创新大湾区思维：新时代建构 粤港澳战略支点体系

马莉莉

起初，粤港澳合作的“湾区”概念主要由广东在省市层面积极推动；随后，2015年国家三部委联合制定《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，2016年的“十三五”规划，2017年政府工作报告、十九大报告及中央经济工作会议，以及2018年中共中央政治局第三次集体学习强调建设现代化经济体系中，粤港澳大湾区均作为重要内容被纳入国家顶层设计。然而，纵观各界对于粤港澳大湾区的观点和思路，皆存在诸多局限性，或影响国家发展大局；而只有从新时代中国特色社会主义建设的客观现实与战略需要出发，建构粤港澳功能性战略支点体系，才能赋予大湾区以崭新而鲜活的时代生命。

一、粤港澳大湾区研究思维的局限性

港澳，特别是香港，是具有弹性适应能力的城市经济体，内地改革开放以后，香港便从与珠三角展开“前店后厂”的合作开始，不断扩大与内地的经贸往来。20世纪90年代末，东亚基于生产流程内部分解形成以产品内分工为主要特征的区域生产网络，回归以后的香港更是作为中间产品流出入内地和国际资本进入内地的中转基地，助推内地深刻嵌入并跻身东亚生产网络的加工制造中心，自身与广东及内地形成不可分割、日益紧密的经济联系；回归后澳门则成为依托于内地的亚洲乃至全球性博彩旅游休闲城市。港澳与内地,特别是广东越趋一体化，成为当前粤港澳大湾区研究与设计的重要背景。

大湾区建设是在延续过往粤港澳合作探讨基础上、结合国家顶层设计而关注度骤升的研究主题，其文献脉络主要涉及：第一，从国际经济学的一体化理论出发，论证粤港澳合作已经历不同发展阶段，正走向更高程度的“统一市场”、“自觉合作”式“一体化”，有必要从商品自由流动转向推进要素自由流动。第二，从区域经济学、城市经济学、新经济地理学、空间经济学等出发，依据城市群发展规律与特点，对粤港澳城市群进行空间测度、结构分析、关联度判断，进而提出“多中心”、“都市群”、“枢纽—网络”等规划思路，以及强化互联互通与城市群共治等政策建议。第三，从新制度经济学出发，依据制度与经济增长之间的关系，指出粤港澳关系已经从市场主导的功能性整合发展到行政主导的制度性整合阶段，由此需要加强合作制度和机制的建构。第四，从产业演进、价值链理论出发，指出粤港澳地区当前进入创新驱动、先进服务业主导、自主转型升级的发展阶段，由此需要加强要素，特别是人才的便利流动，推动产业协作，促进社会融合，共建优质生活圈等。第五，结合“一国两制”和公共治理理论，研究粤港澳城市间的政府关系、合作机制设计，创建“四方”跨境共管和治理架构等。此外，还有学者基于世界主要湾区的比较，提出粤港澳大湾区的优劣势及一体化路径；以及更多学者分别从粤港澳各城市的港口分布、产业特征、竞合关系、功能差异等角度，探讨深化合作的必要性，提出发展自贸区、落马洲河套区等合作方案。

总体而言，各类研究普遍认为建设粤港澳大湾区的基本思路是促进地区经济一体化、实现要素自由流动、提供更多公共服务，以及创新协作组织与机制等；虽然也有学者注意到粤港澳地区两种制度、三个关税区、三个法律体系并存，跨境行政壁垒难以消弭，多年来港澳对地区合作的参与度有限，香港内部复杂的社会政治生态等严峻的现实挑战，以及指出大湾区建设的出发点应该是国家发展大局、“一带一路”拓展需要，以及提供全球治理“试验田”等，但这些被重视的程度远低于倡导一体化的研究。

对于粤港澳地区，尤为重要的是，它与国外旧金山湾、纽约湾、东京湾，以及国内的长三角和环渤海地区的根本区别是“一国两制”的实施，两种制度在粤港澳三地并立，且与国家整体利益紧密相连，这决定了大湾区研究的复杂性，也反映出当前设计思维中存在诸多局限性。

第一，局限于空间范围展开研究。当前，粤港澳大湾区的空间范围尚未明确划定，但“就湾区谈湾区”成为不少研究的思维定式。由于区域内经济联系越趋紧密化，以及城市空间关联度在提高，从空间范围出发，一体化、综合治理成为“毋庸置疑”的思维方向，进而“一国两制”反成为障碍或壁垒而受到质疑。第二，依据抽象理论进行推导。国际经济学、区域经济学等经济理论首先基于严格的假设条件，即不考虑制度差异给区域商品与要素流动、空间变迁带来的影响；基于抽象理论的推导，经济一体化升级、城市群联动等成为“必然”方向，从而与粤港澳之间深刻且不易调整的社会差异产生背离。第三，根据局部利益展开设计。在大湾区，相关城市的产业特点、发展诉求各异，且“两制”存在使三地利益分化显著，由此，从各局部利益出发，或使湾区建设难以实质性推进，也反映不出“一国两制”框架下国家的整体意志与需要。第四，根据历史轨迹展开政策设计。内地改革开放以来，在市场机制作用下，粤港澳开启了深化经贸联系的过程，并取得显著的阶段性进展；然而，随着新时代中国特色社会主义建设的推进，内地发展特征及与外部市场的关系面临深刻重构，这使依据历史轨迹推导发展前景的研究方法存在较大偏差。

由此，跳出空间范围约束、从现实出发选择理论工具、从国家大局出发、结合时代变迁，是粤港澳大湾区研究的必要方法论。

二、新时代中国特色社会主义的发展大局

改革开放以来，邓小平、江泽民等党和国家领导人逐步提出“社会主义可以与市场相结合”“社会主义初级阶段理论”“公有制可以与市场经济相结合”等重大的理论创新，指引国家展开中国特色社会主义建设，市场活力得以激发，各类要素，特别是庞大的廉价劳动力资源被调动起来，中国经济实现了较长时期快速增长，同时也累积了日趋严峻的粗放式发展问题。随着社会主要矛盾的变迁，习近平总书记指出中国特色社会主义建设进入新时代，经济体系向现代化转型、国家治理体系向现代化转型、“一带一路”建设等构成国家发展大局，这是当前阶段探讨粤港澳问题的基本出发点。

(一)模块网络化新兴生产方式的特征

20世纪末期，模块网络化生产方式兴起，作为一种循环累积的发展机制，它不仅有力地改变了中国、东亚乃至世界的分工格局，还为中国的战略转型指明了可行路径。

这种全球兴起的新生产方式的优势在于，模块分解有利于各模块的专业化，模块的不同组合能够产出多样化产品，由此，生产流程依据模块分解、网络联结的方式，应对消费需求的差异化、小批量化与快速变化；Baldwin,C.Y., Clark,K.B., “Managing in an Age of Modularity”， , Vol.75,No.5,1997,pp.84-93. 且所分解模块向上游提出更趋差异化和快速变化的需求，如此循环累积使模块网络化成为不断强化的发展机制。

更进一步，模块网络化机制的另一重要特征是，模块专业化对创新的要求不断提升，进而加大了各模块对促进创新的公共服务的差异化需求；以及创新对人的心智开发需求大增，要求大幅供给围绕人力资源培育的多元公共服务；然而，各模块对保持敏捷的自身要求使其越趋减少自主供给公共品，转而寻求从外部获得；由此，差异化、快速变化的公共服务需求攀升；相应地，公共服务同样需要转向以模块网络化的方式加大供给。传统上，公共服务主要由政府来组织供给，差异化、快速变化的公共服务需求的大幅攀升，以及模块网络化公共服务的供给机制表明，公共服务需要在以政府为核心的多元组织共同参与的方式下提高供给水平和效率，进而推动社会生产的分工深化与转型升级。这意味着，政府与市场走向协同、公共治理体系创新，是新生产方式下分工深化的内在要求，代表着生产力发展方向。

(二)融入东亚区域生产网络中的中国社会主要矛盾变迁

20世纪末，在信息科技革命兴起、跨国公司积极推动、东亚各国不断推进贸易自由化，特别是中国入世带动大规模廉价劳动力进入国际市场的过程中，模块网络化率先在东亚转变为现实，并深刻重构中国、东亚乃至全球的发展格局。

东亚生产网络的鲜明特征是，东亚的贸易规模，特别是区域内贸易规模快速攀升，中间产品贸易构成区域内贸易的主要组成部分，东亚以中国为加工制造中心而内在联结，同时中日韩、新马印等是互动联结的次区域生产网络。从全球分工格局来看，东亚、北美、欧洲为三大贸易区域，分别以中国、美国和德国为各自分工网络联结中心，且三大区域主要通过各中心国间相互贸易而展开合作；通过中美间紧密联结，北美和东亚一体化水平显著提升，美国依托于两大生产体系聚集先进生产环节和服务，产业演进全球领先；欧洲以区域内一体化为主导，有限的市场范围使欧洲主要发展产业内分工，社会生产分工细化程度落后于以产品内分工为特征的亚太。在发挥廉价劳动力资源优势、参与东亚及全球分工体系的过程中，中国的工业化、城市化并行推进，共同促使经济实现快速增长，1978年，中国商品贸易总额占世界比重的0.9%，2016年攀升至11.5%；国内生产总值占比由2.3%升至14.9%。

然而，中国作为加工制造环节的新兴聚集地，缺乏先进生产技术，市场制度不完善，被锁定在全球价值链低端，这都使中国为快速增长付出越趋高昂的资源、环境、社会等代价，从而更大规模、更深层地陷入粗放式发展困局。2008年世界金融危机暴露出中国既有发展方式难以为继；十九大的召开，指明当前中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，正是对中国粗放式发展实绩和教训的鲜明而深刻的总结。

(三)新时代的国家发展大局

面对当前社会新的主要矛盾，中央启动全面深化改革，表现出适应当前生产力发展需要而变革生产关系的显著特征。

党的十八大以来，习近平总书记在各种场合发表重要讲话，提出“中国梦”的发展愿景，“两个一百年”奋斗目标，中国特色社会主义的理论指导，“四个全面”战略布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，“五位一体”发展思路，新常态、供给侧结构性改革、强军建设、全球治理和人类命运共同体、合作共赢新型国际关系等新思想；并在十九大系统表述为中国特色社会主义建设的“基本方略”，其核心围绕“处理好政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，依法治国、从严治党、重构对外交往等。这些表明，中国特色社会主义建设已转向新阶段：如何实现社会主义国家治理体系现代化，以进一步解放生产力、发展生产力，驱动向现代化经济体系的战略转型，成为新时代的重要理论内涵。

模块网络化机制揭示，治理体系创新有助于推动生产体系通过模块分解、网络联结式分工深化，走上自我累积、自我强化的转型升级之路；分工深化意味着生产能力与效率的提升，也意味着需要更广阔的国内外市场来拉动产业转型。十八大以来，中国政府紧紧围绕供给侧结构性改革、“放管服”改革、“一带一路”建设等展开全面布局，表现出利用模块网络化机制驱动经济体系战略转型的发展思路。深化改革和扩大开放，驱动产业体系转型升级和建设“一带一路”，内外联结、不可分割，共同构成新时代国家发展大局。

三、粤港澳建设为功能各异的战略支点的必要性

在建设“一带一路”、驱动国家转型升级的发展大局中，粤港澳作为经济基础、法律制度、社会文化、对外联系各异的地区，不仅可能而且有必要成为功能各异的战略支点。

第一，国家发展大局需要以布局差异性战略支点体系的方式推进。模块网络化机制提供了生产流程局部环节通过规模扩张、分工深化而实现技术演进、嵌入全球产业链条的可能性，这为后发国家和地区通过局部生产环节做大做强继而实现自主转型升级指出可行路径；这也表明，“一带一路”建设是为后发地区自主转型创造市场条件，而一个个地区的转型升级既支撑“一带一路”的延伸，又构成沿线地区包括中国转型升级的现实累积过程。因此，国家发展大局中，“一带一路”建设与局部地区自主转型必须并行推进、互为支撑。此外，“一带一路”的建设并非易事，沿途经济发展水平各异，很多并不具备投资级市场环境，国内政治局势和宗教文化复杂，部分地区甚至存在战争风险，这都使得“一带一路”沿线的投资风险巨大、回报不确定性极高，选择可行建设方式确有必要。由于先进生产环节的衍生，取决于相关生产流程的整体性规模扩张；并表现为先进生产环节在中心区域聚集，相关生产构成分工支撑体系在空间上扩展至周边甚至更广泛的地域范围，即中心城市与分工网络内在联系、不可分割、互为支撑。因此，“一带一路”建设有必要利用这一原理，通过着力建设重点中心城市——战略支点，由支点辐射周围，既促进中心城市集聚，又规避广袤区域的风险；再联结起各战略支点，形成高速联通通道，以加快“一带一路”取得早期收获；由于各战略支点以不同生产环节专业化来嵌入全球分工体系，并承担不同角色以服务于整体战略需要，从而呈现出功能的差异性。布局功能差异化的战略支点体系，是推进“一带一路”建设、服务国家发展大局的必要选择。

第二，粤港澳有必要成为国家发展大局中的战略支点。在东亚生产网络形成过程中，粤港澳以不同方式参与其中，并奠定了自身的国际地位。其中，香港是助推内地成为加工制造枢纽的商品双向中转和资金单向中转中心；澳门是依托内地的博彩旅游休闲中心；珠三角是外向型加工制造业聚集地。从粤港澳的优势累积来看，港澳在“一国两制”的制度保障下，具有各自广泛的海外商业网络，保持高度的自治权、自由权利、开放程度、法治体系等，还成为多元文化交融、两种制度合作、不同文明对话的平台；珠三角在实体产业发展、创新科技开发等领域处于全国领先地位。全球经济减速以来，内地经济增长乏力，粤港澳均面对转型升级的现实压力；适应环境变化，抓住外部机遇，实现自身转型与发展，成为三地共同的必要选择。“一带一路”建设的推进，表明内地与外部世界的关系将出现实质性变革，即转向资金与商品的并行双向流动，以及重构全球治理体系。面对这一形势，香港有可能利用国际金融、贸易、航运、资讯、文化交流中心等优势，扮演离岸人民币金融中心等功能性战略支点的角色；澳门有可能发展为拓展葡语文化地区经贸联系的功能性战略支点；珠三角则在自身产业演进基础上，主要在创新产业发展方面需要实现突破和发挥引领作用。三地不同的发展基础、所处演进阶段、国际分工地位、既有优势等决定，粤港澳在国家发展大局中所承载战略支点的功能存在差异。

第三，国家需要粤港澳作为功能各异的战略支点融入发展大局。近代以来，中国并没有海外殖民史，由此，展开与“一带一路”沿线很多国家的交往与合作，对内地而言都是较大的挑战；特别是内地坚持社会主义道路和发展方向，与资本主义世界的意识形态差异仍将在较长时间内存在并产生作用。此外，“一带一路”的建设，将显著改变国际金融和治理秩序，如何顺利而稳定地推进，对国家而言仍是巨大考验。通过文化、制度、文明交融平台，建立起内地与外部世界的对话、交流和合作机制，是国家战略转型和“一带一路”建设的重大需求。十九大的召开，将“一国两制”纳入习近平新时代中国特色社会主义建设的基本方略之中，指出把维护中央对港澳的全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样，这表明“一国两制”将一如既往地坚持并得到完善，而港澳的制度、文化优势仍将得以维护和保持，因此，国家切实需要港澳作为内地及周边城市均不可比拟的功能性战略支点，保持相对独立性与特殊性，发挥积极作用，服务于国家发展大局。而广东作为内地深化改革扩大开放的前沿，承载的战略使命重在先进制造和生产性服务的创新与演进，与“一国两制”下港澳的使命与功能存在显著差异。

第四，粤港澳建设成功能各异的战略支点，更符合该区实情，有利于国家发展大局。“一国两制”不仅是解决历史遗留问题的制度创新，而且实践也表明，内地与外部世界的对接，有助于求同存异、取长补短、合作共赢，显示出制度的强大生命力；面对国家在新时代的发展大局，有必要更为坚定地贯彻实施“一国两制”并继续发挥其积极作用。由此，保障港澳实行资本主义制度，与确保广东实行社会主义制度，是“一国两制”的内在要求。由于粤港澳三地处于社会经济演化的不同阶段，其经济发展与社会运行逻辑、制度文化与民众观念等都存在很大差别，强力推进粤港澳一体化，一方面因要素、资源的自由流动而可能冲击三地间制度差异，由此使“一国两制”制度优势丧失；另一方面港澳在民主制度运作过程中，受国内外复杂形势的影响，地区合作带来的利益调整问题容易被政治化炒作，从而不利于社会稳定，并可能影响国家安全大局。因此，粤港澳差异化的分工协作，应以国家大局为出发点，科学定位并谨慎推进。

四、建构分立式协作的粤港澳战略支点体系

粤港澳各自所依托的分工体系范围、主导产业所处的演进阶段，以及所能承载的战略功能均有显著差异；然而，在国家向现代化经济体系转型和“一带一路”建设大局下，粤港澳所面对的共同利益关切和挑战，使其有必要共建分立式协作的战略支点体系。

第一，粤港澳共同肩负“一带一路”建设的战略使命。促进产业转型升级和“一带一路”建设是国家发展大局中浑然一体的组成部分，其中“一带一路”建设更是担负着开辟大市场、创造转型条件的重任。2013年以来，国家从健全顶层组织和推进机制、加强战略对接与规划引领、促进硬件联通、建设双向开放环境、提供国际金融服务供给、深化产能合作、提供跨国公共服务，以及发挥国际正式与非正式平台作用等方面展开建设，取得了一定成效。但东亚合作基础良好、交通相对便利，中亚、西亚、中东、北非等地经济基础薄弱、社会形势复杂，中东欧相对发达、合作意愿攀升，以及中国已签及待签的自由贸易协定主要分布在海路沿线等，这使“一带一路”建设将呈现地区分化、不平衡的推进特点，主要是海上丝绸之路建设进展相对显著，尤其是东亚区域产业链合作深化与重构更易形成早期收获。作为地处东亚地理中心的粤港澳三地，需要共同以内地为依托，核心拓展东亚区域，同时面向“一带一路”沿线地区提供服务。东亚，特别是东南亚是香港传统商贸网络的分布区，澳门则擅长拓展葡语文化区，“一带一路”沿线的非英语、伊斯兰教等文化区域对粤港澳均相对陌生，由此，虽然三地在“一带一路”沿线拓展的业务和功能存在差别，但共同面对拓展东亚及外部市场、顺利“走出去”、培育支点功能的现实挑战，加强合作确有必要。

第二，粤港澳在参与共建“一带一路”时需要互相借力、提供支撑。依据“一带一路”建设不同层面的战略需求，结合粤港澳各自的发展基础，香港有能力承载离岸人民币枢纽、双向生产性服务供给、国际经济治理、人文与信息交融枢纽、区域运营中心等支点功能，澳门则擅长拓展葡语文化区商贸联系及发展休闲旅游产业链，珠三角在引领高技术产业、发展区域供应链及航运物流、树立治理现代化典范等方面能发挥支点作用。由于产业生态的内在关联性，三地差异化的支点功能并非各自独立，而是相互需求、互为支撑，珠三角高新技术的发展、实体经济的海外拓展等，需要港澳外向的金融及生产性服务供给；港澳作为国际经济治理平台及多元文化交融中心，将为珠三角战略支点的运作提供内向生产性服务和国际公共服务。粤港澳三地仍然是东亚及“一带一路”产业链条中紧密关联、互为支撑、不可分割的重要组成部分(如图1所示)。

图1 粤港澳与内地的协同转型机制

第三，粤港澳地域相邻、联系深化，这使公共事务不断增多，大湾区内部的公共治理更需分立式协作。粤港澳紧密相连，主要由边境管理决定三地物理隔离。随着粤港澳经贸联系的增多，商品、要素流动越趋频繁，三地同城化的需求攀升。然而，从“一国两制”的特殊性及战略必要性出发，粤港澳相对于内外诸多湾区的优势，并不在于城市群化、一体化，而恰恰在于多元制度并立；保持这一优势，比通过同城化而消弭这些制度差异更为重要。由于经济联系紧密化切实存在，三地共同面对的公共事务相应增多，因此需要加强协作，如推进交通基建、促进通关便利化、提供面向三地的公共服务等；相应地，有必要依据公共事务的内容、属性、特征及需要等建构定制化的多方协作治理机制；而对于尚未成为共同关注的事务与领域，尊重各方的自主性、独立性仍是事关国家大局的重要选择。也就是粤港澳经贸联系密切化带来公共事务的增多，为协作治理奠定了物质基础，由此，大湾区有必要以保持三方制度特性为原则、以创新跨境合作为宗旨，围绕具体公共事务推进实质性的协作治理实践，从中总结探索更为务实的合作机构与机制，而不是程序相反。粤港澳合作机制的创建与实践，也将为“一带一路”沿线发展跨境合作、全球治理作出积极而有益的探索。

第四，在依托东亚分工网络转型升级过程中，粤港澳公共平台的建构、功能的分工优化使大湾区的一体化向纵深发展。城市群兴起的重要特征是中心地产业集聚规模过大产生拥挤效应，从而由租金承受能力高的新兴产业占据中心城市，租金承受能力差、与中心城市产业紧密关联且不易向外转移的产业围绕中心城市形成空间分立，但联结紧密的城市群。粤港澳“一国两制”的特殊性使其一旦全盘融合，即丧失特殊制度安排的独特优越性，泯然等同于内地其他主要城市群，由此使功能和制度分工具有必要性。但随着分工协作的深化，特别是公共事务、共同利益的增多，资源在区域内的优化配置，使大湾区的合作程度不断攀升。

由此，综合考察粤港澳功能各异的战略支点，它们并非完全相互独立，而是因紧密关联与合作需要，形成分立式协作的战略支点体系，并在“一带一路”建设中独树一帜，为国内外任何城市群所无法取代。

五、粤港澳战略支点体系的多层次建构方式

粤港澳战略支点体系的建构绝不能仅仅局限于大湾区本身，而需要基于产业生态与分工体系的发展逻辑，结合“一带一路”建设大局及其走势，从内外多个层次展开建构，才有可能使空间层面的粤港澳大湾区具有可持续发展的潜力与活力。

第一，从国家需要及大局走向出发培育粤港澳战略支点的功能属性。改革开放40多年，中国在经济基础薄弱的基础上，通过深化改革、扩大开放，充分利用廉价劳动力资源，发展外向型经济，启动工业化和城市化进程，继而实现经济快速增长。此时期，内地与外部世界经贸联系的主要特征是，引进资金、技术、原材料、中间产品，经过加工制造后出口最终产品。随着内地生产能力提升、资本积累达到一定程度，2008年世界金融危机也暴露出传统发达市场已经难以继续大规模消化最终产品，由此，中国提出共建“一带一路”倡议，由“引进来”转向双向资本流动并进，一方面继续引进先进资本、技术、管理经验等以带动产业转型升级，另一方面助推企业“走出去”，使其通过全球化经营扩大发展空间、提升自身实力。在此过程中，随着企业海外拓展的增多、产能的外移，内地与外部世界的经贸联系将发生结构性逆转，也就是转向资金、中间产品、最终产品等均呈现双向流动的特征。为了促使这个过程的实现，在内地不具备强大海外拓展能力时，需要发挥“一国两制”作用，由港澳承担媒介资金、商品等要素双向流动的中转平台功能，也需要珠三角直接成为“走出去”与引领产业转型升级的主力。实际上，这些差异化支点功能难以通过闭门造车的方式培育，而只能在顺应并开辟内地与外部经贸联系大变革的趋势中逐步建构，是在功能培育与大趋势变革的循环往复中互促实现的。

第二，建设以东亚和泛珠三角为核心的内外分工支撑体系。产业的衍生一类源于生产与消费的直接互动而规模不断扩大，另一类是在生产规模扩大过程中，引致中间环节不断专业化、独立化而最终滋生出新的分工。两类产业衍生路径都表明，最终消费需求和关联母体生产规模的扩张，是支撑新产业发展的源泉和动力。由于新兴产业盈利高、租金担负能力强而占据中心地，关联生产则分布在周边或更广泛的市场范围里，形成分工支撑体系；中心地产业演进只有在广泛的分工体系支撑下才可能实现。由此，粤港澳支点功能要得以成型，要实现产业转型升级，就必须依赖于更大规模分工体系的支撑。从内地的腹地支撑来看，主要依赖于泛珠三角分工体系的开发；从毗邻的海外腹地来看，东亚作为快速发展的区域生产网络，是“一带一路”建设的核心与引领区，随着东亚区域产业链的规模扩张和分工深化，有能力为粤港澳战略支点提供强劲分工支撑。由此，只有加强东亚、泛珠三角地区，以及“一带一路”沿线更广泛地区的市场拓展，建构分工支撑体系，是培育粤港澳战略支点新兴功能的首要任务。

第三，围绕培育支点功能的全流程需要，定制化创新公共治理。模块网络化机制的运作原理表明，可以通过有限产业或局部生产环节的做大做强来奠定全球分工地位；为了促使产业集聚成型，有必要从产前、产中、产后全流程提供定制化的公共服务，主要涉及便利产品输出、要素输入的软硬件联通设施，有助于促使企业入驻、高效运营的空间优化、提高规管效率、提供制度保障，有助于要素聚集，特别是人力资源培育的多元公共服务供给，以及使产业聚集与对外开放有机结合的系统协调服务。为了提高公共服务供给效率，有必要建构层级式公共治理网络，依据公共服务的公共性属性，分别由园区、区域或政府等不同层级的机构来负责协调供给。粤港澳虽然所培育支点功能有所差异，但不管是香港、澳门还是广东各市，都有必要针对所要培育的支点功能、继而所要促进集聚的产业属性，全流程、定制化、高效率地提供公共服务，而这有赖于创新层级网络式公共治理机制(如图2所示)。

图2 全流程定制化公共治理创新

第四，大湾区公共事务的跨境合作协调。由于粤港澳三地交流互动越趋频繁，不管是“一带一路”沿线对外市场拓展，还是大湾区共享空间的优化，都将衍生出日益增多的公共事务和公共利益，由此，同样依据公共性属性，涉及两地或三地范围内的事务，由两地或三地政府建立协作机构及机制来应对；因“一带一路”拓展牵涉国家利益，在外部市场拓展过程中，粤港澳有必要同中央层面的部门或机构加强合作，建立协作机制。在此过程中，需要贯彻求同存异、平等互利原则，寻求跨境合作的可行模式，建构各方可接受的协作机构或机制，由此来推动公共事务的处理或公共服务的供给。由于粤港澳保持相对独立性的需求切实存在，三地可在河套、前海、横琴、南沙等合作试验区，探索多种共建、共享、共赢的发展空间与机制，由点带面，逐步扩大合作规模、深化合作内容、提升合作程度。总之，粤港澳的跨境合作模式创新，也将为“一带一路”沿线建构全球治理体系作出有益探索。

总而言之，十九大报告指出，“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”，虽然粤港澳大湾区建设与粤港澳合作、泛珠三角区域合作等并列为重点内容，但它们并非相互割裂，而是国家大局中相互关联、互相支撑的共同组成部分；它们也无法分离开来建设，而需要统筹协调，加强顶层设计，协同推进。近期，中美经贸摩擦频频，港澳作为独立关税区能够发挥特殊的缓冲作用，过度的融合与一体化反而可能使大湾区泯然于内地其他城市群，而难以承载更为重大的国家使命，这也是粤港澳大湾区分立式协作的战略意义所在。