当前农村学前教育财政投入问题分析＊

（长沙师范学院 学前教育学院 湖南长沙 410100）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）把加快学前教育发展居于战略任务的首位，为继续深化学前教育改革的发展指明了方向。湖南省人民政府在2015年6月2日发布的《湖南省实施第二期学前教育三年行动计划（2015-2017年）》中明确提出：到2017年，逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。本研究通过访谈、问卷调查、文本资料分析等方式，对湖南省5个经济发展水平较高、中等、欠发达的样本县农村学前教育财政投入进行现状调查，并在公共产品视野下展开对湖南省农村学前教育财政投入问题的思考。

一、农村学前教育财政投入的现状及存在的问题

2016年9月-2017年5月本课题组抽样调查了湖南省5个样本县农村学前教育财政投入情况。调研发现，作为准公共产品的学前教育，在国家实施第一期和第二期学前教育三年行动计划以来，在财政投入上总体稳中有升，但仍存在财政投入严重不足、财政预算机制缺乏、财政投入结构不合理等问题。

1.农村学前教育财政投入严重不足

调研发现，2015年ZZ县、TJ县、SZ县全县学前教育投入（含中央、省级、县级资金）占财政教育投入的平均比例为3.90%，平均学前教育生均财政投入为1100元，但其中新建和改建幼儿园各类用房和设施的费用比例高达85%以上，实际用于幼儿园运转的生均财政投入只有不到165元。

各地均反映由于“资源缺乏”导致学前教育投入不足，尤其是幼儿园运转经费严重不足。绝大部分农村学前教育机构的运转完全把家长缴费作为唯一的经费来源。经费不足造成农村幼儿园办园过程中的利润挤压，带来一系列办园质量、师资水平、幼儿发展等方面问题。

2.农村学前教育财政投入不均衡

农村学前教育财政投入不均衡，主要表现在以下两个个方面：一是公办园与民办园的投入结构不均衡，二是学前教育硬件资源和软件资源的投入结构不均衡。农村学前教育财政投入中，来自中央和省级的资金均以专项资金的形式拨付，近3年的学前教育财政投入均向公办园倾斜、且绝大部分用于园所硬件建设，幼儿园日常运转经费投入很少。农村学前教育财政投入中，投入到民办幼儿园的经费只占全县学前教育总投入的9%左右，每个民办幼儿园每年平均公共财政投入5000元左右，大量的民办幼儿园每年公共财政投入为0，少数偏远乡镇学前教育连续几年公共财政投入均为0。

3.农村学前教育财政投入预算机制缺乏

教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分，体现出公共财政框架下政府承担的教育责任，决定了教育财政经费的充足、均衡和效益水平。[1]调研发现，农村学前教育财政投入预算机制缺乏，中央和省级财政 投入是农村学前教育财政投入资金来源的主体，多以专项资金的方式进行拨付，这在很大程度上影响了财政投入的稳定性，无法充分保障投入水平。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）明确提出“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”，但仍然缺乏对于预算制度的具体规定。比如，农村学前教育投入依据之一是“一个乡新建或改建一个公办幼儿园”，在哪个乡镇新建或改建、资金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不确定性。

二、农村学前教育财政投入问题的原因分析

在当前国家重视学前教育发展的社会背景下，湖南省农村学前教育财政投入仍然面临诸多发展中的问题，其原因可从以下几个方面进行分析。

1.政府政策设计层面操作性不够

第一期和第二期学前教育三年行动计划实施以来，各级政府对于近三年来农村学前教育的发展给予了一定支持。但是，总体而言，政府重视程度不够，在政策设计层面明显存在问题，领导责任模糊，经费投入含糊，考核责任不明确。学前教育三年行动计划只是由政府发文，具体部门不明确，笼统表述为“有关部门”；执行主体是模糊的“有关部门参与的学前教育联席会议制度”，没有明确第一责任人；经费投入通篇都是含糊的“适当倾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明显提高”，缺乏操作性和执行力；对于工作实绩，没有具体的考核指标，没有明确的责任人，考核结果不可能作为主要责任人的干部选拔、任免和奖惩的重要依据，更没办法对未完成任务的主要责任人进行行政处分。

2.农村学前教育财政投入标准不明确

目前，农村学前教育财政投入还处于“有多少钱、办多少事”的水平，没有根据农村学前教育事业发展规划来确定预算，也没有建立生均公用经费标准。

有研究指出，发展中国家在财政分权过程中面临“垂直失衡”问题，即各级政府的支出责任与其相应的收入来源不一致，各级政府的收入来源普遍不足[2]。在有限的收入来源中，受到政府官员的“官本位”价值取向的影响，各级政府更可能把有限的财政收入投入到更有形、短期内更见成效的领域[3]。学前教育作为一种迟效的准公共产品，自然不会成为官员的首选。即使是在政策指导下，农村学前教育的发展需要投入，也只是会投入到一些见效快、一次性投入的硬件设施中。这就导致了中央和省级扩大学前教育资源专项资金主要用于解决公办幼儿园一次性的硬件投入，缺乏后劲；占农村学前教育机构主体地位的民办幼儿园的发 展最终转嫁到人民群众头上，完全依靠保教费来维持幼儿园的发展。

3.农村学前教育督导工作不到位

调研发现，农村学前教育督导评估工作在很多乡镇处于“缺位”状态，少数学前教育发展基础较好的乡镇督导评估工作相对较好，但其督导理念定位存在偏差，重鉴定轻促进。一是将督导评估狭隘地定位于通过“贴标签式”地“评比评优”，将考核结果与“园所等级、职称评定、职务升迁、奖惩分配”等关乎直接利益的问题挂钩，这一现象在各级各类园所评审时期尤为凸显。二是在督导评估手段上倾向于通过制订一套评价指标体系以量化测评的形式得出不同等级。在量化结果运用上，行政部门通常进行简单的横向比较而忽视各地实际情况、各类园所办园背景、资源投入等，反而造成了人为的“马太效应”，导致有限的农村学前教育资源集中往几所幼儿园或几个乡镇投入，加剧了不公平；同时，也导致了有限的农村学前教育资源更多投入到了见效快、容易出政绩的园所硬件资源建设方面，对于见效慢的保教质量、师资、培训等软件资源建设投入甚少。

结语

综上，由于政府政策设计层面操作性不够、农村学前教育财政投入标准不明确、督导工作不到位等原因，即使在第一期、第二期学前教育三年行动计划的社会背景下，湖南省农村学前教育财政投入仍然面临诸多发展中的问题，离三年行动计划的预期目标仍有较大差距，实现“办人民满意的学前教育”目标依然任重道远。