陕西农村公共产品供给问题研究

张雪绸 宁梓熙

摘 要：加大农村公共产品的有效供给，对于缩小城乡差距、实现社会和谐发展起着举足轻重的作用。当前，农村公共产品供给普遍短缺，已严重制约了农村经济的发展和全面小康社会的建成。在分析陕西农村公共产品供给现状的基础上，探讨陕西农村公共产品供给存在的问题，提出有效增加农村公共产品供给的对策。

关键词：农村公共产品供给;现状;问题;对策

中图分类号：F327      文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2018）36-0025-02

目前，我国经济增长从高速增长转向中高速增长的新常态。在这一大背景下，陕西如何解决农民、农业、农村的问题，是实现中国特色社会主义的一项最艰巨的任务。当前，制约陕西农民增收、农业发展的主要问题是农村公共产品供给严重不足。因此，总结当前陕西农村公共产品供给存在的问题，制定切实可行的解决对策对促进陕西经济发展至关重要。

一、陕西农村公共产品供给的现状

2017年陕西省生产总值为21 898.81亿元，比上年增长8%。随着陕西经济的快速发展，农村公共产品供给规模逐年扩大。

1.农村基础设施惠及面不断扩大。2016年，农村道路畅通工程全年投入68.07亿元，新建村村通公路5 006.18公里，农村道路畅通工程成效明显。农村电网改造全年投入15亿元，2 654个村庄完成电网改造，10.17万处公共场所安装了路灯，农村电网改造覆盖面不断扩大。2017年8月底，完成1 035个小城镇和1 897个动力电不足自然村电网建设改造任务。2017年底，农村行政村移动4G网络覆盖达到95%，电信4G网络覆盖达到72.3%，联通4G网络覆盖达到36%，移动互联网用户普及率超过85%。到2020年，行政村通宽带比例达到95%，接入带宽能力达到12Mbps。

2.农田水利生产设施供给稳步增加。“十二五”期间，农机装备总动力达到2 500万千瓦，农作物耕种收综合机械化水平提高到60%。2017年，全省农机总动力达到2 700萬千瓦，主要农作物耕种收综合机械化水平达到65%。2017年全年完成建设投资（水利系统）278亿元，比上年增长8.5%。灌溉面积1 269.81千公顷，旱涝保收面积750.11千公顷，节水灌溉面积935.43千公顷。预计2018全年计划完成水利投资300亿元，发展节水灌溉面积80万亩，新修改造基本农田50万亩，县城新增供水能力10万吨，农村自来水普及率达到88%以上。

3.公共环境整治初显成效。随着“生态示范村（镇）创建工程”“环境优美村镇创建工程”“民生工程”的深入实施，陕西农村生活和生态环境得到有效改善。“十二五”陕西省累计投入资金23.06亿元，开展了农村环境综合整治，受益人口600多万。2016年陕西省又投入资金5.35亿元，完成1 734个农村环境综合整治项目，受益人口148万。农村生活垃圾收集率59.52%，生活污水处理率18%，农村卫生改厕普及率68.28%，农村危房改造10.8万户。2020年，陕西所有重点镇（乡）都要实现污水、垃圾全收集、全处理，全省90%以上行政村生活垃圾得到有效治理，60%以上行政村生活污水得到有效处理，农村卫生厕所普及率达到85%以上。

4.公共服务事业得到加强。“十二五”期间，陕西省卫生计生事业五年累计投入1 300亿元，是“十一五”的2.2倍，同时新增卫生计生机构1 515所，增长1.72%;床位数达到19.94万张，增长40%;专业技术人员增加6.8万，增长34.5%;总诊疗人次达1.75亿，增长81%，医疗服务体系进一步健全，群众就医环境显著改善。新农合政府补助标准从2012年的每人每年250元提高到2016年的430元，参保率99.8%，同时也出台了贫困人口兜底医保政策。陕西省农村义务教育经费投入由2008年的124.93亿元增加到2015年的309.81亿元。2016年累计投入85亿元，对农村义务教育阶段中小学基本建设和危房进行改造，改善了5 900多所薄弱学校办学条件，为力争到2020年全省所有学校达到义务教育办学标准奠定了基础。

二、陕西农村公共产品供给存在的问题

陕西农村公共产品供给虽然取得巨大成绩，但与发达的地区相比，还存在不少的问题，其主要表现为以下几方面。

1.供给总量仍然短缺。一是农业投入相对较少。农业属于弱质产业，比较利益低，需要政府财政的大力支持。2016年，政支农支出占财政总支出15.1%。2017年政支农支出占财政总支出11.8%。与其他发达的省份相比，政支农支出占财政总支出比重仍然偏低。二是农村医疗和公共卫生状况较差。2016年陕西省基层医疗卫生机构人力资源研究报告调查显示，在调查的47家乡镇卫生院卫生技术人员中高级职称平均每院仅0.32人，中级职称平均每院仅1.89人，本科学历以上平均每院仅0.11人，本科学历平均每院仅1.21人，基层医疗卫生机构人员职称结构不合理，学历结构偏低。三是农村社会保障建设很不完善。陕西需要常年救助的农村特困人口近200万，占全省农业人口的6.8%。新农合政府补助标准从2012年的每人每年250元提高到2016年的430元，但这也难以解决农民的燃眉之急。即使参加了农村社会养老保险，其保障功能也非常差。四是农村教育问题突出。全省基础教育城乡之间、存在较大差距，发展很不平衡。农村学校条件差，规模小，师资力量薄弱，教育手段落后。

2.供给结构仍然失衡。一是农村公共产品供给的供需结构不合理。陕西农村公共产品的供求存在结构不均衡现象，如农村养老、教育等农村公共产品需求大而供给却不足。乡镇领导自上而下的任命机制和任期机制，造成乡镇领导只唯上不唯下，决策时过多考虑对上的政绩，不考虑农民的需求意愿，脱离实际搞一些“形象工程”“面子工程”[1]。二是城乡供给失衡。建国以来，政府重视工业、轻视农业的政策，造成了城市和农村分割的二元结构，形成了城市和农村相对独立的公共产品供给体系。城市居民享用公共产品大部分由国家“埋单”，而农村的公共产品很大程度上靠农民自身解决。

3.农村公共产品供给效率低。农村公共产品供给不仅在总量上供给不足，而且还存在供给效率低下。因为农村公共产品供给往往是由政府以文件形式自上而下的下达，这种自上而下的下达方式导供需之间经常脱节。同时，由于农村公共产品资金投入缺乏有效的监督，导致资金经常投入不到位，资金滥用、挪用现象比较严重，这在一定程度上阻碍了资金的使用效率，结果造成农村公共产品供给效率低下。

三、有效增加陕西农村公共产品供给的对策

为了提高陕西农村公共产品供给效率，应采取多种措施完善陕西农村公共产品的供给。

1.加大农村公共产品投资力度。新农村建设的主体是村民，他们为国家的经济发展做出了巨大贡献，有权利享受和城市居民一样的公共产品。由于城乡经济的二元结构，使农民享受的公共产品明显少于城市居民，政府应加大对农业基础设施、农村基础教育、农村社会保障等农村公共产品投资的力度，弥补以前投资的欠账，才能有效改变城乡公共产品供给体系的二元化局面，促进新农村建设，进一步推进城乡一体化公共产品供给体系的形成。

2.扩大农村公共产品供给源。政府、乡镇和区域内的村民是农村公共产品的主要提供者，但仅仅依靠这些是远远不够的。应根据农村公共产品的性质，特别是一些有服务收益的产品，要积极引导公益资金和民间资本进入，使他们也成为农村公共产品的有效提供者，为农民提供更多的产品（如教育、养老、医疗等）。

3.建立和完善农村公共产品需求表达机制。由于农村公共产品自上而下的供给决策机制导致农村公共产品供给偏离农民对公共产品的需求，为了改变这种状况，有必要建立一个充分展现农民喜好，反映个体差异的决策机制。“自下而上”的农村公共產品供给决策机制，使大多数农民的需求得到充分表达，满足农村居民公共产品需求，最大限度发挥农村公共产品的作用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，建立真正民主的村民自治组织，让村民委员会真正对农民负责、反映农民的声音、维护农民利益[2]。通过民主评议，投票决定该地区基础设施和公用事业建设，让农民能够自由行使权利，充分发表意见，反映广大农民的意愿，确保农村公共产品的有效供给。

4.强化乡镇政府服务职能。乡镇政府，一方面是本区域公共产品供给的主体，要行使其为区域内村民服务职责。另一方面，他们也是区域内村民公共产品需求信息上下传导的节点，要积极收集区域内村民公共产品需求信息，并将之分类向不同供给主体传达，以便不同供给主体按其需求给予提供。当其他公共产品供给主体有对本区域内供给计划时，有义务和责任不断和区域内村民沟通，并向供给主体提出合理化的建议和方案，使供给主体对本区域内供给与村民的需求相符合[3]。