美国非营利性私立学校资助政策的价值取向与实践启示①

刘莉莉，孔 曼

（华东师范大学，上海 200062）

随着2016年11月7日新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》以及一系列有利于民办教育事业发展的政策先后出台，我国的民办教育分类管理体系在日趋成熟和完备的同时也迎来新的挑战与契机。我国最新的民办教育政策明确了非营利性与营利性民办学校应适用差别化的扶持政策，以及重点引导和优先扶持非营利性民办学校发展的政策导向。美国政府对私立学校的资助始于1965年颁布的《初等与中等教育法》，自从政府资助私立教育合法化以来，经过实践的不断锤炼和完善逐渐得到社会对资助政策的基本认同，资助类型也变得越来越丰富多样，取得了较多实际成效。美国非营利性私立学校资助政策的价值取向、实施路径与政策特点，均为美国私立教育问题的破解提供了合理导向，同时也可以为我国当前民办教育政策的完善提供了一定参考。

一、美国非营利性私立学校资助政策的价值变迁

（一）起步阶段：关注学生需求（1965-1993年）

美国私立学校资助政策自形成以来就以满足私立学校学生的教育需求为根本，在完善丰富资助内容的同时建立了抱怨程序以保障私立学校能够平等的参与资助项目。首先，1965年的《初等与中等教育法》是联邦政府资助私立学校的开端，明确将私立学校纳入公共财政资金资助的范围中来。且法律规定资助项目必须向来自低收入家庭中教育成绩低下的学生倾斜，满足这些学生在教育上的特殊需求。1978年《教育修正法》为通过建立“抱怨程序”为私立学校平等参与资助提供了机会保障。如果私立学校在参与资助项目的过程中认为教育部门提供的教育服务不平等或不合规定，便可以用正当的程序抱怨向有关部门反映这一情况并提出改进要求［1］。随后，1981年《教育合并与改进法》中的Chapter 1在前有政策基础上丰富了政府为私立学校提供资助服务的内容，其中包括了为教育教学提供的服务以及支持性的服务，并要求地方教育部门必须在考虑学生需求的基础上制定服务项目，为了更好地满足学生的不同需求，地方教育部门每年都需对私立学校进行需求评估［2］。在这一阶段，政府以保障学生权益、关注学生特殊需求为价值导向，通过完善资助内容和保障程序公平促使私立学校的学生能够平等地接受公共资金的扶持。

（二）完善阶段：注重资助标准的科学性（1994-2001年）

20世纪90年代，美国联邦政府对学校资助政策的关注重点从前一时期注重通过经费使用方式和政策执行规章化彰显教育公平转向了对测量和评价学校改革的效果上的关注，政府从呼求教育公平转变为更多关注教育经费的“使用效果”［3］。1994年《美国学校促进法》对政府资助私立学校的资金分配方式、咨询服务的要求等相关内容做了进一步具体规定，特别针对参与资助项目的学生和学校制定了科学的标准体制，引发了全美教育“基于标准”变革。首先，政策规定资金分配以贫困学生的的数量为依据。其次，在资助标准设立上规定优先向学习成绩低于当地教育平均水平的学生提供资助。第三，对于咨询服务做了细致的政策设计，比如明确了提供咨询的内容，包括对学生需求的评估方式、服务的对象、方式以及内容等。第四，将学生家长和教师也纳入资助服务的范围，包括支持家长与学校的教育互动，鼓励学校教师的专业成长和职业发展。第五，在确定了资助标准后，强化了对资助标准实施效果的检测和评估，政策要求私立学校在接受政府资助后有义务帮助学生满足当地教育部门规定的学业水平，如果学生连续两年没有达到约定的标准，当地教育部门必须和私立学校重新改进成绩计划并加强对私立学校的评估和指导［4］。

（三）渐成体系：关注权力分配问题（2002年至今）

2002年《不让一个孩子掉队法案》对政策中的权利主体的权责分配进行了更具体的划分，政府的“问责要求者”角色及监管内容日益明确。政策进一步明晰了此前咨询服务的申请流程和服务内容，要求提出的咨询流程必须有私立学校官员提供资质证明，且咨询的书面内容需要明确写出服务的提供者、服务对象、服务范围以及对服务有效性的评估等。该法律将政府提供资助的对象，如学生、家长和教师的服务内容作出了详细、具体的规定。在资助政策中划分私立学校、当地教育部门和第三方的责任以缓解权力冲突、平衡利益关系，已经成为治理私立教育体系中矛盾和冲突的关键措施。

二、美国非营利性私立学校资助政策的实施路径

美国政府对私立学校的资助主要针对非营利性私立学校，联邦和州政府通过制定联邦法律或州法律，为私立学校学生提供各种形式的支持性服务，逐渐形成以教育公平为价值基础、以学生为资助对象，以间接资金资助为主要方式，以提高学生学业成绩为最终目标的资助政策体系。

（一）联邦政府作为资助主体积极完善资助政策

一般来说，联邦政府是私立学校资助的主体。根据1965年《初等与中等教育法》及2001年经过国会重新授权的《不让一个孩子掉队法案》要求，州财政每年有数十亿至上百亿美元的财政经费来自于联邦政府财政拨款，联邦政府已经成为私立学校最主要的资助者，大量私立学校学生借助联邦政府援助的资助金完成学业［5］。2002年《不让一个儿童掉队法案》中联邦政府提供了12个私立学校学生可以参与的资助项目。这些项目中，私立学校学生参与最多的项目为Title I（1号基金项目），Title I项目是指1965年颁布的《初等和中等教育法》中的“第一条款”，这也是联邦政府投入最多、规模最大的资助项目。此政策规定州或地方政府必须为私立学校的学生提供补偿性的教育服务，担负各自的教育责任。除此之外，政策对州政府使用Title 1的途径和使用效果的考核都提出了较明确的要求。如州政府在使用Title 1时，必须以提升学生的成绩和州的教育质量为目的，且需要对资金的使用效果进行绩效考核，而学校也只能用这些资金来提高基础教育的质量和学校管理效率，包括改善学校设施水平、提高教学技术、优化教学质量等［6］。

（二）州政府提供多样化的资助措施

美国州政府是管理私立学校的主体，在1965年Title I政策出台后，美国各州都修正了当地的教育法律政策，通过改进教育资源的配置机制与形式，陆续认同了政府资助私立学校的合理性并逐渐提高资助幅度，与此同时通过加强对私立学校管理的监管来监测资助措施的效用。根据美国各州私立学校资助政策和已有研究来看，尽管在政策的内容和实施层面各有不同，但依据政府提供服务的性质大致可划分为向学生提供的服务性资助和鼓励教育选择的财政性资助两大类别。

首先，为学生提供的服务性资助以增进学生的学习质量与学校效益为主要目的，通过向私立学校的学生提供各种类型的教育服务来改善学习状况。总的来说，各州提供的服务项目主要包括为私立学校提供交通服务、教科书服务以及提供其他形式的服务性资助。其次，鼓励教育选择的财政性资助包括为私立学校减免税款、为选择私立学校的家长减免税款以及为就读于私立学校的学生发放教育券这三种资助方式。尽管州政府提供的服务性资助和财政性资助都是对政府公共财政的利用，但两类服务的目的却是不同的，服务性资助以各种专项资金投入计划学校的方式来改进私立学校的办学质量和学生的学业水平，而财政性资助则资助弱势学生用以提高个人教育支付能力，这一点容易引起公众对公共经费过多补贴于私立学校的争议。因此，尽管有些州政府愿意为私立学校提供适当的财政性资助以提高教育对象自由选择教育类型的能力，但相比财政性资助可能带来的争议，服务性资助往往更容易被州政府所接受。

三、美国私立学校资助政策的实践经验

（一）致力于追求公私教育平等

美国资助私立学校的政策发展历程缓慢而曲折，起初由于联邦宪法的“政教分离”原则使得美国政府与私立学校之间形成了严重隔阂，政府在被限制介入对私立学校的监管同时，私立学校也无法接受政府的财政资助。随着一系列美国联邦最高法院对私立中小学财政资助诉讼的审判，对私立学校的资助合理性开始有了基于新的“儿童受益原则”的理解，即政府对私立学校的某些资助，主要目的是为了使儿童而非私立学校本身受益，这从源头上解释了政府支持私立教育发展的合理性在于保护学生的受教育权和发展权，因而公私教育接受政府扶持都是合理的，不应将私立教育隔离在公共经费资助之外。基于教育平等的价值原则，政策规定联邦政府同时为私立学校和公立学校的学生、教师及其家长提供的各种学校教育教学、教师职业发展和家长参与等服务，且私立学校与公立学校参与所有项目的机会都是平等的。此外，在联邦政府和州政府提供的资助经费分配上，私立学校与学区内公立学校分配的人均经费必须是相同的，由州政府提供的资助服务如交通、教科书等，向所有私立学校学生与学区内公立学校的学生开放。也就是说，政府资助私立学校始终秉持一个根本目的，那就是是为了通过丰富教育选择的内容、提高私立学校的质量来提高贫困家庭学生的成绩，缩小学生由于家庭贫困、身心弱势而造成的教育差距。

（二）构建趋于完善的分类资助体系

美国私立学校资助政策经过不断丰富完善，已基本上形成了以资助非营利性私立学校为主的较为成熟有序的资助体系。首先，美国对私立学校的营利性与非营利区分非常严格，而政府对私立学校的财政资助通常只针对非营利学校，在法律法规上的资助条款也都会清晰注明哪些是针对非营利性学校的项目，只有未经注明政策应用范围的条款才视为允许将二者同等对待［7］。另一方面，美国政府致力于私立学校资助体系的完善。从联邦政府1965年《初等与中等教育法》中的Tit1e I项目到2002年重新授权的《不让一个孩子掉队法案》，经过法律的多次修正和对资助政策内容的不断丰富完善，现有政策对资助项目的提供方式、服务内容及范围、资助对象参与资助的条件及标准以及资金的分配等具体问题作了详细的规定，通过细化条文说明如何计算参与服务对象的数量、如何有效地开展教育教学服务、如何评估资助效果等问题，且通过政策对权责的不断厘清缓和政府与私立学校的权益冲突。从关注教育公平到关注政策的科学性再到转向对权利冲突的治理，私立教育的资助至今仍需不断回应社会的需求变化、接受公众质疑和实践的检验。

（三）加强政府的监管权限

私立学校接受政府资助的同时往往意味着给予政府更多的管理权限，这是现有对私立学校进行资助的国家都不可避免的问题［8］。事实上，美国政府在将私立学校纳入公共资金资助范围内的同时，在私立教育中的监管角色也日益凸显，主要表现在以下几个方面。首先，限定私立学校参与资助的条件。联邦政府规定只有在满足资助政策规定的条件前提下，非营利性私立学校才允许参与政府用公共资金提供的资助项目［9］。其次，通过政策条文明确州政府对私立学校监管的范围及内容。州政府是各州私立学校资助政策的直接执行者和直接管理者，不仅包括对实行非营利性私立学校和营利性私立学校进行分类管理，州政府还需要对私立学校执行严格的批准、认证或注册登记程序，并要求私立学校参加测试等评估活动。

（四）强调保护私立学校的办学自主权

政府资助非营利性私立学校是社会发展趋势使然，但私立学校接受政府资助所带来一系列隐含的受监管条件，可能会削弱私立学校最本质的特色——学校办学自主权。在政策未及丰富完善的情况下政府的过度监管可能会损害办学者的权益，招致利益相关者的不满和抗议。从州政府对接受资助的私立学校提出的监管内容来看，大多仅聚焦于对学校办学秩序和资助条件的外部限定，比如学校登记注册的条件、办学的资质认证、资助效果的考核评价等问题，而对于课程设置、招生方案、管理模式等涉及学校内部核心管理权的诸多问题并没有做出统一的严格限制，这在一定程度上保护了私立学校的办学自主性。

四、我国非营利性民办学校资助的政策建议

（一）以保障学生权益为价值导向，资助对象向学生转移

一切教育政策都应以保障学生的受教育权益为基本价值导向，政府通过提供各种类型的资助服务以满足儿童的教育需求，归根结底都是为了促进学生的发展，这也是公共财政对私立教育敞开的根本原因，只有在政策层面上落实这一为学生发展服务的价值导向，政策才不至于引起过多争议。美国私立学校资助政策始终基于教育平等原则进行资助，致力于缩小学生之间的教育差距，逐渐以形成学生为资助对象的资助体系。从整体上看，这一以人为本的价值取向与我国民办教育政策发展趋势不谋而合。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出政府对民办教育的公共财政资助必须以满足公众需求为起点，在财政资助方式上积极探索需求型的财政支持，而不是仅仅依赖于供给性的财政拨款，对私立学校的资助对象应从直接划拨给学校转为直接流向受教育者——学生。因此，未来我国政府对私立学校的资助应该秉持保障学生利益的价值导向，通过改变财政拨付方式把公共财政的资助落实到学生身上，逐渐将政府的直接资助对象从民办学校转向学生，从而促进真正有质量的教育公平的实现。

（二）以职权划分为切入点，释放民办学校办学自主权

一是明晰政府的监管权限。我国民办教育新政明确实施分类管理措施并对非营利性民办学校提供各种政策优惠，这必然也会带来政府对民办学校管理权限的加强。然而，美国政府对私立学校的监管主要表现为对学校办学秩序和资助条件等外部限定，比如学校登记注册的条件、办学的资质认证、资助效果的考核评价等问题，主要采取审核、备案等行政强制性监督方式。而对于课程设置、招生方案、管理模式等涉及学校内部核心管理权的诸多问题并没有做出统一的严格限制，而是采取了解、建议、协助等非行政强制监督方式。二是保障民办学校的办学自主权益。应赋予非营利性民办学校的教学自主权、招生自主权以及充分的收费自主权。国家应大力支持民办学校走差异化特色发展道路，鼓励民办学校在完成国家规定课程的前提下自主开展教育教学活动。进一步放宽民办学校的招生限制，清除政策上对民办学校设置的过多屏障，在收费上政府应该以民办学校的教育质量、发展规模及和市场供需为依据引导民办学校定制科学的收费标准，从而促进社会资本充分涌流为民办教育事业服务，真正将政策的价值取向落实于促进教育质量的提高和为满足学生提供更多样化的教育需求。三是合理认识非营利民办学校的盈利空间，吸引更多社会资金进入民办教育领域，从而充分调动民间办学的积极性，促进民办教育的健康可持续发展。

（三）引入第三方评估，构建合理的质量保障和认证机制

实践证明，在教育体系中构建科学、清晰、可量化的质量标准制度有助于规范私立教育运营秩序、提高私立教育质量质量。美国对私立学校的评价和认证一律由专业的同行来完成，比如私立学校全国委员会（NAPS，The National Association of Private Schools）就是为全美提供私立中小学认证的机构。NAPS通过与专业的教育顾问委员会合作，将私立学校的学业认证和专业化标准进行了科学的量化，便于比较学校在接受政府资助时所做的计划目标与实际成就间的差距。美国针对私立学校认证形成的一整套科学、透明、规范的认证标准体系，对学校的质量监控和管理上不断追求科学化合规范化。因此，在构建教育质量保障体系方面，我国民办学校应按照一定的程序及标准负责监控和评估全国民办学校的办学及其教育质量，建立起关注学生发展、科学民主透明的认证机制以保障民办教育质量的提高。