我国供给侧改革中政府角色转变研究

吴慧慧　周文文

[提要] 新常态下我国经济发展面临结构性问题，目前需求侧无法解决我国经济发展过程中出现的结构性问题，需要从供给侧入手，这是供给侧改革战略提出的必要条件。这一战略的提出对政府角色作出新的要求并作出新的转变。本文分析社会主义市场经济中政府扮演的角色，推进供给侧改革对我国政府角色提出哪些新要求和政府角色转变的重要性以及存在的问题，并在此基础上提出促进我国政府角色转变的对策建议。

关键词：新常态；供给侧改革；政府角色；转变

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年12月15日

我国社会主义市场经济中政府扮演重要角色，新常态下推进供给侧改革政府具有关键性作用，并且有助于促进政府自身的改革。2010年以后我国经济增速明显放缓，表现出新的发展趋势，习近平用“新常态”向世界描述了我国经济的一系列新表现。新常态是经济发展从一种状态转向了另一种状态，形成新的市场结构、经济规则、运行机制以及新的经济模式，是“旧常态—非常态—新常态”的转换。为应对新常态，在2015年11月初召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平第一次指出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强“供给侧结构性改革”，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。我国当前供给侧结构性矛盾的产生，既有经济周期性波动的因素，也有政府对经济的过度和不当干预，政府在供给侧改革中要有所为有所不为，更好地发挥政府的作用，政府需要转变角色继续深化改革，实现市场在资源配置中的决定性作用，供给侧结构性矛盾才能被化解。

一、我国推进供给侧改革对政府角色提出新的要求

供给侧改革要求政府角色做出新的转变，关键在于要与经济发展时期的需求侧相适应。供给侧改革中政府重心在于做好服务，同时要注重绩效，这样更加契合当前经济发展方式转变的实际。因此，供给侧改革中我国政府角色转变的落脚点就是要构建一个适合国情的“有效政府”，这是经济和社会发展的关键。

（一）供给侧改革中政府角色转变方向

1、转向服务型政府，充当公共产品和公共服务的有效提供者，发挥保障社会快速、均衡、持续发展的职能作用。供给侧改革中政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，以服务而不是管制为基本形态，政府的职能主要不在于积极地站在市场前面充当主角，制造市场，而在于主动地向社会提供优质快捷的服务，这是市场经济条件下政府的基本理念和价值追求。

2、转向有限型政府，充当市场运行机制的有效补充者，发挥市场秩序监管与制度提供的职能作用。我国政府在建立了社会主义市场经济体制后，在经济领域应该只承担弥补“市场缺陷”的有限责任，如培育和发展市场体系、建立公平竞争的市场规则等等。我国政府只有尽快变“全能政府”为“有限政府”，有所为有所不为，才能集中精力按法定职责干好宏观调控、社会管理和公共服务等工作，才能有效控制行政干预扩大化和社会管理官僚化等现象。

3、转向调控型政府，充当国民经济发展的主导者，发挥宏观调控作用。政府最重要的角色之一就是确定国民经济和社会发展的战略和目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大结构调整和生产力布局规划，集中主要的人力、财力、物力进行重点建设。

4、转向责任型政府，充当社会全体成员根本利益的代表者，发挥公平、公正分配社会资源的作用。政府的合法性从根本上讲来源于它是公共利益的代表，这就要求它在本质上应该是能够保护公民利益的责任型政府，国家政策以至于国家本身是社会各阶层利益妥协的一种表达，因而，供给侧改革中政府基本职责就是尽可能公平、公正地分配社会资源，以使社会各阶层都平等进入利益分配过程。供给侧改革中强化政府的公共责任，全力打造“责任政府”是党和政府赢得民意的重要基础。如果说市场机制更大的追求“效率”的话，那么责任型政府就应最大限度地保障社会“公平”。

（二）供给侧改革中政府角色转变的目标

1、为需求侧提供激励机制。供给侧改革需要调动需求侧发展的积极性，维持需求方前进的持久动力，促使需求侧有意愿进行创新，这就要求政府优化需求侧的激励制度和保障体系。政府通过简政放权，深化行政审批制度改革，鼓励企业进行投资和自由竞争，调整税收制度，培育和扶植合法组织承接政府让渡的权力，加强社会领域供给侧，建立完善保障体系。政府通过简化行政程序，向市场社会放权，减少繁政乱政对市场社会的束缚，使市场社会以及公民感受到轻松自由的氛围，加强公民参与力度，使制度设计和政策制定能够体现公众意志，让企业、社会组织、公众体验到宽容民主精神，以此激发需求方行动意愿，使得政府供给侧改革诸项举措发挥真实效力。

2、实现供需双方联动并进。推进供给侧改革要求政府与市场、社会、公民实现联动，詹姆斯·威尔逊就认为，因为效率和公平、遵守规则与自由裁量、市场化与管制之间存在张力，因此公众应当广泛参与政府行政。供给侧改革中政府应坚持公民导向，关注需求侧诉求，结合中国实际选取供给侧和需求側联动并进的具体方式。政府应围绕供给侧改革的制度、政策、资源等领域主要议题，积极引导企业、社会组织、公民个人参与政府过程，使需求侧与供给侧协同并进。

供给侧改革中政府角色转变的根本目的在于解放发展生产力，供给侧改革中要使政府角色转变沿着这一科学正确目标推进。

二、我国推进供给侧改革过程中政府角色转变重要性分析

供给侧改革原意是我国政府针对经济运行中出现的经济问题制定出的战略方针。政府在供给侧改革中体现的是政府的经济职能，对引导供给侧改革起到关键性作用，政府在供给侧改革中应该有所作为。

（一）制度供给侧。制度是指影响个体行为的结构性制约因素。在制度约束下形成的个体行为具有稳定性和规则性，即只要存在制度，个体行为和个体之间的互动就不会是随机的，而会体现特定的模式和预测可能性。我国政府作为一种行政组织在社会中居于主导地位，政府可以通过人为建构的方式修订既有制度或者制定新制度，作为一种公共产品向社会供给，约束规范整个社会。政府是各种制度供给的主体，由政府供给的制度和制度变化会对社会其他组织产生影响，制度供给在政府供给侧改革中处于基础性地位，制度供给侧改革能够为经济社会发展贡献长期驱动力。endprint

（二）政策供给侧。政府的政策供给，是落实执政党理念与战略、达成制度目标最有效的工具，也是政府供给侧改革中最容易调整、变化最多、最能够引起市场、社会、公民关注的方面。政府政策与具体领域密切相关，并对该领域会产生直接作用，要求政策具有相当灵活度，以便及时调整，满足社会发展需求。

（三）资源供给侧。制度供给与政策供给在很大程度上是政府对各种资源的重新分配。就政府供给侧改革而言，资源包括内部财政、税收资源以及政府系统外部资本、土地、人力等等。政府掌握大量资源，财政收入成为最重要的投资实体，税收收入及财政支出一直是影响中央和地方政府的关键要素。随着“大众创业、万众创新”趋势的兴起，政府垄断各种资源的状况正在发生变化，除土地资源外，市场逐渐成为资源分配的主要平台，大量社会资本逐渐投入创业创新过程，企业和个人逐步成为技术创新主体，社会主义市场经济的发展对政府信息公开提出新要求，市场、社会、个人需要政府加强资源供给。

三、我国供给侧改革中政府角色转变现状分析

新常态下推进供给侧改革要求政府持续放松管制，打破垄断，优化公共服务，提供有效供给，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，为经济运行提供有效保障，供給侧改革中政府角色转变仍然存在许多问题。

（一）政府过度干预企业。推进供给侧改革需要发挥政府的牵引作用，但同时需要防止政府的直接干预所带来的局限性和弊端。政府包办企业投资，干预企业正常的生产经营和投资决策。长期以来，政府直接扮演市场主体的角色，在现有的以GDP增长速度为主要考核机制导向下，习惯于使用行政手段下放指标，造成产能过剩。供给侧要求政府尽量减少和取消政府管制，现行的行政审批制度束缚了企业的发展，抑制了创新活力。

（二）市场服务不到位。政府职能缺位、错位和越位的情况仍然存在，政府未能有效发挥完善市场体系、保护市场主体利益、改善市场运行环境等服务型职能。各级政府为地方局部利益强力配置资源的方式，扭曲了正常的市场信号的传递，造成产能过剩，经济失衡等问题越来越严重。企业投资需要政府层层审批的现象还很普遍，市场壁垒仍然很严重，生产要素自由流动仍受到诸多限制，限制外地企业的进入，阻碍了统一的全国市场的形成，不合时宜的体制机制束缚着市场和社会活力。

（三）培育社会组织力度不够。政府在社会管理和公共服务方面的职能不到位，一些政府部门有意或无意地淡化了对中介组织的培育，导致社会组织不能承担部分职能。目前，社会组织官办色彩浓厚，政府职能与所属组织职责不清，下属的社会组织成为政府部门附属物，业务和利益有着千丝万缕的关系。政府对社会组织的审核注册、社会组织的运作、社会组织的考核等过度的影响，导致社会组织发展不足。

四、推进我国供给侧改革实现政府角色转变的建议

（一）改革政府管理体制。改革政府管理体制注重发挥政府在供给侧结构性改革中的作用，政府进一步简政放权，降低税收，调整产业结构，增强金融对实体经济的支撑能力。简政放权与机构“瘦身”相结合，创新政府监管方式，利用“互联网+”实施企业自主登记制度，构建统一的监管事项平台，形成跨部门、跨行业的综合监管体系。推广政府行政审批“一站式”服务，优化审批流程，只有实现从管制型政府向公共服务型政府的转型，真正转变政府职能，才能打破体制性障碍，为企业提供强大的动力。

（二）健全法律法规制度。供给侧改革要求政府角色做出新的转变，健全的法律法规制度是确保政府角色顺利转变的重要内容。进入新常态，我国社会经济发展面临诸多挑战，健全法律法规制度，营造良好的法制环境对政府角色顺利转变至关重要。通过立法明确我国中央政府与地方政府行政职权，实现政府机构、政府职能、政府编制和行政程序的法定化，用法律法规严格界定政府的作为和不作为，以提高行政效率，实现依法行政，推进政府角色转变。要求各级政府部门严格在法律规定权限范围内履行职责，依法行使职权，明确自己的角色，真正做到从缺位、越位、错位到适位、归位、到位。

（三）加强对政府的监督。加强对政府的监督是供给侧改革中政府角色顺利转变的重要保障。一方面要完善政府内部监管机制。政府内部监督包括对抽象和具体行政行为以及有关制度的全方位监督，是贯穿于政府行为和行政行为的事前、事中、事后的全过程监督，对于促进政府角色的转变非常重要；另一方面要健全政府外部监督机制。接受广大公众、媒体和非政府组织的监督。舆论和新闻媒体具有监督和批评政府的权利，有效制约了政府滥用职权行为，同时非政府组织或半官方组织负责监督检查相关政策是否合法。政府接受舆论、媒体、社会公众的广泛监督，健全政府信息公开制度，进一步推进政府政务信息公开，有效促进政府角色的转变。

（四）培育完善社会组织。在社会事务管理问题上，政府不是唯一治理主体，社会组织也是重要的组成部分。政府应利用市场力量改善政府服务功能，政府加大对社会组织的投入和政府向社会组织购买服务的力度；广泛吸引社会资本参与，扩大政府和社会资本合作领域，以社会组织自治来维护、发展和补充政府社会管理职能。在目前社会自治能力较弱、社会组织发育不健全的情况下，应该大力培育社会民间组织、社会非营利组织、社会草根组织等来补充政府社会管理职能。

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