基础养老金全国统筹制约因素分析

方跃

摘要：基础养老金全国统筹具有缓和资金供求的结构性矛盾，更大范围地满足人民对养老金的需要，应对人口老龄化等优势。同时基础养老金全国统筹问题一直以来也是养老保险领域内的一个热点话题，政府多次发文强调尽快实现基础养老金全国统筹，但是由于种种原因相关政策却难以出台，文章将重点讨论阻碍全国统筹实现的因素。

关键词：基础养老金；全国统筹；制约因素

当前我国养老金账户实行“统账结合”模式即养老金账户由相当于个人储蓄的个人账户与具有互济功能的社会统筹账户相结合，其中个人账户实行完全积累制、社会统筹账户实行现收现付制。由于我国各地基础养老金的计发基数不同，导致各地基础养老金差异较大。为了真正实现养老保险社会化，提高基础养老金统筹层次，政府也曾多次发文要求尽快实现全国统筹，保证养老金的公平性与互济性，但是具体政策却难以出台，本文将重点对这一问题进行系统讨论。

一、文献综述

当前学界普遍的观点是赞同基础养老金全国统筹，众多学者认为统筹基础养老金对劳动力跨统筹范围流转的实现、解决养老保险的地区间收入再分配问题都有帮助。

通过阅读文献发现学界对基础养老金全国统筹的讨论主要集中在以下几个方面。

一是对统筹路径的思考。张彬斌（2014）认为在统筹过程中，应在确保省级统筹得到巩固的前提下，逐步向实现全国统筹过渡，提升基础养老金统筹层次的关键在于解决统筹所在层级的筹资问题。杨娟（2009）认为实现养老保险全国统筹首先应该建立统一的信息系统加强社保经办机构的执行能力，其次建立社保基金空账问责机制，对相关主体挪用社保基金的行为进行追究，最后统一养老保险制度安排，将前我国碎片化养老保险制度进行整合。

二是研究提高统筹层次的意义。穆怀中（2014）从统筹层次与收入再分配之间的关系角度论证了养老保险统筹层次选择、养老保险统筹模式设计的基本理论依据。周志凯（2013）从养老保险的收入再分配效应论述了省级统筹的必要性，提出要从法律制度、激励手段等方面进一步完善省级统筹。

三是部分学者从其他角度对提高统筹层次进行了研究。肖严华（2011）在谈及人口老龄化与个人账户改革时提出了以较低的社会统筹账户比例是实现基础养老金全国统筹的正确选择。金博轶（2015）通过对养老保险统筹账户收支缺口省际差异研究提出要尽快实现基础养老金全国统筹。

众多学者从不同角度对基础养老金全国统筹进行了详尽细致的研究，拓宽了研究视野、提供了新的研究方向，取得了丰硕的研究成果。但是，在众多研究文献中，首先多数学者的研究都是以最终要实现并且能实现基础养老金全国统筹为前提并且默认现在我国的省级统籌已经实现；其次研究者都把目光集中在如何实现全国统筹，对实现全国统筹的制约瓶颈涉及较少。

二、基础养老金全国统筹必要性分析

基础养老金是指用于社会统筹的那一部分养老金，与个人账户部分的资金无关，从本质上来说这部分资金属于公共财产、应该在全体参保人员间调剂互助，因此，基础养老金的全国统筹就有了实现的必要性和可能性。

（一）养老金转移接续问题突出

养老金转移接续问题，其本质是各地区基础养老金没有实现全国统筹。事实上在技术层面使养老保险账户随着个人的迁移已经得到解决，人账户属于个人储蓄完全可以在劳动者流动时随个人的迁移而迁移，真正难以转移的是统筹账户中的资金。

统筹账户里的资金是企业为劳动者所缴纳的养老保险部分，其本质仍然是劳动者所创造的价值部分，按理说也应该随着劳动者的转移而转移，但这其中一方面涉及到各地养老金缴费率不同、缴费基数不同、养老金领取水平不同；另一方面涉及到企业在为当地经济发展所做的贡献，一旦这部分养老金随着劳动者转移必然造成当地养老金统筹的损失，这两方面问题使得统筹账户里的资金转移成为难题。

（二）资金利用率低，保值增值压力大

目前基础养老金的统筹层次低，各地基金规模较小，难以形成集聚效应，一方面不能充分利用基金规模实现保值增值，另一方面不利于平衡基金的收支风险。较低的统筹层次使得各地养老机构各自为政，各地筹集到的养老金较少、抗风险能力差、难以应对未来的养老金给付压力。尤其是面对日益严重的老龄化压力，各地各自为政的养老金规模更加难以应对，收支平衡压力增大。

各地养老金管理机构由于业务水平、管理能力的差异必然导致管理费用增加，导致基金的浪费。实现全国统筹一方面可以积聚大量资金形成集聚效应，减少基金投资风险、实现保值增值；另一方面提高统筹层次可以减少基金的运营成本，更好地实现基金收支平衡，保证养老保险制度的平稳运行。

（三）削弱了养老保险的公平性

由于养老保险统筹层次较低，养老保险转移接续难以实现，这就导致劳动者在区域间流动时养老金统筹部分带不走，作为劳动者劳动价值的一部分，这部分养老金实际上占劳动者今后能够领取的养老金的很大一部分。

由于没有实现全国统筹，社会统筹部分的转移接续问题又没有一个明确的解决办法，部分流动性比较强的职业群体在养老金方面实际上处于被“剥削”的状态，这严重违反了公平性的原则，同时也是导致各地出现农民工“退保”的重要原因之一。

三、基础养老金全国统筹制约因素

2010全国人大通过的《中华人民共和国社会保险法》提出逐步实现基本养老保险基金全国统筹，这是我国首次以立法的形式规定了基本养老保险基金全国统筹。基础养老金全国统筹这一问题一直被提及而且实现全国统筹的益处也是非常明显但是相关政策却迟迟难以出台。本文将着重从以下几方面进行分析。

（一）省级统筹并未真正实现

基础养老金省级统筹是全国统筹的实现条件之一，虽然截至2009年年底全国31个省份和新疆生产建设兵团宣布已建立基本养老保险省级统筹制度，实际上严格按照统筹标准来看目前统筹没有真正实现省级管理部门对基金的统收统支，部分地区的统筹仅是名义上的统筹。

由于地理位置、历史文化、经济基础等原因导致各省经济发展不平衡，各县、市经济发展水平差距较大，劳动者工资水平差距较大从而造成各地社会平均工资差距较大，此外由于没有一个统一的缴费标准各地按照本地实际情况进行缴费，致使基金征缴率不同更加加大了省级统筹的难度。实行省级统筹就意味着要从基金充裕的地方调剂一部分基金进入基金有亏损的地方，但是为维护地方利益，经济发达地区的地方政府很难有积极性将本地区的基金补贴给其他地区。

（二）基础养老金职能定位不清

目前国际上比较流行的养老金模式有“三支柱”模式、“五支柱”模式，所谓的“三支柱”模式是指一个人在退休后其养老金构成包括个人和企业缴费的统筹养老金、企业年金、商业养老保险三个部分。在我国企业年金制度只有少数企业真正建立起来，由于我国市场经济起步较晚商业养老保险在我国并没有形成良好的市场反响，因此把它作为养老保险的一个支柱也不太现实。当前我国退休职工所领取的养老金主要依靠个人与企业缴费积累所形成，这就导致了基础养老金替代率过高，从而加大了养老保险统筹的难度。

在我国，基础养老金始终定位不明确，基础养老金替代率高，各地养老金缴费水平不同，无疑在会给养老金的转移接续问题增加难度。只有明确基础养老金的定位，真正把它作为保基本的养老金，适度调低基本养老金的缴费比例，才有可能使得我国经济较发达地区与经济落后地区在养老金调剂方面达成一致。

（三）地方保护主义盛行

我国地方政府的权力是由中央政府权力的让渡而来，在实际运行与发展过程中，各地方政府也逐渐有了追求本地区利益的冲动。

由于长期以来我国养老金的管理混乱，养老基金成为了地方政府的一项财政收入之一。此时，把基础养老金统筹，对地方政府而言无疑是弊大于利。一方面，统筹就意味着要把原来有本地区管理的资金上缴由中央政府统一管理，这就意味着地方政府少了一份有保障的资金收入；另一方面，即便不是全额上缴中央政府进行统一调度也要将相当一部分资金用于调剂给养老金入不敷出的地方，将会使地方政府有多发养老金的冲动和瞒报基金结余的冲动。

四、解决思路

过低的养老保险统筹层次，一方面导致中国社会养老保险的发展进程在全国极不平衡，养老保险的互济性难以体现，养老保险基金的调剂范围小；另一方面加重各级政府的财政负担，不利于基金的征集和管理，造成全国总社会福利的净损失；此外还不利于劳动力的合理流动，不利于构建全国统一的劳动力市场，导致异地养老保险转移接续困难，因此提高养老保险统筹层次十分必要。但是，结合我国实际，在各方条件还不具备的基础之上贸然实行全国统筹可能并不是一个符合我国国情的政策。当前，应该积极为实现全国统筹的目标搭桥铺路，为破解统筹障碍出谋划策。

（一）夯实省级统筹基础

省级统筹是实现全国统筹的基础条件，当前我国虽名义上实现了省级统筹但是大部分地区的统筹并未真正实现养老金的统收统支、统一管理。

相对于全国统筹而言，建立一个真正的省级统筹体系难度则较小，本省内部的经济差距相对较小，各地在养老保险的缴费率、养老保险领取水平上以及其他制度方面虽有差距但是仍然可以通过制度性措施进行弥补，资金的省内调节机制的建立可以作为本省内实现统筹的过渡政策，逐步过渡到统收统支的全面省级统筹管理。

（二）适当降低基本养老金替代率

当前，我国基本养老金的替代率明显过高，一方面导致职业年金和商业养老保险难以发展，劳动者和企业在缴纳基本养老保险后无力再承担另外两项支出；另一方面由于地方经济发展水平不同，基本养老金在具体筹资额方面也有所不同，容易出现“劫富济贫”的现象即养老金结余多的地方补贴入不敷出的地方，导致部分地区反对统筹声音强烈。

适当降低基础养老金统筹层次，把一部分缴费转移到职业年金或者商业保险方面，一方面可以使得养老金来源多样化、分散风险，另一方面也为基础养老金的全国统筹工作铺平了道路。

（三）合理划分各地上缴比例

基础养老金全国统筹意味着各地政府要把本省养老金结余部分上缴中央政府，这方面必然遭受基金结余较多省份的反对，相对于基金入不敷出的省份来说，经济较发达、基金结余较多的省份便有了反向激励的动机即瞒报本省结余和拒绝全国统筹。

过分的公平将导致养老保险制度陷入平均主义，平均主义其本质就是一种不公平。平均主义不仅会使得养老保险基金转出地区的积极性降低，降低转出地区人们的满意水平，而且会反向激励养老保险基金转入地区，使得这些地区对国家财政的转移支付产生依赖感。因此，如果说全国统筹属于劫富济贫的话，那么在全国统筹过程中，需要把握好劫富济贫的程度问题，使全国统筹既能满足欠发达地区对公平的需要，又能消除欠发达地区的反激励问题，还能保证发达地区效率的实现，从而实现在追求效率最大化的同时保证社会公平的最大值，在追求公平的同时实现效率的最大化。

在考慮全国统筹时应该考虑到各省的实际情况合理划分上缴比例，防止对发达省份的反向激励。在将来实现全国统筹的过程中要充分考虑各方利益，通过精算在保证实现全国统筹能够有效运行的基础上又能够保障地方利益的实现。

参考文献：

[1]金博轶，闫庆悦.养老保险统筹账户收支缺口省际差异研究[J].保险研究，2015（06）.

[2]肖严华，左学金.全国统筹的国民基础养老金框架构建[J].学术月刊，2015（05）.

[3]穆怀中.养老保险统筹层次收入再分配理论研究[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2014（06）.

[4]张彬斌.基本养老保险统筹层次提升路径分析[J].中国劳动，2014（07）.

[5]周志凯，金明明.基本养老保险省级统筹的收入再分配效应研究——以浙江省为例[J].华中科技大学学报（社会科学版），2013（02）.

[6]杨娟.养老保险全国统筹战略的实施路径探讨[J].中国青年政治学院学报，2009（06）.

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）