环境监测制度规范化研究

杨涛

摘要：我国的环境监测制度起步较晚，发展相对比较滞后。虽然近年来，国家不断加强环境监测制度的建设，但还存在一些不规范的问题，比如说，对判定环境监测弄虚作假行为的标准不明晰；环境监测数据共享机制缺乏相应的制度支持；环境监测信息公开不规范这些问题。以至于在环境监测活动的实践操作中引发了大量的问题，本文将对我国环境监测制度的规范性问题进行研究，然后就环境监测制度现存的不规范问题提出针对性的建议，以此来保障环境监测制度的规范化运行。

关键词：环境监测制度 环境监测信息 规范化

中图分类号：X830 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）23-0248-03

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，而环境监测又是环保事业发展的基础性工作，“基础不牢，地动山摇”，所以建设好生态文明，环境监测制度的建设不可轻视。

一、环境监测制度规范运行的重要性

环境监测是通过对大气、水、海洋等环境要素和生态系统的质量，以及污染源排放、污染事故等影响人类身体健康和环境质量的因素进行连续或间断的采集与分析，然后对所获取的数据信息进行处理与提供的活动。环境监测对改善人类生活环境、保护人类身体健康等方面都起到了不可忽视的作用。

现如今，由于环境监测工作和数据的使用目的不同，国家环保、水利、农业等多个部门均在各自领域开展环境监测工作，形成了一支庞大的、开展各环境要素的监测队伍。随着环境监测的快速发展，环境监测制度应运而生。

环境监测制度是环境保护主管部门通过运用科学的方法制定出来以保障环境监测系统的正常运行，并保证获取的环境监测数据信息准确、高效。除此之外，环境监测制度还包括监测组织机构体制、监测模式、监测技术规范、监测管理制度等。[1]环境监测制度贯穿于环境监测活动的每一个环节，任何一个环节脱离了环境监测制度的约束往往会导致系统的中断，以至于环境监测活动不能继续进行，会耗费大量的人力、物力。环境监测制度对环境监测系统的正常运行起到了保驾护航的作用。因此，环境监测制度的规范化运行更不可忽视，如果不能保证环境监测制度的规范化运行，环境监测活动，也将成为一纸空谈，生态文明建设也将受到阻碍。

近些年来，国家也非常重视建设环境监测制度，相继出台及制订方案、政策，从各个方面不断完善环境监测制度：2015年，国务院印发《关于生态环境监测网络建设方案的通知》，以此来提升生态环境监测能力；2016年，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，重点解决我国现行以块为主的地方环保管理体制存在的“四个突出问题”①；环境保护部印发《国家地表水环境质量监测网采测分离实施方案》，改变现行属地监测模式，从机制上与利益相关方脱钩等。

二、我国环境监测制度存在的问题

（一）规制环境监测弄虚作假行为的法治建设不到位

近年来环境监测数据造假行为屡禁不止，空气质量较差的一些城市为了完成上级指标，想尽各种办法企图使监测数据达到相关标准。不能直接改动监测仪器他们就采取干预数据的办法，比如说用雾炮车在监测点周围昼夜不停地工作，通过干预监测点周边的环境来使环境监测数据达标。没想到却闹出了“冷笑话”，宁夏石嘴山市环境保护局大楼因此一夜之间变成了“冰雕大楼”，事件被媒体曝光后相关责任人被处以警告处分。无独有偶，在2017年9月至10月期间，江西省新余市飞宇、河南省信阳市南湾水厂两个国控站点空气质量监测采样口及周围的局部环境遭到喷淋干扰，严重干扰了环境空气质量监测活动的正常进行。有关部门视情节轻重分别给予相关责任人辞退、行政记过等行政处分。

2018年3月29日上午，生态环境部召开例行新闻发布会，通报2017年12月至2018年1月，对国家环境空气质量监测网自动监测站点依法组织检查时，又发现了九个国控站点受到喷淋干扰。这九个国控站点不包括以上的三个案例，这些只是生态环境部组织检查時发现的，那么实际中的“漏网之鱼”又有多少呢？

近年来，国家为了完善环境监测制度，不断出台规制环境监测弄虚作假行为的法律法规。然而，，这些法律制度并没有有效遏制环境监测数据弄虚作假的行为。为什么在国家有关部门的大力监管之下，仍然有人铤而走险？他们的“胆量”从何而来？通过对相关案例以及法律法规的对比与分析，笔者认为规制环境监测数据弄虚作假行为的法律法规不到位是环境监测主体弄虚作假行为屡禁不止的主要原因。主要有两个方面，一个是目前用来规制环境监测数据弄虚作假行为的法律法规零散分布于法律法规中，如环境保护法、公务员处分条例、生态环境监测网络建设方案等，缺乏一个统一的、根本的精神指引和原则性规范，以至于这些零散的法律法规在执行时缺乏足够的影响与约束力，在遏制弄虚作假行为工作方面存在局限性。另一个是现行规章制度的内容都相对笼统、不具体，可操作性不强。[2]这就为环境监测主体留下了监管缺口。以上两个方面是环境监测数据弄虚作假行为在国家三令五申下仍然不断涌现的原因。

（二）环境监测数据共享机制不完善

上文中提到，环境监测活动涉及多个领域，环境监测数据也分布在各领域的主管部门，这样使得环境监测数据不能使利益第三人以及各部门之间有效利用。基于此国家开始建设环境监测数据共享机制，相继出台了有关文件推动环境监测数据共享机制的建设。如：2015年8月，国务院印发《关于生态环境监测网络建设方案的通知》，指出要建立完善、有效的生态环境监测数据集成共享机制；2016年环境保护部发布了《生态环境大数据建设总体方案》，推动生态环境大数据建设和应用。但是，在实践操作中因为缺乏相应的制度支持，导致环境监测共享机制的建设并没有取得实质性进展。

目前国内对环境监测数据的管理是条块分割，各部门自成一体，信息互不相通，没有统一的规划，加之监测标准也没有统一的规定，当想要利用这些数据时就会出现“数据打架”的问题，以至于监测数据的利用只能停留在数据所属部门。对于在数据共享的法律层面也没有具体、完善的相关规定进行规制，关于环境监测主体在数据共享之中能够享有什么样的权利以及应该履行什么样的义务都没有明确的规定。因此，环境监测主体就没有数据共享的积极性。对于环境监测信息共享过程中的安全问题，目前也没有具体的法律法规来进行规范，这也导致了各环境监测主体都不敢轻易共享所持有的监测数据。

基于以上原因，使我国大量的环境监测数据不能充分有效地利用，以至于阻碍了环境监测数据共享机制的建设步伐。环境监测数据共享机制的建设过程中，如果不能为监测主体与监测数据保驾护航，环境监测数据共享机制的建设将付之东流。

（三）环境监测信息公开规范性差

环境监测信息的及时公开，有利于整合资源、信息共享，提升环境管理决策水平和工作成效，有利于保障公众的环境知情权、参与权和监督权，加强环境监测信息公开的规范性，是推进我国环境保护工作的重要基础。

《环境保护法》规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息……的权利”，环境监测数据属于该条文当中的环境信息。因此，公民有权利获取环境监测信息，行使环境知情权。但是在现实生活中，想要获取完整、有效的环境监测信息并不容易。目前我国法律法规以及政策对环境监测信息公开的规定不具体、不明确、不全面。[3]比如说，2014年6月环境保护部发布了《近岸海域环境监测信息公开方案》，印发给十一个沿海省、市的环境保护行政主管部门，要求其遵照执行。方案中规定，省级或地市级环境保护主管部门应将本行政区内的近岸海域环境监测信息在其官方网站上公开发布，并至少在网站保存一年。但是，经过上网查询相关省市环境保护行政主管部门的官方网站，只有少数省市的官网上可以查到近岸海域环境监测信息。此外，《近岸海域环境监测信息公开方案》中规定获取环境监测信息后，应在20个工作日内向社会公开，但是各省市公开信息的时间也各不相同，其中海南省按月公布近岸海域水质监测信息，辽宁省按年公开，广东省按季度公开。不仅如此，对于近岸海域环境监测信息的监督管理，在《近岸海域环境监测信息公开方案》中只规定了由上级环境保护主管部门负责对下级环境保护主管部门近岸海域环境监测的信息公开情况进行监督，没有对于负责信息公开主管单位信息公开不力的处罚措施，目前在其他公开的文件中也没有找到相关规定。再比如，《环境信息公开办法》条例中规定“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息”。对于这些信息的界定并不没有明确的规定，以至于在实践中一些负责公开环境监测信息的主体滥用“环境监测信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私而拒绝公开”这样的理由。[4]以上的不规范问题导致环境监测信息的获取异常困难。

三、我国环境监测制度的规范化路径

（一）加强规制弄虚作假行为的法制建设

为了实现环境监测数据的“真、准、全”。针对上文提到的这方面存在的问题，笔者提出以下完善方案，以供参考：

1.明确界定各类环境监测主体的数据质量责任

政府部门对环境监测的作用在任何一个环节都是非常重要的，因此对党政领导、政府部门工作人员的合理监督与规制是非常有必要的。在这方面应强化各级环境监测部门之间的监管责任，使各监测主体的责任都落实到位，避免各部门之间在追究责任时互相推诿。

除此之外，随着市场化的不断推进，社会环境监测机构不断兴起，他们在整个环境监测的大家庭中变得越来越重要。但是现行法律法规在对社会环境监测机构的法律规制方面仍然存在一定的缺失。因此，为了使社会环境监测机构能够充分发挥有效的监测力量，对环境保护作出贡献，应尽快明确界定社会环境监测机构数据的质量责任。并加强对社会服务机构设立的审批，从源头上规制社会环境监测机构对监测数据弄虚作假的行为。

2.细化相关处罚措施的具体适用

现行法律法规体系对弄虚作假行为的处罚规定不明确、模糊不清，导致实践当中出现类似案例但处罚措施却大相径庭的情况，规定的不明确，往往就会促使被监管者有了法律的空子可以钻，监管者有了更大的空间可以摆弄权力，使得相关法律法规形同虚设。以至于常常会出现轻罪重罚、重罪轻罚的现象，久而久之就不会再有人去遵守这样的法规。因此，明确各类相关处罚规则的适用方式、细化具体的法律适用，保障责罚相适应，避免权力的滥用，这样才能对弄虚作假行为起到良好的规制作用。

（二）为环境监测数据共享机制提供强有力的制度支持

良好的制度建设将会促进我国环境监测数据共享机制的发展，通过对环境监测数据共享机制问题的分析，笔者认为应该加强以下的建设工作。

1.建立健全、有效的环境监测数据共享机制的法规体系

目前现有的关于环境监测数据共享机制的法律法规普遍过于笼统，没有实质性的内容，缺乏可操作性，并且都停留在政策性文件。[5]因此，相关部门应制定有关法律规范，明确各责任主体的权利、义务，通过法律的手段保障共享数据的质量，确保共享的监测数据能被有效利用，促进各部门之间的合作。此外，在共享数据的过程中，信息安全也是非常重要的一环，为了避免监测数据在共享过程中被不当利用，应建立共享数据信息保护规范等。

最终，形成一个相互衔接、内在协调统一的法律体系，以确保环境监测数据共享机制的健康发展。

2.搭建国家统一管理与协调的共享平台

鉴于监测数据在各部门之间无法有效利用，应建立一个由国家统一管理与协调的公共平臺，来对环境监测数据的共享进行统一调配、管理、监督。目前已经有一些省市搭建了区域性的环境监测数据公共平台。当下的环境监测数据共享现状，正处于重建设、轻共享的状态，之所以这样，是因为监测数据拥有者们没有一个权威的领导者，没有一个融洽的沟通平台，以至于现在对数据共享机制的建设只能停留在理论层面，实践执行没有较好的发展。因此，搭建国家统一管理与协调的共享平台，是促进环境监测数据共享机制建设的重要环节。

（三）强化环境监测信息公开的规范性

目前国内对于环境监测信息进行规制的法律法规比较少，在这方面的法制建设相对滞后，发展水平也相对较低。《环境信息公开（试行）办法》自2008年施行以来没有进行过修订，当下社会的快速发展，不断涌现出新式的污染问题，信息公开的范围与方式也会因此而发生变化，如果仍然停留在以往的规定之中，整个环境监测体系都会受到影响。所以规范现行法律法规内容，以解决新时代下的新问题，来保障环境工作的顺利进行十分重要。此外，应该具体与细化环境监测信息的公开方式与内容，不能仅仅停留在原则层面，统一、明确信息公开的公布主体、公布时间、公布内容，确保信息公开的质量、数量。这样能够让各环境监测主体明白怎么样公开、什么样的该公开、在什么时候公开，使得他们能够“放开手脚”公开信息。同时也能够充分保障公众应有的知情权。

四、结语

环境监测活动犹如环境保护工作的哨兵，环境监测制度就好比哨兵应该遵守的规章制度，如果规章制度不能成体系、模糊不清，哨兵就难以格尽职守，单纯地指望他们靠自身道德约束自己的行为是不现实的。因此，将环境监测制度规定的内容细化，完善环境监测制度的法律法规，形成一个相互衔接、协调统一的法律体系，充分保障环境监测活动的规范化运行，才能为我国生态文明建设打下良好的基础。

注释：

①“四个突出问题”分别是：难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

参考文献：

[1]蔡守秋.中国环境监测机制的历史、现状和改革[J].宏观质量研究，2013，1（2）：4-9.

[2]国务院发展研究中心“引领经济新常态的战略和政策”课题组，李伟，张军扩，高世楫，陈健鹏.提高环境监管效能 促进绿色发展[J].发展研究，2018（2）：4-17.

[3]王华，郭红燕，黄德生.我国环境信息公开现状、问题与对策[J].中国环境管理，2016，8（1）：83-91.

[4]严厚福.公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡[J].上海大学学报（社会科学版），2017，34（2）：99-109.

[5]张霜菊.我国环境监测制度问题与对策的思考[J].低碳世界，2016（20）：9-10.

责任编辑：张蕊