科技社团参与社会治理的体制机制研究

李双荣　郗永勤

[摘 要]当前，我国各项领域改革已经进入深水区，改革的全面深化便是要不断完善和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化。在此时代背景下，科技社团参与社会治理不仅十分必要，而且切实可行。当前我国科技社团参与社会治理面临着一些问题，包括相关制度未成体系、有效激励较为缺乏、自身能力储备不足、内部结构不够完善以及精力分配有失均衡等问题。为此，需要加快科技社团参与社会治理的体制机制建设，着力构建扎实有效的法律规范机制、激励导向机制、培育支持机制、内部治理机制以及监督评估机制。

[关键词]科技社团 社会治理 体制机制

近年来，我国积极寻求公共管理方式的转变并出台了相关的政策文件，例如党的十八大提出要加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的管理体制[1]，党的十八届三中全会又提出要推进国家治理体系和治理能力现代化[2]，特别强调要“加快转变政府职能”，提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担”的改革指导方针。党的十九大报告明确提出，到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化，给出了目标实现的时间节点。这就意味着社会管理将由政府垄断的单一主体管理模式向多元主体协同治理模式转变，这一转变的关键内容，就在于原先由政府掌握的部分职能开始向其他治理主体转移，以学会、研究会等为代表的科技社团是最为重要的政府转移职能的主体之一，自然成为社会治理的重要主体之一。

科技社团参与社会治理，主要内容是承接政府转移职能和购买服务（包括决策咨询、科技评价、项目评估、成果鉴定、课题研究、奖励表彰、繼续教育、技术标准制定、职业资格认定及职业培训等事项），此外还应包括通过内部治理强化民主协商和化解内部矛盾、提供科技服务促进民生改善和社会进步等内容。2015年，中央全面深化改革领导小组第十二次会议通过了《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》，这为科技社团参与社会治理带来了新的机遇，但与此同时也应看到我国科技社团参与社会治理客观上面临着一些问题，如何构建有效的体制机制来应对这些问题，急需深入研究。

一、科技社团参与社会治理的必要性与可行性

（一）必要性

1.弥补公共产品供给失灵的需要。社会组织的非营利性和公益性使其在公共物品供给上表现出独特的优势，可以弥补政府和市场在公共物品供给上的失灵问题，从而实现公共物品的有效供给。

2.促进政府转型的需要。科技社团必然成为政府职能转移的重要接盘手，并成为全能政府向有限政府转变的有效支撑。

3.构建新型政社关系的需要。构建新型政社关系必然要求加快政府职能转变，把适宜由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。

4.完善现代国家治理体系的需要。在现代国家治理体系中，一方面，治理不再是政府一家唱独角戏，而是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来，形成政府、市场与社会协同共治的“善治”模式；另一方面，治理也不再是政府自上而下的单向教练，而是国家、社会与市场各归其位、各尽其责，双向共治的良性互动。

（二）可行性

1.国外科技社团参与社会治理的成功实践提供了经验借鉴。社会组织在西方国家的社会治理中扮演着重要角色，欧美国家的科技社团较多地承担了原本属于政府的部分职能[3]。

2.政府部门的简政放权为科技社团参与社会治理提供了可能。近年来政府权力的逐步外放，为科技社团参与社会治理提供了有利契机。党的十九大报告强调，要强化民主协商，其中就包括社会组织协商的内容，此外还提出要建立社会组织和民众一起参与的环境治理体系。

3.我国科技社团在参与社会治理方面已有了一定的探索。上世纪90年代的上海开启了政府购买服务的先例[4]，而今国内科技社团等社会力量承接政府职能转移和购买服务的实践正在不断增多。

二、科技社团参与社会治理面临的问题分析

（一）科技社团参与社会治理的相关制度未成体系

长期以来我国实行的是政府作为单一主体进行社会管理的传统模式，虽然近些年开始提倡社会治理，但由于起步较晚，相关的制度建设较为滞后，对于社会组织参与社会治理的制度建设有所不足。全国人大常委会委员长张德江在2013年召开的十二届全国人大二次会议中指出，需要强化法治在社会治理中的作用。然而，目前国家层面有关政府购买服务的法律制度主要是2014年出台的一份部门规章，即由财政部会同民政部、工商总局联合发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》[5]。对于科技社团参与社会治理的相关规定更是极其缺乏，这就为科技社团参与社会治理增加了不确定性和风险，同时为科技社团明确自身权责增加了实际难度。因而，亟待构建形成有关科技社团参与社会治理的系统、完善的制度体系，尤其是建立具有强制力的法律法规至关重要。

（二）科技社团参与社会治理的有效激励较为缺乏

科技社团承接政府职能转移的方式可以划分为三大主要类型：第一种是兼顾或义务提供服务，例如自选课题开展研究形成政策建议后报送政府部门，或是按照政府部门要求义务提供有关服务。科技社团在通过这种方式参与社会治理的过程中，由于缺乏必要的物质回报，因而有效激励不足，在考虑承接这一类型的政府职能转移时态度相对审慎。第二种是承担政府委托的科研项目。我国的科研经费管理制度较为僵化，导致对科研项目主持人及课题组成员的激励作用存在一定的局限性。第三种是通过参加招投标等途径顺利地成为政府购买服务的来源。在前两种方式中，由于科技工作者创造的劳动价值与获得的回报不对等甚至相差甚远，容易不同程度地影响科技社团参与社会治理的积极性。

（三）科技社团参与社会治理的自身能力储备不足

科技社团参与社会治理是对其原有职能的扩展延伸，这就对科技社团的能力建设提出了更高要求。整体而言，当前我国科技社团的建设发展成就显著，涉及的学科领域较为全面，涵盖的区域层次也很丰富，为科学普及和科技发展做出了突出贡献，但就个体而言，不同科技社团的发展水平参差不齐。作为政府部门，在选择职能转移的对象时应高度关注对方是否有资质条件、是否能负责以及是否能问责。然而，部分科技社团由于组织规模较小、组织结构不健全、专职人员所占比重偏低，且职业化水平不高以及高层次人才缺乏等原因[6]，导致政府不敢轻易向其转移职能，进而这些科技社团在承接政府职能转移方面难有突破，所以科技社团在参与社会治理方面还需进一步夯实能力储备。endprint

（四）科技社团参与社会治理的内部结构尚不完善

科技社团参与社会治理，需要在利益诉求传达、社会矛盾化解等方面发挥积极作用。然而，很长一段时间内我国科技社团的内部管理方式未能与国际接轨，或是主要依靠经验摸索，未能形成成熟的管理模式；或是受挂靠单位影响，行政化色彩浓厚。而且，大多科技社团的负责人由挂靠单位具有一定行政级别的人员兼任，难以有精力和动力谋划社团的长远发展问题。科技社团毕竟不同于政府部门，科技社团作为党领导下团结和联系科技工作者的社会组织，需要有较为畅通的沟通渠道和较为灵活的运作机制，如果照搬政府部门的管理模式，将无法有效地发挥科技社团的自身潜能。放眼国外，欧美国家的科技社团之所以富有活力，很大程度上得益于较少的政府干预，政府不直接参加到科技社团的内部管理当中。结合国外经验及科技社团自身特点，我国科技社团亟待通过深化改革形成科学合理的内部结构。

（五）科技社团参与社会治理的评价监督机制不完善

科技社团参与社会治理过程中，部分科技社团在承接政府转移职能时，存在寻租或腐败问题。其主要原因：一方面是政府与科技社团之间存在信息不对称，政府在转移职能时没有事先对科技社团开展能力评估，导致部分科技社团承接了超出其能力范围的业务；另一方面，政府尚未建立完善的科技社团履职过程的监督与惩罚机制，导致部分科技社团在承接政府转移职能时，未能做到诚信、公平、透明，科技社团尚难得到政府和社会公众的高度认可。

三、科技社團参与社会治理的体制机制的构建

（一）建立法律规范机制，实现科技社团参与社会治理进程的制度化

科技社团参与社会治理是全面深化改革的一项重要举措，而全面深化改革又要以全面依法治国作为坚实保障，因此要建立健全有关科技社团的法律法规体系，用法律形式明确规定非政府组织的性质、 宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等，使非政府组织的生存和发展合法化、规范化、科学化，使其日常活动有法可依，有章可循，从而为非政府组织的发展和壮大提供法律空间。当前，我国亟需加快《社会团体登记管理条例》的修订进程。自2016年8月民政部发布《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）以来，我国尚未确定并公布最终的条例文本，科技社团在登记管理方面只能依据零散的国务院的规定。在修订完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规之后，需要再研究制定《社会组织法》，从而在法律上明确社会组织与政府之间的职能边界，对政府职能转移过程中的购买程序、可能涉及的利益主体、违反法律应受到的惩罚等方面都做出明确的规定，为进一步推进政社分开提供法律依据，为科技社团参与社会治理更好地保驾护航。此外，有必要对现行的部门规章《政府购买服务管理办法（暂行）》进行修订，升格形成《政府购买服务管理条例》，并予以发布实施，明确科技社团可以介入的公共领域范围、政府购买公共服务的法定程序、服务对象与购买内容，并“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。

（二）健全激励导向机制，激发科技社团参与社会治理的动力源

充分借鉴国外科技社团运作的先进经验，减少政府部门对科技社团的实际干预，赋予科技社团自主的人事权、财务权及决策权，使科技社团受政府部门指派义务，提供服务的现象减少，从而使科技工作者的人力资源投入能够更好地得到补偿。探索改革科研经费管理制度，将不够科学的部分规定予以修订。例如，按照一般规定，课题组临时聘用的人员通过参与课题研究可以领取劳务费，然而课题组固定成员中却只有无工资性收入的人员能够领取，其他成员虽然也有付出脑力及体力劳动，却无法享受相应的报酬，如能修订诸如此类的管理规定，将有利于更好地调动科技工作者的积极性[7]。推广政府购买服务的常见方式，例如公开招标、邀请招标以及竞争性谈判等方式，以招投标制度作为有力依托，为科技社团参与社会治理提供有效激励。

（三）完善培育支持机制，提升科技社团参与社会治理的综合能力

政府部门应当加大对科技社团的资金投入，并建立专项资金用于购买科技社团服务，为进一步向科技社团转移职能创造有利条件，推动科技社团增强业务能力和积累有益经验。政府应鼓励金融机构对符合条件的科技社团给予信贷支持，对社会组织举办的社会急需、前景较好和规模较大的公共服务予以贴息支持，积极鼓励社会各界向社会组织提供资金捐赠，从而不断拓宽科技社团的融资渠道，降低科技社团的资金压力，使其能有更多资金用于集聚和培育优秀人才，增强在承接政府职能转移方面的能力储备。科协组织作为科技工作者之家，需要以推进学会有序承接政府转移职能领导小组为统领，对于实力偏弱的所属学会进行精准帮扶，摸清其发展状况及面临困难，借鉴优秀学会的组织建设经验，有针对性地指导其加强能力建设和突破发展瓶颈，争取早日入选承接政府职能转移和购买服务的社会组织目录。加强与政府部门的沟通交流，不断提升所属学会承接政府职能转移的规模及成效。

（四）优化内部治理机制，理顺科技社团与政府部门之间的关系

科技社团作为社团法人，应当按照政社分开的要求，积极去行政化，形成独立自主的法人治理结构，依托包括理事长（会长）、副理事长（副会长）、秘书长等在内的科技社团负责人及办事机构，组织会员（代表）大会、理事会（常务理事会）以及监事或监事会，使科技社团的个人会员及单位会员都能有较为通畅的利益表达渠道，有效增进沟通交流及化解矛盾。通过内部治理结构的改革，形成权责明确、自治自律的中国特色社会主义科技社团，推进科技社团实体化、职业化、规范化运行，深度激发创新活力。此外，科技社团还应强化信息公开力度，定期向政府部门、科协组织及社会公众披露自身的组织建设状况和业务工作动态等信息，增进有关各方对自身的了解，稳步提升自身的公信力，为更好地参与社会治理奠定坚实的群众基础。

（五）强化监督评估机制，确保科技社团参与社会治理的质量endprint

加強科技社团资质认定，建立分类管理标准。在选择承接转移职能和购买公共服务时，应从具备资质的科技社团中择优选择，未列入具备承接政府职能转移和购买服务资质的社团不能承接。因此，应当制定科技社团等级评估标准体系，各地政府应结合实际，参照民政部制定的社会组织评估指标体系，建立有针对性的科技社团承接政府转移职能能力的评估指标体系及实施细则，并按照科技社团等级确定具体可承接的政府转移职能。同时，建立常态化的承接效果评估和监督机制，积极引入第三方机构和社会公众评估，对其承接政府职能运作过程的事前、事中、事后实现全过程监管。出台承接效果评估的配套文件，明确评估的指导思想、目标任务、评估范围、时间安排、评估步骤及评估结果应用等，加强对科技社团承接政府转移职能运行效果的评估，确保科技社团承接政府转移职能的质量。

参考文献

[1]何占金.关于新形势下社会组织如何更好承接政府职能的思考[J].中国注册会计师，2016（9）：18.

[2]顾爱华，吴子靖.中国特色国家治理体系现代化的特征及路径探讨[J].上海行政学院学报，2017，18（2）：78-84.

[3]张国玲，田旭.欧美国家科技社团发展的机制与借鉴[J].科技管理研究，2011，31（4）：24-27.

[4]王家合，赵琰霖.政府购买服务研究回顾与展望[J].华中农业大学学报（社会科学版），2016（6）：115-122.

[5]财政部关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知[J].中国注册会计师，2015（2）：33-36.

[6] 黄涛珍，杨冬生.科技社团承接政府转移职能的路径研究——以江苏省为例[J].南京政治学院学报，2015，31（4）：38-41.

[7]梁勇，干胜道.政策约束导向下的科研劳务薪酬管理[J]. 财会月刊，2015（5）：65-67.

[Abstract]Nowadays reform in various fields has come into deep water area， which needs to consistently perfect and develop socialism with Chinese characteristics and push forward the modernization of national governance system and governance ability. In this background of the era， its not only quite necessary but also really practical for scientific and technological societies to participate in social governance. Right now scientific and technological societies participating in social governance is faced with some problems， including that relevant institution hasnt constituted a system， effective motivation is relatively rare， capacity reserve of themselves is insufficient， internal structure is imperfect， the distribution of energy is unbalanced， and so on. Therefore， we need to accelerate the construction of system and mechanism for scientific and technological societies participating in social governance， which requires us to make efforts to construct solid and effective mechanism of legal discipline， incentive guide， breeding and support， internal governance， supervision and evaluation.

[Key words]scientific and technological societies；social governance；system and mechanismendprint