美国21世纪教育政策的关键词及决策机理探析①

陈法宝

（浙江师范大学，浙江 金华 321004）

20上世纪80年代以来的教育改革势头。但是美国学生在国际学生评估项目（PISA）中的表现，与美国的综合国力和地位极不相称。作为一个教育分权的国家，美国联邦政府无权对各州的教育直接干涉，所以只能用政策来引导和影响各州教育的改革和发展。

一、均衡和包容

美国历来重视教育，通过立法和调整政策来影响教育、推进教育改革是其一贯做法，改革的成效也一直自以为豪。但美国学生的PISA测评结果引起各界的担忧和关注。通过政策调整来促进教育均衡发展，成为美国21世纪教育改革的重要任务。

（一）统一课程标准，力促均衡发展

美国学生在PISA等国际学生测评中的表现一直欠佳，并且在不同的州、不同群体、不同族裔学生之间的差距悬殊。首次PISA测评之后，美国2002年签署了《不让一个孩子掉队法》，旨在基于学生的学习结果，对相应的州和学校进行问责，解决美国中小学教育质量低下的问题，以促进教育均衡发展。但实际上造成很多州为了躲避NCLB的惩罚，主动降低了本州的评价标准，使情况变得更加糟糕。正如批评者指出：“50个州有50个课程标准，密西西比州四年级的阅读成绩比怀俄明州的学生要低70分，但他们却能得到相同的等级。”［1］各州课程标准和质量参差不齐，必然也导致教育质量不均衡。2010年6月，美国州长协会、各州首席学校官员协会共同发布了共同核心州立数学及英语标准（以下简称“共同标准”），很快引发了新一轮基于统一课程标准的全国性教育改革。［2］期望通过严格、连贯、清晰的统一课程标准以提高教育质量，促进教育高位均衡发展。这种全国性的“共同标准”为各州提供了相应的项目、资源和政策，促进各州之间的合作，有助于克服学校的薄弱环节，以及减少由于标准不统一而导致的不公。［3］另外，“共同标准”将促使课程材料、教学实践和评价系统进行相应的改进，从而保障共同核心国家课程标准的落实，以扭转薄弱学校的现状。它还对所有学生提出相同的期望，消除在不同州之间的学习带来的差异。［4］虽然“共同标准”后来进行了相应的调整，以照顾到各州的历史传统和现实差异，但统一的标准在内容、要求、结构等方面借鉴了学业成就优异的教育系统的经验，为学生在世界经济和社会竞争中获胜做好准备。［5］

（二）补偿弱势群体，弥合成绩鸿沟

NCLB法案指出，在美国这样一个经济发展水平很高的国家，还有一大部分有移民背景或少数族裔背景的学生，他们不仅学业成绩较差，甚至不能熟练使用英语。如何解决基础教育阶段白人学生和其他少数族裔学生之间的成绩差距，是进入新世纪后美国联邦政府要解决的教育关键问题。［6］PISA 2009的数据表明，有些州学生的阅读成绩甚至是世界领先的，足可以媲美其他优异的教育系统，但是贫困率较高的地方，学生的成绩却处在（成绩单）最底层，正是这种严重不均拖了美国后腿。［7］所以，弱化社会经济背景对学生学习结果的影响，对美国来说仍然是一个严峻的挑战。针对存在的问题，修订版的NCLB法案以改造薄弱学校为突破口，发起了“农村小型学校成就”和“农村低收入学校改革”两个项目，对农村教育实施拨款。还为各州和学区提供资金，用于资助“高需求学校”，以达到改善高度贫困学校和少数族裔学校的目的。［8］法案还要求各学区为弱势群体学生设立“年度进步计划”，学校和学区对学生的年度进步负责；还要为各州转变落后学校提供技术和财政援助；而且对那些采取措施缩小成绩差距的州或学校提供表彰和奖励。［9］另外，“力争上游计划”也有部分内容注重对薄弱学校加以改造，让所有的学生都能接受优质教育。让各州教育部门意识到自己在改进薄弱学校方面的重要作用，对于那些没有达到目标的学校，甚至采取强制关闭的措施，让这些孩子进入“特许学校”就读，在缩小学生成绩鸿沟方面带来了积极变化。

二、借鉴和反思

一个国家或者地区的教育发展历程，与其独特的历史、经济和文化的发展密切相关。这些因素导致教育的改革可能无法复制，但并非无章可循。

（一）借鉴国际标准，强调竞争优势

在参加PISA测评之后，美国发现他们的孩子整体“掉队了”，而且学生成绩参差不齐。有分析人士指出，学生成绩不佳的原因在于美国实行的是教育分权制度，许多州的课程内容、课程实施及评价标准是由地方教育董事会决定的，经济和社会资源对教育影响较大。［10］在这样一个背景下，美国的NCLB法案指出，美国各州要建立与PISA主测领域（主要阅读、数学和科学）方面相统一的标准。经过研究和论证，美国采用“共同标准”来升级各州K-12阶段的课程标准，确保学生掌握必要的技能和全球竞争能力；确保教科书、数字媒体、课程和评价方面与国际基准一致；借鉴国际经验，通过监测、干预和提供支持，确保持续的优异表现；以及通过参与国际测评了解各州学生的教育水平，确保学生正在接受能够参与21世纪经济竞争的教育。［11］采取国际基准对学生进行评价，有助于认清美国学生在国际竞争中的地位，打造具有国际竞争力的人才。

在这样一个背景下，美国许多州在语言和数学领域制定了相应的教育标准，而且经合组织（OECD）参与了这些标准的评审和论证，表明美国开始借鉴国际基准对学生进行学业评价。他们认为，不能仅仅测评学生对课程知识的掌握程度，而且要了解美国学生在国际比较中的位置。采用国际基准，让政策制定者清晰地认识到了世界一流教育的特征，为各州提供竞争力的路线图。“基准国际化”不仅是为了看本国教育在世界上的排名，更是全面了解最优秀的教育系统和向进步最快的教育系统学习，此举也被认为是政府着力打造世界一流教育的重要措施。

（二）反思标准考试，正视各州差异

21世纪非常重视公平和问责，NCLB反映了这方面的核心价值。但NCLB从正式颁发并实施以来，因“为考试而教”而饱受诟病。基于标准化考试的问责，使得教师和学校领导感受到了前所未有的压力。根据问责制度，这些无法达标的州都会受到相应的“惩戒”，这迫使他们采取“消极措施”加以应对，使得他们“报喜不报忧”。批评者认为，这种高风险的标准化考试，不利于创新性思维的发展和创造性能力的培养。［12］开始反对基于标准的评价和问责制度，指出学生需要依据多元化标准来评估，任何一种单一考试制度在教育上都是不可行的。［13］人们逐渐对基于NCLB框架和“共同标准”的标准化测试，以及基于标准化测试的问责制度开始进行反思。虽然“共同标准”的出发点是促进各州的均衡发展，缩小各州之间这种人为的标准差异。而事实上，美国各州之间教育发展的不均衡问题由来已久，而且影响因素是多方面的。一些学者认为，这种“共同标准”忽视了各州之间的客观差异，让基础不一样的各州在短期内达到共同的标准不太现实。经过长期讨论和研究，美国在2015年11月19日通过了《让每一个孩子都成功法》，取代了NCLB。表面上看，它是美国对前者的抛弃，实际上后者是对前者更多的是继承和调整。新的ESSA法案没有废除“共同标准”，而是增加了体现各州的特点和灵活性，倡导多元、创新的学业考核策略的内容，强调以综合方式评估学校绩效和学生学业，兼顾每位学生的背景差异和个性需求。让不同背景的孩子，都有机会获得成功。［14］这标志着美国教育权力的再次“下放”，正视并承认各州之间的现实差异。

三、数据和证据

现代教育变革反映了社会发展对教育的要求，各级政府会采取措施和制定政策进行推动，随着大数据时代到来，数据和证据在政策制定过程中显得尤为重要，为政策制定提供了强有力的证据支撑。

（一）建立数据系统，追踪教育发展

在教育领域，随着信息时代的到来，以“大数据”为基础的新型现代政府治理与决策已然成型。［15］由于在经济和技术方面的优势，美国在教育“大数据”的建设方面，也一直走在前列。在启动“力争上游”计划的时候，就已经开始注重构建和完善基础教育数据系统，并且作为该计划的重要支柱之一来进行建设和完善。［16］一些州利用“力争上游”计划争取到的资金，打造21世纪的教室和学校，更新了学校的信息技术设备，使得数据系统的传递和运用更为便捷和实用。许多州对多种数据系统进行整合，为教师、学生和家长等不同的对象提供量身定做的信息，使各利益攸关者都可以便捷地获取信息，以便于更好地了解和参与学校改革。学生可以通过数据系统了解他们的作业、成绩和学习活动；家长可以了解他们孩子的学业情况，以及同年级学生的情况；教师和校长可以根据学生的数据信息提供相应的学习策略和资源（如课程案例等），满足他们学习的需求等。“力争上游”计划建立了学生学业成绩的数据库，可以用于测量和记录学生的成绩，并能够进行跟踪。这些参与“力争上游”计划的州还开发了相应的资源和评估工具，对教师进行拓展性培训，并根据学生的表现帮助制定个性化的学习方案，让教师可以利用数据系统和分析工具快速了解学生在某个项目或某个课程上的学习情况，监控学生的表现和年度进步情况。一些州还改进了数据系统，在保护了个人隐私的前提下，收集了从学生的学前阶段一直到走向工作岗位的数据。让他们了解“学生取得哪些进步”，不同社会背景的学生是否都能够取得成功。而这些数据对学区的学校和公众开放，可以被家长、政策制定者和教育研究者等人使用。［17］利用这些数据系统追踪教育发展状况，并能够迅速了解和提取相关信息，为政策的制定和科学决策提供证据。

（二）基于数据证据，进行科学决策

美国进入21世纪以来的几次教育政策调整的背后，数据证据的影响隐约可见。以PISA对NCLB的影响为例，虽然当时的PISA测试刚刚问世，但美国已经深知自己学生的表现和存在的问题：如学生的社会经济背景对成绩的影响明显等，在NCLB及后续政策调整方面，反映了数据证据在教育政策决策中的作用。这种基于证据的教育政策决策过程，能够最大限度的保证其科学性。利用教育研究的数据，进行教育政策的调整和进行科学决策，这正是PISA的首要功能，也体现了PISA测评的初衷。基于数据证据的决策过程，能够将原本模糊不清的教育现象用数据清晰描述出来，为科学决策提供参考。已有研究表明，美国学生PISA成绩的提升能给经济发展带来巨大收益。虽然这些预测带有很多不确定性，但是学习结果的提升所带来的GDP收益却值得关注。［18］NCLB在后续的调整中对美国学生的阅读、数学和科学素养进行了重点改革。许多研究机构基于不同的评价指标对“共同标准”进行比较分析，选取的比较对象就包括在PISA测试中表现良好的教育系统的课程标准。［19］从对教育目标的界定，到学科领域能力的具体规定，为学生制定了具有世界级的学术标准。后来由于现实中的巨大差异，“共同标准”有被“各州的标准”逐步取代的趋势，但这样的调整也是有据可依的。“在政策制定与形成过程中无视现实情况而只是由拥有决策权的人简单地以自己有限的理解、假想、推测来取代全面的调查、论证和科学的判断”的时代已成为过去，但从教育数据转化为政策证据，需要一系列的转换过程。［20］

四、美国新世纪教育决策机理及启示

（一）着眼均衡和包容以促进公平

教育的发展和社会发展相互影响。作为一个多元文化融合、民族成分复杂的国家，弱势群体处于不利地位，改变命运的能力极为有限，美国面临的教育均衡发展问题尤为突出，所以需要政府和社会各界的帮助与支持，才能更好更快地解决教育均衡发展的问题。［21］政府通过立法和制定政策来干预和引导教育改革发展，已经成为现代教育制度中的惯例。特别是教育分权的国家，政府通过政策调整进行干预非常必要和重要，也是最强有力的手段。通过政策的调整，追求更高意义上的均衡发展，也成为了美国教育改革和发展的新追求。促进教育均衡发展，必须通过追求教育机会和教育资源分配的公平，来实现对弱势群体的教育进行补偿。［22］如在财政上通过采取“转移支付”，政策上采取补偿措施，来弥补不同背景学生之间的成绩鸿沟，只有“托高底部”才能实现教育的“高位均衡发展”。美国在政策制定阶段、政策执行过程和政策评估结果方面都有对公平的追求。从直接的利益来看，贫困人口和少数民族等弱势群体是最大受益者，但从长远的利益来看，国家是最大的受益者，弱势群体在不断缩小，不断弥合差距，为国家的稳定和社会发展注入了强劲的动力。［23］

（二）善于借鉴和反思以追求卓越

在美国的发展进程中，不同时期均非常重视教育，尽一切可能向他国学习：向德国学习普及基础教育创建现代研究型大学的理念；向苏格兰借鉴当时世界最好的职业技术教育体系的理念；效仿英格兰著名公立学校的设计模式，并创建了美国顶尖的私立中学。［24］正是教育上的成功铸就了美国长达近百年的辉煌，这其中的道理美国人非常清楚。新世纪之初的NCLB是根据美国学生表现不佳，特别是不公平现象严重的问题，启动了基于标准化测试和问责为主要内容的改革。虽然NCLB一开始就受到质疑和批评，但是确实是美国教育上的一部极其重要的法案，在当时的现实背景下，通过法案的形式推动教育公平，收到了一定的效果。随着时间的推移和教育的发展，它也表现出更多的问题，虽然经历了“力争上游计划”和“共同标准”的调整，但到最后还是被ESSA所取代。从美国历次教育政策的调整可以看出，政策的制定、执行、调整和完善应该具有一定的连贯性，不应朝令夕改。美国教育政策的调整过程，与其说是存在某种意义上的“钟摆现象”，倒不如说是美国会根据实际情况进行不断调整和修正教育政策。任何政策都与特定的历史和社会环境相适应，教育政策的调整和修正也是教育政策评价的重要内容，其本质是通过修正来调整教育政策使其趋于完善和健全。善于向表现优异的教育系统学习，是美国教育政策制定和调整的重要原因。通过借鉴和反思来追求卓越的教育，也反应了美国教育政策制定的价值诉求。

（三）基于数据和证据以力求科学

无论是NCLB的诞生，还是ESSA的出台，美国教育政策的制定过程都反映了“用证据和数据”说话的态度。NCLB的诞生可以说是受到了美国在PISA测评中的表现欠佳的刺激，使得美国决定向优秀教育系统学习，邀请OECD专家站在第三方立场，探讨对美国有借鉴意义教育经验。作为世界上公认的最科学的学生测评项目，PISA测评数据及其分析结果，为政策的制定提供了重要参考。PISA测评之所以能在世界上引起这么大的反响，受到政策决策者的重视，也正是因为它能够为教育决策者提供科学的、翔实的、多维度的实证数据。PISA测评是通过分析影响学生素养的相关因素，为各国（地区）教育政策的制定或调整提供参照和依据，成为促进教育公平、提升教育质量的杠杆。这既是当今世界教育所追求的一个重要目标和衡量教育发展的尺度，也是PISA测评与教育政策共同的价值诉求。正如PISA主持者安德烈亚斯·施莱克尔（Andreas Schleicher）所说，“如果没有数据，你有的只是观点”，而仅凭观点是难以制定合理、有度、有效的教育政策的。在进行教育政策决策的时候，我们不能仅仅依靠价值判断，更要依靠实证数据，提高教育决策的科学性。