党的领导转化为制度优势的逻辑机理与提升路径

张艳娥

(西安财经学院 马克思主义学院， 陕西 西安　710100)

制度优势，是一个对国家发展全局带有根本性和决定性的优势。全面认识当代中国制度优势，准确把握制度优势之所在与生成机理，这是我们高度制度自觉自信的表现，也是不断推进中国特色社会主义制度走向成熟定型、把握好国家治理现代化发展方向的内在要求。党的十九大报告中，习近平总书记旗帜鲜明地指出：“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”[1]。这一论断从制度结构的视角深入回答了中国特色社会主义制度优势的生成根源，包含着极为深刻的科学内涵。十八大后的五年多来，党中央在治国理政各个方面取得巨大历史性成就，办成了许多过去想干而没有干成的大事。最根本的原因就在于旗帜鲜明地坚持党的领导，全面从严治党，将党的政治领导原则全面深入地贯彻到国家治理体系的各个层次之中，最大化发挥党的领导在中国制度体系效能中的优势作用。可以说，始终坚持党的领导与国家治理的二位一体、紧密互动是我们最根本的经验。

一、党的领导与国家制度体系结合互嵌的内在机理

在对大量现代化转型国家成败经验分析的基础上，亨廷顿提出了著名的“权威—秩序—发展”理论范式。该理论认为政党在一个国家现代化秩序建构和发展中起着至关重要的作用。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量……那些在实际上已经拥有或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”“暴力、骚乱及其他形式的政治动荡在没有强大政党的政治体制之下发生的可能性大得多。”[2]这些分析跳出了西方传统的社会中心主义分析框架、贴近发展中国家的现实，因而具有很强的理论解释力。受亨廷顿的启发，美国学者白轲(Larry Backer)、沃马克(Brantly Womack)等用“政党—国家”的理论框架来描述和解读中国政治的逻辑。这一理论框架近年来受到国内学者的普遍接受与认可。在由传统社会主义模式向中国特色社会主义制度模式变迁的过程中，政党在制度变迁中起着绝对的主导作用，中国共产党是整个制度建设的引领者和创立者。中国的制度建构“走的是政党建立国家、政党治理引领国家治理、执政党兴国济世的崭新道路，创建了不同于当今西方发达国家政治制度体系的新型社会主义制度体系。”[3]

20世纪中国面临的国家建构任务是包含“民族—国家”建构和“民主—国家”建构双重性目标的，这些任务都历史地落到无产阶级政党的肩上。如毛泽东所指出的“中国革命是包括资产阶级民主主义性质的革命(新民主主义的革命)和无产阶级社会主义性质的革命，现阶段的革命和将来阶段的革命这样两重任务的。”[4]完成这一国家建构任务，要求先要有一个具有思想先进性、高度组织性和强大社会动员能力的超级型政党，来以党建国。中国国民党最终没能成为严格意义上的这种全能超级政党，也没能完成中国现代国家建构的任务。后起的中国共产党，从建党之初，就严格定位在列宁主义式的志在建国和治国的全能政党的目标上，通过群众路线、统一战线等独特机制保持与人民群众的紧密关系，后发而先至，以全面的意识形态整合和政党组织建构锻造出强大的政党能力，完成了以党建军、以党建国、以党建制的全过程，在中国建构起“政党—国家”型制度体系。“政党—国家”型制度体系衔接起中国实现赶超型现代化发展的一系列基础性条件，包括强有力的核心领导力量，强大的主权国家，有力的经济控制机制(如公有经济、计划经济)，统一的意识形态等，提供了国家走向现代化的基本秩序和制度基础。

改革开放以后，由探索扬弃传统社会主义制度模式对经济资源的完全垄断，对经济社会关系的完全控制，而造成经济社会发展活力不足的缺陷为出发点，执政党逐步突破“两个等于”(即把搞市场经济等同于资本主义，把搞计划经济等同于社会主义)的偏狭认识，在实践中探索形成了社会主义市场经济等一系列重要理论认识和制度成果。围绕着进一步完善社会主义市场经济体制的主轴，国家与社会关系、市场与政府关系等得以不断调整，在探索中陆续形成了适应性更强的基本经济制度、基层群众自治制度、新的社会管理体制等，中国特色社会主义制度体系得以建构形成。在中国特色社会主义制度体系的形成和运行中，作为“政党—国家”制度体系核心的党的领导原则得到坚持，但同时其作用方式也得以不断改善。与早期的党政不分、以党代政形式有所不同，改革开放以后，“合一型”的“政党—制度”关系逐步向“内嵌型”关系转变，党的领导更全面有效地嵌入到制度体系的根本制度、基本制度和具体制度的运行当中。如通过调整和完善人民代表大会制度的组织运行机制，党的领导权、人民主权和法治化的现代治理方略实现了整体上的结合，党通过人民代表大会把自己的政治主张和路线方针政策转变为具有法律效力的规章制度和国家意志，人民代表大会制度为党领导人民和人民监督政党提供了制度保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度坚持共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的基本要求，明确把坚持共产党的领导作为首要前提和根本保障。通过这一具有统战特点的政治制度，共产党的领导达到了能效的最大化扩延。在党领导法治建设方面，十八届四中全会《决定》进一步明确和重申了党的领导和建设中国特色社会主义法治体系的内在关联，对确保党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，提高党领导依法治国的能力和水平等任务做了具体部署，进一步推进了党的领导与依法治国的内在衔接。此外，在基层群众自治制度、民族区域自治制度等基本政治制度中党的领导原则也得以全面体现。在经济制度层面，党的领导原则上与政治领域有所不同，主要以政治领导和思想领导为主。这也正是改革开放以后、特别是全面深化改革阶段，深化经济体制改革的重要思路。当然，在公有制经济和非公有制经济中，政党作用方式和机制是不相同的。在社会管理体制建设和文化体制建设上，改革开放以来，我们明确把党的领导原则放置为第一原则，强化和优化党委领导在社会管理中的作用，坚定马列主义在文化体制建设中的主导地位等。新时期党政关系、党制关系的“内嵌式”转型，反映了中国社会主义“政党—国家”型制度模式与时俱进地积极调适，符合国家治理现代化和政党治理现代化、制度化、法治化发展的总方向。

二、党的理论优势引领制度变迁的良性发展

中国共产党是高度重视理论创新的党，理论优势是中国共产党的突出优势。党的理论创新力和理论引导力对社会主义制度的演化变迁具有重要影响。从一个制度系统的生成角度看，制度既是内生的，同时也是建构的，无论是内生还是建构，制度的演化发展都需要内在理念和理论的指导。比较而言，在以社会力量为主导的“诱致型”制度变迁中，社会观念意识系统的引领作用很突出；而在以国家或政党力量为主导的“强制型”制度变迁中，政党等政治主体的政治思想理论对制度变迁所起的作用则更关键。中国社会主义制度的变迁发展更集中体现出后一种逻辑。“中国共产党一直非常重视理论创新在推进制度创新中的先导性作用，高度重视作为意识形态核心构成的政治思想理论的创新，在马克思主义中国化的整体进程中较好地解决了马克思主义理论中国化与制度中国化的二维关系。以理论创新推进制度创新是中国共产党进行制度建设的一条基本经验。”[5]中国特色社会主义制度是“具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度”[6]。而其强大的自我完善能力很大程度上来自于执政党所具有的理论创新能力。因为理论创新是实践创新和制度创新的先导，思想的解放是发展中国特色社会主义的一大法宝。

党的理论优势通过党与制度系统的“内嵌结合”对制度变迁产生了积极的影响，并适时转化为了中国特色社会主义制度优势。这种良性转化表现在两个方面：一是理论内核层的延续保持了制度核心机制的稳定。中国共产党的意识形态是个系统，包含三个层次，分别是价值—信仰层(内核)、认知—阐释层(中层)、行动—策略层(边层)[7]。改革开放三十多年来，中共意识形态的行动—策略层秉承与时俱进原则，已经发生了不少调整和变化；但价值—信仰层的内核元素(如社会主义道路、共产党领导)却始终如一、岿然不动。指导思想理论内核的延续提供了制度内生变迁稳定性观念认同的支撑，保证了制度有效因素的良性积累。二是理论行动层的适应性调适，提供了制度创新发展的有力引领。以对“什么是社会主义，怎样建设社会主义”问题的全面重新思考为起点，中国共产党人与时俱进地深入思考和回答了中国特色社会主义不同历史时期突出的理论和实践主题，推进着马克思主义中国化理论创新进程不断深化发展，并且适时将这些思考和实践制度化，提炼总结到中国特色社会主义制度的框架之中。为中国特色社会主义制度创新发展奠定了坚实的理论基础。中国共产党在思想理论上这种兼顾刚性约束与弹性空间二维诉求的做法塑造出一个“一致而具弹性”的意识形态空间，为制度系统的良性变迁提供了重要支撑。与之对比，前苏联社会主义制度模式转型的失败，很大程度上与其意识形态领域的失误有紧密关系。苏共不重视意识形态建设，特别是理论创新严重不足，失去了把握社会发展和制度发展的前瞻性和引领能力。同时，苏共和戈尔巴乔夫主动放弃了马列主义指导地位的刚性底线，推崇和引入西方式的所谓“普世价值”，造成思想的混乱。指导思想的混乱则直接导致制度秩序的丧失。由此可见，在“政党—国家”型制度模式由传统走向现代的过程中，政党的意识形态引导力、理论创新力等作为制度供给资源，直接决定着制度变迁的效果。这一点在中国社会主义制度的演化中表现得很突出。 “中国特色社会主义道路是实现途径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障，三者统一于中国特色社会主义伟大实践”[8]。

三、党的联系群众优势保障制度的效率与活力

作为马克思主义政党，中国共产党的最大政治优势是密切联系群众。马克思指出“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来”[9]，共产党没有任何同人民群众利益不同的利益。无产阶级政党的群众优势根本上是由其政党属性和宗旨的人民性所决定的。民主革命时期，毛泽东就将中国共产党的宗旨概括为全心全意为人民服务。这是对无产阶级政党人民性价值取向的集中表达。在九十多年的历史进程中，中国共产党始终把人民利益放在第一位，“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证。”[6]

党所拥有的密切联系群众的优势，对于社会主义制度建设和制度效果的发挥起着至关重要的作用。首先，党的人民性和群众性价值立场，保障了国家制度系统的公正性。罗尔斯在《正义论》中提出一个影响深远的观点，“正义是社会制度的第一美德，如同真理之为思想的第一美德”[10]。公正是保障制度效率和活力的前提条件。社会主义制度因其消灭了导致劳动者与自身劳动成果相异化的生产资料私有制，建构起由联合起来的社会成员共同占有全部生产力的制度基础，代表了最大多数人利益，比之前所有的社会制度都更公平正义，因而是最具先进性和生命力的制度。社会主义国家独特的“政党—国家”制度体系，使其制度公正性和先进性功能的发挥很大程度上依赖于政党的先进性，党的人民性是先进性的根基。其次，党的群众优势是社会主义制度具有活力与效率的重要支撑条件。作为制度变迁的核心主导力量，党的理念、主张、立场如能始终代表最广大民众所急、所想、所需，就能从根本上调动起广大民众和社会各方面的积极性、创造性；同时，政党通过群众路线、统一战线等有效机制保持与人民大众的血肉联系、紧密互动，就能及时发现制度及政策运行中的问题，防止制度异化，保持制度活力。比如在中国特色社会主义制度形成发展中，许多后来被制度化的实践(如农村土地制度、基层群众自治制度等)，都是来自于人民群众的智慧，经由党的理性吸纳、概括和整体引领。这些群众探索的经验被提升为制度规则。再次，人民性的立场使党具备了“共容性组织”的特点，“共容性”政治组织是保障制度活力和效率的重要条件。一个能促进社会经济持续发展的制度应该是一个具有广泛包容性的制度，而包容性制度的建构与运行又离不开“共容性组织”的保障。“共容性组织”的概念是奥尔森在《国家的兴衰：经济增长、滞涨和社会僵化》一书中提出来的，奥尔森在该著作中研究了组织和社会集团与国家兴衰、经济社会发展的关联关系，认为大量分利集团、分利联盟的存在是导致一个国家制度僵化、经济社会发展丧失动力的重要原因。什么样的组织是能促进国家获得较好发展所需要的呢？奥尔森认为：“共容性组织更有动力使它们所在的社会更加繁荣，并且有动力以尽可能小的负担给其成员再分配收入，并且禁止再分配，除非再分配的数量与再分配的社会成本相比非常大”。共容性组织的特点是“包含了社会人口中的绝大部分”[11]。也就是说，共容性组织能超越小集团带有的私利性，而真正代表一个社会最广大民众的根本利益。中国共产党在九十多年的发展进程中，非常重视自身的政治包容性和代表性问题建设，通过群众路线、统一战线等机制不断扩展和调适自身政治包容性。改革开放以来，其政治包容性和利益代表性也达到了空前广泛的程度，成为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。党的政治共容性和利益的广泛代表性使其能超越利益小集团的左右，为中国特色社会主义制度的有效和活力提供坚强政治保障。

四、党的组织优势提升制度执行力

中国共产党是按照马克思主义民主集中制原则组织起来的具有严密组织、严格纪律的先锋队政党。将“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”的民主集中制具有巨大的组织和领导优势，集中表现在四个方面：一是集思广益、集中智慧。民主的过程遵循从群众中来、从实践中来的原则，形成集中意志后再放到群众中去、实践中去检验，经由群众到精英、由基层到顶层、由感性到理性的循环过程，激发了群众智慧，有助于形成正确的理论认识和实践智慧。二是集中力量、补齐短板。思想的集中其实质上是利益矛盾关系在交合之后的统筹协调，通过了解各方、认识整体，能够将局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益统筹协调起来，达到集中力量办大事的聚能效果。三是灵活调整、及时纠错。民主集中制是落实和保障党的宗旨意识的核心环节。通过民主集中制，政党能及时了解人民群众所想、所需，把握社会动向，防止错误决策和政策。中国共产党的长期历史已经充分证明，什么时候民主集中制运行得好，什么时候党和国家各项建设事业也发展得好。四是开放包容、高效有序。民主集中制广泛民主的过程体现出政党的开放性以及与社会的互动性。集中的环节则将分散性观点整合提炼，形成集体意志，并通过“四个服从”的机制，有效贯彻执行下去，有效防止了议而不决、决而不行的“分散式民主”的弊端，保证了决策的高效和秩序的稳定。“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，民主集中制是我们党最大的制度优势”[12]。

中国国家建构中以党建国、以党建制的逻辑决定了民主集中制不仅仅是政党的核心组织制度，而且也是整个国家制度系统的核心机制。通过民主集中制，党的领导和中国特色社会主义制度运行有机粘合在一起。对此，邓小平曾明确指出“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情”[13]。在中国特色社会主义制度体系之中，民主集中制超越了仅作为政党组织原则的地位，而是具有了“事实性政体的内涵”[14]。由政党的组织原则发展成为国家制度体系的根本原则，反映了社会主义国家“政党—国家”型制度的逻辑必然。近年来，围绕着解读中国经济社会发展的奇迹和中国制度模式内在机理，国内外学者提出许多观点。但无论怎么去分析问题，执政党因素都是核心因素，而民主集中制都是分析中国问题的关键。“在中国经济社会发展的实际运行中，政治制度起最决定性作用的就是民主集中制，它既是政权组织形式的基础，又是党内部的组织原则，也是国家基本制度机构的组织原则，形成了以执政党为核心，将党和国家有效组织起来的基础性制度原则。”[15]“没有民主集中制，就难以理解党和国家领导体制，也难以理解党何以治国即‘党治国家’”[14]。

民主集中制是政党力量转化为制度优势的关键机制，依托群众路线、协商民主、社会自治性参与等形式广泛的民主过程，最大程度激发了制度系统的活力与效率；而通过政治权威的意志集中、制度集中，则根本上保证了制度运行的优良秩序。亨廷顿关于“权威实现秩序”的理论观点在中国经验中得到集中验证。正因为党的民主集中制实践效果决定和影响“政党—国家”制度体系的全局，所以我们“要充分发挥党的制度优势，最重要的就是必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，不断巩固党的团结统一和增强党的创造活力，从制度上保持和发展党的先进性和纯洁性”[12]。十八大以来，针对党的民主集中制和国家制度体系中民主与集中运行中存在的民主不够广泛、集中不够有力、执行力度不够，监督不到位等问题，中央站在全面从严治党的高度，将民主集中制作为管党治党、推进国家治理现代化的关键环节，通过提高党的领导水平和执政水平，创新党委会的工作方法，紧抓“关键少数”，净化政治生态等措施，进一步推进了民主集中制制度化、法治化的进程，进一步激活了民主集中制在国家制度体系中的核心作用及其与其他制度系统间的内在契合，提升了制度系统的整体效能。

五、党的思想政治优势筑牢制度治理的认同基础

思想政治优势是党的重要政治优势。中国共产党是用马克思主义立场、观点、方法武装起来的先进性政党，对马克思主义的坚定信念、对社会主义、共产主义的坚定信仰是共产党人的政治灵魂和精神支柱。把思想建设放在党的建设的首位，高度重视和发挥思想政治工作生命线作用，是中国共产党的基本经验和优良传统。民主革命时期，思想政治工作对实现党的领导和完成党的各项任务起到重要保证作用，毛泽东指出“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”[16]新中国成立后，中国共产党更紧密地把思想政治工作与治国理政的各个方面工作相结合，更全面地发挥思想政治工作的优势，“政治工作是一切经济工作的生命线”[17]的作用得到集中体现。改革开放后，面对社会转型的制度转轨的巨大变迁，邓小平高度重视党的思想政治工作的重要性，认为：“在工作重心转移到经济建设以后，全党要研究如何适应新的条件，加强党的思想工作，防止埋头经济工作、忽视思想工作的倾向”。“思想政治工作和思想政治工作队伍都必须大大加强，决不能削弱”[18]。党的十八大以来，习近平在继承和发扬党的思想政治工作基本经验的基础上，结合党治国理政新阶段“进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”[19]的新要求，将党的思想政治工作提升到国家治理现代化的战略高度，更进一步激发出思想政治工作的治理价值，在理论和实践上进行了许多创造性发展。

从规则形式的角度看，制度规则系统包含正式与非正式两个部分。“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。规则包括政治(及司法)规则、经济规则和合约……非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、阐释或修正，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。”[20]思想政治工作本质上是意识观念认同的工作，其实践及结果作为观念形式，都是非正式制度的重要组成部分，具有强大的制度治理功能。具体表现为：一是思想政治工作对作为正式制度的宪法、法律、政治制度的运行起着不可缺失的促进作用。意识形态或道德教化的制度功能是一种“柔性”治理机制，其“内化”效应所带来的对社会规范与秩序的心悦诚服的认同，往往会比由法律等正式规则强制性带来的被迫遵从成本更低、效果更好。二是思想政治工作对正式制度规则的稳定及其功能有效发挥具有重要作用。通过有效的思想政治工作，达成意识观念的共识，能极大节约认识规则、运行制度的费用成本，有效克服搭便车问题。三是思想政治工作对制度创新或制度变迁有重要影响。意识形态创新往往会作为某个制度变迁的先导力量而发挥作用，这一点在中国特色社会主义制度变迁与马克思主义中国化创新理论之间的互动中能得到有效证明。总体而言，党的思想政治工作蕴含着强大的治理功能，是极为重要的柔性治理机制，是中国国家治理体系极为重要的构成部分。

在中国特色社会主义制度进一步走向成熟的过程中，我们要充分发挥党的思想政治工作的重大价值：首先，将思想建党与制度治党更紧密地结合起来，将思想政治的柔性机制与制度法治的硬性机制紧密结合，全面从严治党。政党治理的积极效果会转化为制度治理的正能量。其次，抓住培育和弘扬社会主义核心价值观这个基础环节，夯实中国特色社会主义制度认同的观念基础，以追求“中国梦”为目标重塑国民心理和文化氛围[21]，这也是当前和今后一个较长时期党的思想政治工作的中心工作。最后，更好地发挥思想政治工作在中国特色社会主义制度“德法共治”建设框架中的作用，将提升公民的道德素质作为思想政治工作的重要目标和内容，为更高水平的制度治理筑牢道德基础。

六、结语：更好地将党的政治优势转化为制度治理优势

通过社会主义独特的“政党—国家”体系，执政党的行动逻辑自然地转化为制度的运行逻辑，并且得到进一步衍射放大。“政党中心”视角是我们全面把握党的领导与中国特色社会主义制度内在关联、深入理解“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势”论断的基本立足点。当前，中国特色社会主义已经进入全面强起来的新时代，人民群众对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾。这意味着相比于生产力发展而言，生产关系的完善成为解决社会发展矛盾的主线索。而在现代社会，生产关系的完善基本都是通过制度形式来体现的。因此，国家制度体系的成熟定型是中国特色社会主义新时代的突出历史任务。中国制度模式的生成和优势基于“政党—国家”型体系，新时代推进中国特色社会主义制度完善发展、实现国家治理现代化的关键所在也要紧紧立足于“政党中心”逻辑，以政党治理来引领推进国家治理。对此，党的十九大已经作出了明确部署。以党的政治建设为统领，将全面从严治党推向纵深，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。这是将党的政治优势更好地转化为国家制度治理优势的根本途径。全面准确地解读中国经验、科学把握中国制度模式的内在机理，要求我们要跳出西方制度主义“社会中心论”“去政党化”等话语框架，立足中国实践，从治国理政的实践效应出发，提炼和形成适合中国实际的制度话语。我们尤其要重视“党的领导”、“党的建设”等在中国特色社会主义政治话语、制度话语建构中的核心地位，将“党建”话语提升到政治理论范式的高度是一个值得重视和努力的理论方向。

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