术对应急协作信息共享的影响路径分析

从文献综述中可以看出，有许多学者认可信息技术是影响信息共享的关键因素，因此，在做研究假设时，本文也把信息技术作为影响应急协作中信息共享的一个重要因素。从信息技术的认识、设备与工具、信息系统的建设、相关标准和规范以及隐私安全五个方面设计了10个题项，但经过后续的数据分析，发现信息技术已不再是当前影响应急协作中信息共享的关键因素。

从相关性分析结果中，我们发现组织与管理、信息与技术、法律与政策、监督与激励以及外部环境的相互影响作用很强，Pearson系数在0.484～0.768之间。但是，信息与技术因素与其他因素的相关系数都较高，Pearson系数在0.577～0.768之间，Pearson系数均大于0.5。此外，所保留下来的信息与技术的三个问题项目最终分别落在“组织间的协调”及“法律保障与监督激励”两个主因子上，这说明信息与技术因素不是独立作用于应急协作中的信息共享，而是通过其他因素发挥间接性作用(如图4所示)。

图4 信息与技术因素间接影响应急协作中的信息共享

另外，现实中我国各地信息技术发展很不均衡的事实，也是信息技术不直接影响应急协作中信息共享效果的主要原因。一方面随着现代信息技术水平的不断提高，信息共享的方式趋向多元化，使得在应急协作中信息共享所需的技术支撑得到保障。不仅在信息共享技术上实现多个瓶颈的突破，并且新的信息共享系统和应用不断地被研发更新，逐步满足日益增长的社会多元化需求。当前我国政府应急管理信息化平台大多以满足现有需求为主，由政府提出需求进行定制。换句话说，信息技术是为当前政府部门的信息系统提供定制服务的，因此应急管理信息化平台在技术层面是能够满足应急协作要求的。但另一方面，我国县区等基层政府部门信息化水平并不高，却也认可信息技术不是关键影响因素，其原因则在于应急协作过程中对技术潜力的发挥不够，表现为对信息技术的作用认识不足以及应用程度不高，简单地认为当前的信息技术发展足以支撑日常工作中的信息共享。在未来的应急管理工作中，信息技术依然是保证应急协作过程中实现资源实时共享、跨部门沟通合作、为应急指挥过程的计划性与灵活性提供平衡、保障各项指令迅速传达的重要工具。只有时刻关注信息技术的发展，运用技术保障和变革应急管理工作，才能有效避免应急协作中信息共享与信息技术的不匹配。

(三)完善应急协作中信息共享的对策建议

针对上述的四个关键因素对应急协作信息共享的影响分析，本文将结合实际情况提出完善应急协作信息共享的对策建议。首先观念先行，贯彻落实信息共享理念；其次需要加强组织内部的支持与组织间的协调；再者完善法律法规的建设，为应急协作中信息共享工作的开展提供法律依据与行为准则；还要改进现有的监督激励机制，激发参与部门和组织的积极性与主动性；最后注重对风险的评估，共同维护好应急协作信息共享的“氛围”和成果。

1.贯彻落实应急协作信息共享的理念

部门或者组织对于应急协作中信息共享的认识、态度、理念，都会对组织间的协作产生很大的影响。在提倡共享的时代，政府部门或组织也应当与时俱进，转变老旧的思想观念，促进组织间多方面的共享与协作。在应急协作方面，政府部门或组织应当摒弃各自为政、把信息看成是权威的象征以及自有资源不愿分享的传统思想，加强组织间的往来沟通，增加彼此信任，信任可以减少组织间的顾虑与摩擦，容易达成协作共识与目标一致性。在技术方面，可整合信息系统并统一技术标准，为信息共享减少技术阻碍。此外，配备及完善相应基础设施是十分必要的，应当考虑地域的信息共享水平和实际需求，做到“供需匹配”。

2.加强组织内部的管理与协调

加强组织内部的管理与协调，可以使应急协作时信息共享得到基本保障。只有巩固一个部门或组织的内在条件，才能使该部门在信息共享过程中顺利发挥作用，可以从保障人员与资金充足、提高领导能力以及明确组织内的职责分工等方面进行考虑。一方面，相关部门应当加大财政资金支持，除了用于支持组织内工作人员的薪资福利以及人才引进，还需要有一定的资金来支持信息共享所需的软硬件设施以及相关设备的更新与维护。另一方面，加大技术人才引进和组织中领导和内部工作人员的培训，提高组织内部的专业水平，例如参加必要的培训班，充分了解信息共享的工作流程，从实践中积累应急协作信息共享的工作经验，做到突发事件发生时，能够有效分配和协调组织内部的人力、物力和财力。

3.完善法律法规的建设

要加强对应急协作中信息共享的重视程度，重点体现在法律法规的建设与完善上，这是应急协作中信息共享工作的法律支撑和工作开展的依据。完善应急协作中信息共享的法律法规建设需从以下三个方面加以考虑。第一，出台针对性的法律法规，应急协作对信息的时效性、准确性等方面有着较高的要求，因此对于政府部门的信息共享有着特殊的情境要求，这需要在法律法规方面加强对应急协作信息共享的针对性。第二，细化相关的法律法规，在出台针对性法律法规的基础上，还需要有具体的政策对这些法律法规进行补充说明和细化，尤其是具体的操作或实施指南，这也是保障法律法规得以落实的重要一步。第三，鼓励与落实互助协议，互助协议的签订在跨区域的资源整合中对信息资源共享会产生积极推动作用。

4.完善监督激励机制

根据利益相关者理论，监督与激励机制必须实现集体利益或者共同利益，使得所有的利益相关者均享利益，并且在协作过程中发生利益冲突时能够得到很好协调。所以需要对现有的监督激励机制进行完善和改进，既要考虑到信息共享的价值，也要兼顾组织或者部门的利益。首先，需要加强组织间的监督互促意识，然后适时引入绩效评估，通过激励、奖惩、监督以及评估等方式，最大限度激发部门或组织进行信息共享的积极性。不可否认的是，监督激励机制的落实也需要依靠法律的有效保障。

5.注重风险的监测与评估

风险的监测与评估主要是对外部环境的多种因素进行监测，并以此对外部环境进行风险评估。外部的潜在风险容易减弱组织间进行信息共享的积极性。尤其是在外部力量参与的应急协作中，相对于组织内部，外部环境往往是复杂多变的，会给组织间的信息共享带来一定的心理阻碍。因此，要注重风险的监测与评估，这样可以使组织在信息共享时有“定心丸”以减少顾虑，同时监测与评估结果也可以为应急协作的整个过程服务。另外，针对环境的变化开发相应的分析工具，一方面可以根据环境中的主要信息对外部风险进行评估；另一方面，还能不断提高组织自身的防御力，有效抵抗环境变化因素的冲击。

(四)研究存在的不足及研究展望

在应急管理领域，政府各部门为有效预防和解决各类社会突发事件，需要信息共享的支持。信息共享是应急协作的有效途径和必然要求，应急协作是目标，信息共享是一种途径和手段。同时，应急协作也是应急管理发展的必然趋势，两者相辅相成，缺一不可。应急协作需要信息共享的支持，而信息共享也会反过来影响和促进应急协作，两者形成螺旋上升的良性循环，共同在应对社会各种突发事件中起到积极作用。但当前关于应急协作中信息共享的实践和理论研究都还处于起步阶段，我们需要在实践中不断摸索、不断总结，才能进一步深化理论。

1.研究存在的不足

本研究由于时间和样本有限，还存在一些不足之处，主要体现在研究方法、问卷设计以及样本选取三个方面。

(1)本研究采用问卷调查和访谈相结合的方式收集资料，但在资料的收集过程中，由于受到访谈实际情况的限制，没有进行全面深入的访谈。因此，对应急协作中信息共享成功实施评价方面、现存问题方面了解得还不够详尽。

(2)在问卷设计方面，由于没有查找到有效的问卷样本，问卷是基于文献综述设计的，在一些问题项目的设计上过于倚重过去的理论成果。并且对所有的调查对象都使用同一套问卷，没有根据不同的调查对象设计相应的问卷。这样从某种程度上来说，问卷还缺乏一定的科学性与可信度，这也会在一定程度上减弱问卷数据分析结果的说服力。

(3)在样本的选取方面，为了方便进行问卷调查，样本的选取范围是学校所开设的应急管理培训班，并且样本的数量相对有限，所以样本的总体代表性相对不足。

2.研究展望

首先，本研究由于受限于一些实际情况，只对相关政府部门的一部分工作人员进行问卷发放和回收，进行的是较浅层次的数据分析。然而，为了更加准确地验证应急协作中信息共享的关键影响因素，有必要更加全面地分析应急协作中信息共享成功实施的评价指标。在本研究中采用的是均值代替，未来可以对信息共享成功实施的各个方面进行细化，并且赋予相应的权重进行分析。

其次，在本研究的基础之上，还可以深入分析各关键影响因素在应急协作信息共享中所占的权重，这将有利于相关部门关注到关键影响因素中的权重，并且在制定完善策略或建议时可以有所侧重。值得注意的是，本文的相关性分析反映自变量和因变量的直接关系，还不能反映自变量之间的关系。实际上，信息共享的关键影响因素是复杂多变的，相互作用的。例如，有些影响因素本身是具有双重影响的，比如法律与政策、监督与激励等等，而且信息共享影响因素之间是相互交织、相互影响的，因此这方面的研究是需要继续深入进行的。

最后，还应当注意情境因素与个人因素对应急协作中信息共享成功实施的影响。本研究只是从这两个方面去了解样本的工作情况，没有作为研究的重点，但是从研究的结果来看，组织内的因素对信息共享有很强的影响，因而每个个体在组织中的角色、工作经验和作用是不可忽视的，这一点在未来研究中也应当引起重视。

协同治理下应急管理协作中的信息 共享之关键影响因素分析

一、引 言