中共十八大以来村民自治实践创新与农民政治参与权利发展

蔡 振 亚

(中原工学院，河南 郑州 450007)

作为基层群众自治制度的开拓者和主要部分，以“四大民主”和“三个自我”为特征的村民自治，深刻影响着我国民主政治的基本内涵并规定其发展方向。党的十八大报告提出要健全民主制度、丰富民主形式，党的十八届三中全会提出要促进群众在基层社会治理中行使自治权利，这些新理论、新论断指导村民自治制度持续创新。一方面农民在自治实践的历练中尝到了行使权利的甜头，另一方面各地在发展村民自治制度的过程中更注重将农民权利落到实处。其中首要的权利就是决定自治成败的政治参与权利*公民参与权有广义、狭义两种。广义的公民参与权贯穿于公民权利活动的全程，奠定公民行使表达权、知情权、监督权的基础，即没有参与就不会有表达、知情和监督；狭义的公民参与权按我国《国家人权行动计划(2012——2015)》的表述，是指通过某种形式和渠道对民主决策和民主管理实现参与的权利，它和表达权、知情权、监督权并列，且一起构成完整的政治参与权利。。

比较政治学的研究表明，是否存在广泛的政治参与，是传统政治和现代政治的基本区别[1]。党的十八大报告强调,“坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，宣告了政治参与权利是由知情权、参与权、表达权、监督权构成的一组权利，其行使范围涵盖各重要资源的协调配置。从本质上说，政治参与权利与其说是知识，毋宁说是经验，是具体的、创造性的实践；农民政治参与权利在村民自治层面主要体现为：参加村委会选举意味着村民行使表达权，村务公开活动直接促进知情权实现，对村务开展监督是行使监督权，而参与村务决策和管理则体现参与权。党的十八大以来，村民自治实践的持续创新推动了农民政治参与权利的蓬勃发展。

一、村委会选举的创新体现着表达权的勃兴

村委会选举是村民自治运行的起点，选举和投票“类似直接民主制下公民们的决定权”[2]，是代议制下在政府组成或者重大决策等事项中表达个人意志并由此形成公共意志的法定形式。《村民委员会组织法》《村民委员会选举规程》等制度日益科学严密，村委会选举取得的成绩有目共睹，但仍“存在候选人由上级指定和干预的情况，村委会换届过程中的拉票贿选也比较普遍”[3]。在挑选带头人这一关键环节中，广大村民的表达权还没能自由、真实地行使。党的十八大以来，各地从完善选举程序、提高选举实效两方面对村委会选举进行了创新。

(一)完善选举程序的创新

第一，以公信机构监督提高村委会选举的权威性。近年来许多地方推行村委会选举观察员制度，“旨在通过运用第三方力量，对换届选举工作进行有效监督，保证选举过程的公开、公正、公平”[4]；还有地方由派出所对村委会选举全面进行精心部署并采取有效措施，切实保障选举工作顺利进行[5]；或者检察机关 “立足检察预防职能，采取有效措施，为换届选举工作提前打好预防针，确保村两委换届选举工作的顺利进行”[6]。这在很大程度上提高了选举的权威性。

第二，以选举前的培训提高选举质量。培训对象既包括村选举委员会成员，也包括乡镇换届选举工作领导小组成员、各包村组组长、村支部、现任村委会成员，培训内容主要是相关法律法规和选举纪律。通过事前培训，增强了法律意识，丰富了选举知识，奠定了选举工作的基础，扫清了可能对选举产生消极作用的障碍。

第三，以候选人承诺制提高村委会选举的道德约束。村委会选举出现的贿选拉票、恶性竞争等现象，多和熟人社区里的家族矛盾、派系纠纷等纠缠在一起，仅依靠刚性制度并不容易彻底解决。北京怀柔区村委会换届选举首推竞选承诺制，以个人承诺加强对候选人道德约束，夯实选举的诚信基础。承诺书公开张贴，载明“我郑重承诺……严守选风选纪各项要求，公平有序参加选举，严格遵守村级组织换届选举相关法律法规的各项规定”[7]。

第四，建立自荐人集中回避制度减少选举干扰因素。村委会选举自荐人为获得竞争优势，一方面在治村构想上需要有所创新，另一方面会利用各种途径和关系加强自身影响。这就容易产生两种现象：自荐人之间相互敌视并封锁消息，投票选举过程因自荐人在场而受到干扰。自荐人集中回避制度要求：自荐人自觉遵守选举回避制度，服从选举工作人员管理，不在投票站、唱计票场所、村内公共场所及选民家中逗留；需集中回避的自荐人，应服从选举委员会的安排到指定场所集中回避[8]。 “集中”创造了自荐人交流发展思路、增进互相了解的机会，“回避”则有效维护了选举投票的现场秩序。

(二)提高选举实效的创新

首先，创新工作方式和内容，提高村委会选举参选率。随着城市化进程的加速，“空心村”“空挂户”现象增多，许多地方村委会选举的参选率不高。为此，内蒙古鄂尔多斯东胜区以“一次宣传到位、二次进家门登记、三次单向沟通”的“123工作法”提高村民委员会换届参选率；海南省临高县则利用本地独具特色的传统文化剧目，将选举政策、选举纪律融入进去，这样的宣传更容易让选民接受；有些地方对大学生村官、长期在本村的务工经商人员放宽登记条件，赋予其选举权和被选举权[9]；还有些地方对经济能人通过采用“一对一”跟踪联系、组织专程访问的方式发动他们参选任职。

其次，推广自主竞选、组合竞选等形式，提高选举的民主程度。自主竞选，也称为“自荐海选”“自荐直选”。“组合竞选”是指村委会主任候选人根据提名名单组合竞选班子，不同竞选班子之间展开选举竞争。这些颇具特色的“草根民主”形式，探索了农村基层“协商民主”和“竞争民主”的互动发展，孕育了最基层的民主制衡机制，把以往长期存在却不被看好也不受规制的自荐竞选、组团竞选行为规范化、公开化，有利于抑制选举中的违规违法行为，同时也充分实现了选举人和被选举人两个意愿的结合。党的十八大以来，许多地方提出扩大自主竞选范围，推行组合竞选等新方式。

最后，推广定岗选举制，提高村委会选举的质量。定岗选举，是指在村民委员会选举中确定某一或多个特定岗位作为定岗，由登记参加的村民依据选举“双过半”的原则选举产生[10]。安徽省霍邱县根据美丽乡村建设的实际需要，在年龄、文化层次方面设置一定的门槛，在竞选人确定方面，引导符合条件的大学生村官主动报名参选，确保参选人员的综合素质符合岗位设置要求。定岗选举和村委会其他成员选举同步进行，将定岗选举的选票单列，便于印发、统计、投票，确保有序竞争和选民公正投票，既让优秀的人选有机会，也防止出现走过场现象。

二、村务公开的创新保障了知情权的落实

村务公开是村民实现知情权进而实现民主决策、民主管理和民主监督的重要形式，也是基层民主发展的重要标志。在村民自治范围内的土地权益流转、转移支付款项、政策性补贴以及社会福利待遇分配等事项中，如果没有村务公开保证村民的知情权，极易产生违法违纪现象。党的十八大报告提出推进权力运行公开化，完善各领域办事公开制度。由此各地积极完善村务公开制度，比如浙江省杭州市余杭区出台了中国首部地方标准规范《村务公开和民主管理规范》，广东省则以《省财政补助定点联系县(市、区)村务公开工作经费管理办法》提供财政补助。在此背景下，村务公开在技术和形式方面产生了许多创新。

(一)村务公开的技术创新

党的十八大以来，农村信息化工作在注重实践、面向实际、坚持实干、讲求实用、务求实效原则下，和农业现代化、新型城镇化、现代工业化相互促进、相生相成，村务公开借技术创新的东风也更加高效、便捷。

首先，村务公开的信息技术平台多有创新。这主要表现在两个方面：一是专门系统软件的使用更加广泛。近年来各地多媒介村务信息公开平台的建设如火如荼，“村务公开由单向度转为双向度、多向度，村务公开理念得以转变，村务公开效果得以提升”[11]。海南省万宁市实行村务公开电子化后，避免了“一些村干部做两套报表，欺上瞒下，对下对上两套说法的情况”[11]。二是移动互联平台成为助推村务公开的得力技术。广东省佛山市顺德区在全区推广“手机村务通”建设，设置了资信类、查询类、互动类三大功能板块，由此避免了“传统村务公开少人看、效果不理想、民主决策群众参与度不高、群众意见难上达且解决不及时等问题”[12]。

其次，村务公开的信息技术方式不断创新。最突出的就是“互联网+”和多种村务公开手段有机结合，达到全面、即时、深入、公开的目的。如四川省绵竹市广济镇2015年以来，逐渐形成了“一栏、一卡、一网、一短信”的系统化阳光村务模式。通过“三资”公示栏、“三资”明白卡、“‘三资’互联网+”平台、村级资金变动短信提醒这四种方式，使“互联网+”理念融入村务公开尤其是村财务管理中，村民可使用多种途径随时随地行使村务知情权。而天津市侧重利用”互联网+”创新对村务公开的监督检查，通过“ QQ群或微信群，每月定期上传各村自查影像资料，实现了即传即查。在此基础上，为各镇、村建立电子档案，实行督查通报反馈制度，督促村务公开工作落到实处”[13]。

(二)村务公开的形式创新

形式创新有利于直观地宣传村务公开的重要性，切实提高村务公开的实效性。党的十八大以来各地在村务公开形式方面有如下创新。

首先，村务公开日趋规范化、程序化。有通过公开形式的规范化来保证真实性的，如重庆铜梁区改革村务公开形式，把过去的张贴式改进为袋装式，这样群众就能查看连续多年的账目情况，财务情况的可靠性大大提高；有加强公开环节的程序化来提高实效性的，如海口市美兰区灵山镇桥东村设置了“六化”村务公开栏——落实事项责任化、公开方式表格化、内容情况详细化、依法监督制度化、告知村民及时化、点题答复明白化；还有以单项制度推进村务公开向纵深发展的综合性创新，如天津市津南区开展“村务开放日”活动，“探索基层民主协商新形式，搭建干群沟通、村务监督的新平台，提高村务工作透明度”[13]；恩施市则通过财政专项经费支持、出台《“村务公开日”制度工作手册》、录制光碟视频等方式保证制度行之有力和有效。

其次，村务公开追求个性化、互动式。有通过“点题公开”来保证公开内容的针对性的，“加强村民和村干部的互动，让村民就关注但未公开事项集中点题。对于一般事项，村干部当场口头公开，复杂事项补充书面公开”[14]；有通过对个人事项实行重点公开来保证公开的个性化的，“村民不仅能看到与自己息息相关的信息，还能查看监督同村其他人的信息、查看监督村里的财务支出[15]；有提高村务公开的互动参与效果的，可通过手机APP、电脑终端、手机网页端、微信公众号以及二维码扫描等快捷登录方式，随时随地与“村两委”直接沟通交流，对村级事务提出意见建议，朝网络化互动共治迈进一步。

三、村民监督的制度化与监督权的加强

监督权是载于宪法、法律的公民权利，然而其实施主要采取“批评、建议、申诉、控告”等抽象、空洞的方式，加上我国信息公开制度由于存在不足难以提供必要的信息资源支持，公民监督权缺乏可行的实施方式和必要的实施手段。2012年中纪委、中组部、民政部等十二部委下发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，要求“全国各地农村都要成立村务监督委员会等村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开”。至此，村务监督委员会成为我国村民自治体系中的标准配置，并在实践中不断推动程序、权责、职能方面持续创新。

(一)村务监督的程序日益规范化

对程序的完善，是各地村务监督制度创新的重点，不过有的地方侧重于关注关键环节或重要元素，有的地方则倾向完善整体程序。例如浙江省绍兴市重点完善绩效评估环节，通过“村务监督积分管理系统”实行“按事计分，以分定酬”，使考核评价奠基于科学的设计和规范的程序之上；又如山西省忻州市的偏关县围绕村务监督主体这一重要元素，既明确人员选任的资格和程序，构建起对村务监督员的教育培训、日常管理、评估监督等制度；而浙江省湖州市吴兴区则侧重于完善整体程序，构建村务监督委员会“五个一”的工作机制，“一会”即每月例会，“一账”即工作台账，“一册”即学习手册，“一栏”即公开栏，“一台”即电视公开平台；与之类似，贵州省沿河县也尽力构建一个周密的程序体系，坚持高标准选人，确保村务监督委员会“能为”，坚持高待遇保障，确保村务监督委员会“愿为”，坚持高要求履职，确保村务监督委员会“有为”，最终“确保村务监督委员会规范、有序、高效运转”。

(二)监督委员会的权责更加专业化

为增强村务监督委员会的监督实效，许多地方尽力提升监督委员会权责的专业化程度。首先是明确岗位设置，普遍的做法是提高村务监督人员的政治和经济待遇，有些还将它和地方纪委结合起来。浙江省江山市选拔村务监督委员会主任兼任乡镇纪委委员，既以科学周密的选任程序保证人员素质，也提供确保正确履职的保障条件，包括落实政治和经济待遇、保证工作岗位便利等。村务监督人员兼任镇纪委职务大大提升了村务监督的积极性和有效性，同时“还能让镇纪委更多地听到基层声音，有力推动纪检监察工作触角向农村基层延伸”[16]。明确监督内容的做法主要是村务监督“清单制度”。如湖北省嘉鱼县推行了村务监督委员会的四项“清单”制度，包括“履职清单”明责、“实绩清单”履责、“月评清单”评责、“民议清单”考责，不仅明确了具体监督内容和监督方式，而且增强了监督的针对性和可操作性。而浙江省嘉兴市则推行了村务监督“十清单”制，清单内容包括决策程序、村务公开、工程项目、货币资金、债权债务、收支票据、资产资源、合同履约、印章印鉴、干部廉政等十项内容计六十二条监督要点，通过清单化、条目式、一一对应的监督，村监会成员可以“看图说话”、“照单干事”，增强村务监督的可操作性和针对性，有效提高了监督绩效。

(三)监督委员会的职能持续扩大化

村务监督委员会的职能持续扩大化主要体现在村务监督委员会不断超出制度预期的“监督村务”的职能，由“监督”职能而扩展到臧否评价职能，由监督“村务”而泛化到监督村干部的政风私德上。例如有些地方“把村监委成员纳入村级后备干部序列，并且与村干部一样，可以参与全县评优选先活动”[17]，以此作为激励村监会成员的重要措施，作为考核奖惩的重要依据。再如有些地方明确村务监督委员会实行双重领导体制，既对村民会议和村民代表会议负责，同时受所在村党组织和上一级纪委的双重领导。上级纪委对村务监督委员会的领导和业务指导，可以督促村务监督委员会及时通报、反馈监督中发现的问题，对监督中存在的困难做出说明，有利于消解监督的障碍。这时候村务监督的范围已不局限于民主理财和村务公开，而涉及被监督者的各个方面。这些发展实质上突破了《村民委员会组织法》规定的“村务监督机构”的职能，使其扩大到具有决定政治和经济待遇、影响社会名望和官声物议作用的延伸性职能了。

四、 自治程序的创新与参与权的落实

2013年中共中央、国务院一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出继续推广“四议两公开”工作法，“四议”即支部会提议、“两委”会商议、党员会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”即决议公开、结果公开，这是村民实现民主决策和民主管理的有效方式，为村民参与权的行使指明了程序化、规范化的方向。党的十八大以来，围绕“四议两公开”工作法，村民自治程序持续创新。

(一)“一提二审三通过”：自治下沉保证参与

作为“四议两公开”工作法的发源地，南阳市不断对工作法加以创新，为适应当前村民小组的发展需要推出“一提二审三通过”作为“四议两公开”的简化版，提升了实施效率。村民小组通常以人民公社时期的“生产队”为基础，按居住地区划分，同一行政村中有些事项只涉及个别村民小组。邓州市根据这一情况，在村民小组中成立由本组村干部、组干部、党员和群众代表组成的理事组，对本小组事项依据“四议两公开”的基本精神进行决策、实施和监督，实行“一提”即村民小组理事组提议，“二审”即村支部、村委会审查，“三通过”即村民小组会议决议通过，既有利于村民自治下沉到村小组一级，也显著提高了实施效率[18]。

(二)“‘四议两公开’+”：附加环节提升效率

首先，在“四议两公开”的基础上附加“一服务”。党的十八大以来，各地积极探索为村民提供各种行政代理服务，大大减少了群众面临的办事难、跑冤枉路等现象。如福建省建阳市广泛设立乡村代理服务点，全面推行为民办事全程代理服务制度，仅仅在2013年前8个月，“全市各乡镇(街道)为民办事全程代理中心受理各类代理事项28449件”[19]。 其次，在“四议两公开”的基础上附加“一监督”，四川、山东、甘肃、浙江、吉林等地着重强化村监督委员会的监督。据四川省什邡市隐丰镇的介绍，村民监督委员会结合本地实际，构建起了“管用、简洁、高效”的长效监督机制，对“四议两公开”的实施全程进行监督，促进了村务决策和实施水平的提高。他们在“四议两公开”的基础上附加“一审核”，即乡镇党委、政府审核，在村支部提议、“村两委”会商议这两议环节之后，乡镇党委、政府要对“村两委”上报的商议意见，从合法性、必要性、可行性等方面进行严格审核，强化指导监督，保证以农村基层民主的正确方向。

(三)“一定两议三监督”：突出重点保证结果

党的十八大以来，山东省平度市在“四议两公开”基础上，针对村民程序意识快速提高的现状，顺应“村两委”交叉任职的趋势，探索形成了 “一定两议三监督”工作法。“一定”即议事范围的确定；“两议”一是指由村党支部会议和村民委员会联席会议对事项的商议，二是指由党员和村民代表联席会议或村民会议对所议事项做出的决议；“三监督”一是指乡镇党委、政府的上级监督，二是指村务委员会的专职监督，三是指全体村民的群众监督。“一定”解决了农村议事、决策中事项范围的模糊，避免了信息不对称条件下村民的不信任和少数村干部钻空子；“四议”改“两议”既提高了议事效率，又降低了组织会议的难度；“三监督”虽然形式上表现为监督主体的扩大，实质上也是监督程序更加完善的体现。

自党的十八大以来，党和国家的发展进程极不平凡，当然也体现在公民政治参与的政治治理领域。包括基层乡村在内的社会治理体系更加完善，农民的权利意识和权利实践有了显著发展。其中由知情权、参与权、表达权、监督权组成的政治参与权利不仅地位不断提升，而且在权利发展中的表现日益突出，这在村民自治层出不穷的实践创新中得到了集中的体现。尽管我们仍然存在进一步提升的空间，但这些客观存在并继续展现的实践创新，体现了广大农民对民主、法治、公平、正义的要求日益增长，反映了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系初步建立，它奠定了乡村振兴战略的基础。梳理这些实践创新，有助于领会党的十八大以来农民政治参与权利所取得的显著进步。

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[11] 陈实.电子化平台让村务公开更阳光[N].海南日报，2014-05-29(2).

[12] 刘嘉麟.顺德全面推广“手机村务通”[N].南方日报，2014-09-22(4).

[13] 本报讯.实现村务公开工作良好开局[N].天津日报，2017-05-19(9).

[14] 黄一鸣.孝昌村级党务村务公开“全覆盖”[N].孝感日报，2015-07-16(2).

[15] 高云才.把村务公开墙搬上村民手机[N].人民日报，2015-07-5(11).

[16] 王春红，何益维.新昌提升村监会话语权[N].浙江日报，2015-04-28(3).

[17] 先朝阳.环县村级监督委员会加大作为见闻[N].甘肃日报，2015-07-15(6).

[18] 程道杰.把事儿办成群众“心里想”——邓州市十年不懈推进提升“四议两公开”纪实[N].河南日报，2014-09-14(7).

[19] 张贵兴,陈莉娜.建阳：群众办事干部跑腿[N].福建日报，2013-09-13(2).