论全面从严治党的实现路径——基于党员权利、义务和党内权力关系的视角

吴 兵

（福建师范大学 法学院，福建 福州 350117）

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。”［1］这一重大论述，彰显了党中央推进全面从严治党的坚定决心和意志。

党内法规作为规范党组织活动以及党员行为的基本准则和依据，是党的建设的现实成果，同时也是推进全面从严治党的重要利器。国家法律以公民的权利、义务为核心。党内法规具有国家法律的一般特征，即党内法规也以党员权利和党员义务为核心。作为党内法规的基础性构建要素之一，党内权力对党员权利和义务都会产生重要影响。因而，党内法规的贯彻和落实，必须紧紧围绕党员权利、义务和党内权力这三个基础性要素来展开。

一、实现全面从严治党的前提：理清党员权利和党员义务、党内权力之间的关系

党内法规的贯彻和落实，其核心就在于确保党员权利充分行使、党员义务实际履行以及党内权力规范运行。但在实现上述目标之前，先要理清党员权利、党员义务和党内权力之间的关系，使得它们在各自正确的轨道上行进以防止出现重大矛盾和冲突。

（一）党员权利和党员义务之间的关系

党员权利和义务的关系问题，实质上就是党员权利和党员义务何者为本位的问题。在此问题上，学界主要有三种不同的观点：党员权利本位论，即党内法规以党员权利为重心和主导。保持党的先进性、发展党内民主以及建立有效的党内监督体制，都要求党内法规以党员权利为本位。如果以义务为本位，组织成员就处于被动状态，以为只是尽义务而没有权利，其对组织赋予的职责就有可能比较随意，有时甚至带有抵触情绪［2］。党员义务本位论，即党内法规以党员义务为核心。党章对于党员权利和义务规定的行文顺序、党员退党的规定、入党介绍人职责的规定等诸多方面，都体现了党员义务本位的价值理念。党员权利是手段，党员义务是目的，党员义务本位论并不是党员唯义务论［3］。党员权利义务统一论，即依据马克思提出的没有无义务的权利也没有无权利的义务的观点，党员权利和党员义务应当是高度统一的。

比较这三种观点，党员权利本位论的优势在于突出了党员权利的重要性和积极意义，但对党员义务是“只尽义务没有权利”的理解有偏颇。因为以义务为本位并不是说不强调和不保障党员权利，以党员义务为本位同样有利于保证党的先进性、发展党内民主以及建立有效的党内监督体制。党员义务本位论的优点在于其基本观点是正确的，并且提出了 “党员义务是目的，党员权利是手段”的命题。但是，党章第三条规定了党员必须履行的八项具体义务，第四条规定了党员享有的八项具体权利。党章中党员义务在前、党员权利在后的顺序，并不足以说明党内法规以义务为本位。并且党章中关于党员退党的规定、入党介绍人职责的规定等，也只是阐明党章规定党员必须履行的义务，而不是明确以党员义务为本位的价值理念。权利义务统一论的积极意义在于看到了党员权利、义务紧密相连的关系，但不足之处在于没有分清其主次顺序。比较而言，不管党员权利本位论还是党员义务本位论，都没有割裂党员权利和义务之间的紧密关系，也没有否认任何一方存在的意义和价值。所以，它们也不与马克思提出的没有无义务的权利也没有无权利的义务的观点相背离。

由上可见，党内法规以党员义务为主导，是贯彻党的宗旨、维护党的利益的内在要求。首先，党的宗旨是全心全意为人民服务，这就要求广大党员积极作为，强化义务的履行。同时，党员权利行使的实质与核心也在于全心全意为人民服务，也是履行为人民服务的义务的体现。从一定意义上说，党员权利不过是以行使权利的外在形式践行为人民服务的义务。因而，党内法规是以党员义务为本位的。其次，在党的领导下，党的利益与人民群众的利益是根本一致的，维护党的利益就是保护人民群众的切身利益。当党的利益与党员权利发生冲突时，党员应当勇于自我牺牲以保全党的利益。这一点决定了党内法规不会以党员权利为本位，不可能牺牲党的利益来换取党员个人的权利。所以，党内法规以党员义务为本位是维护党的利益的内在要求。

（二）党员权利和党内权力之间的关系

党员权利是党内权力的基础和来源。基于共同的理想信念和自由意志，众多个体形成联合体。按照一定的政治目的和任务，该联合体以特定的形式组织起来，共同组成有秩序有规范的社会组织，由此产生和形成了政党。为了保障党组织和广大党员更加有序地开展党内政治活动，使党的利益更好地实现，就需要有一种力量来平衡各方不同的政治主张和利益诉求。这种力量从何而来？这就要求党员自愿让渡一部分自己的权利，将让渡的权利组合起来形成一股强大的力量，党内权力由此产生。权力既是政党执政地位的象征符号，又是政党治国理政的核心资源［4］。党内权力不是从来就有的，也不是自发产生的，它是由党员权利的让渡所形成的，党内权力源于党员权利的授权和委托。权力乃为权利而设，它本身也必须以相应权利为基础［5］。

理清党员权利和党内权力的关系，必须明确党员权利是党内权力的基础和来源。只有理清这二者的关系，才会理解党员权利和党内权力的关系是源与流、根与叶的关系。

党内权力具有保障和限制党员权利的双重职责。党内权力源于党员权利，党员权利是党内权力的基础和来源。从本源上看，党内权力源于党员权利，有责任对党员权利的实现提供相应的保障，这是党内权力运行的应有之义。另外，党内权力由于具有权威性和强制性，它也有能力把党员权利从纸上权利变为现实的具体权利。保证党员权利，就需要党内权力积极作为，对侵害党员权利的行为坚决予以纠正和惩治，以强有力的措施保障党员权利的行使。然而，任何权利都有一定的界限和范围，只能在相应的界限和范围内行使，否则就会受到合理的规制。实际上，党内权力对党员权利并不仅仅起维护和保障作用，党内权力对党员权利同时也具有一定的限制功能。邓小平曾经指出：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”［6］20世纪90年代初苏联解体的一个重要原因，就在于苏联共产党早已成为一个组织纪律涣散的政党，党内没有统一的意见和主张而分裂为各个不同的利益集团。不受限制的党员权利造成权利滥用，使得政党权威丧失，缺乏统一意志，因而苏共的倒台就成为历史的必然。苏联共产党的垮台启示人们：党员权利必须受到一定限制，否则就会给党的利益造成重大损害，甚至使一个政党走向灭亡。限制党员权利滥用的重要武器和手段就是党内权力。依靠党内权力的强制性和权威性，可以有效限制党员权利的滥用，使党员权利保持在规定的范围。就此而言，党内权力具有保障和限制党员权利的双重作用。

二、实现全面从严治党的切入点：保障党员权利的实现

党员权利是保证党员合理有序地参加党内政治生活的重要依据，是对党内权力形成有效制约的重要工具，同时也是党内法规实施和运作的实际结果。完善和落实党内法规，必须以保障党员权利的实现为切入点，充分调动广大党员的积极性和激发全体党员的创造性，同一切腐败现象和滥用权力的行为进行坚决斗争，从而形成全面从严治党的的长效机制。具体而言，保障党员权利的实现，必须针对党员权利虚置和架空的现实问题对症下药。

（一）加强党员权利意识教育

长期以来，受到历史与现实的影响，在党内并没有形成深厚的党员权利文化积淀。从党的发展历史看，在党的建设时期更多地强调了党员义务而忽视了党员的权利保障，这一做法在当时特殊的历史背景和历史条件下有其合理性。党的十二大以后，我们党对党员权利的认识更加深刻，对其重视程度也逐渐提高。2004年，《中国共产党党员权利保障条例》颁布实施，使得党员的权利保障机制变得更加具体和完善。党的十八届六中全会通过的 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确强调保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度。不过，长期以来形成的固有观念和思维模式，仍然会影响党内政治生活中只重视党员义务而不强调党员权利的情况存在。在党内现实生活中，有些党员碍于情面而容忍和放纵其他党员的贪腐和滥权行为，对自己所持的不同意见或看法隐忍不发，对党内事务也秉持事不关己、高高挂起的心态。另外，有一部分党员把党员权利当成谋求私利的工具，借权利之名行谋私利之实。以上这些错误观念和行为，实际上都是没有正确认识党员权利的真正内涵，缺乏党员权利意识的具体表现。浓厚的党员权利意识是尊重和行使党员权利、发挥党员作用的重要前提［7］。因而，保障党员权利首先就要激发党员权利意识，加强党员权利意识教育，促使广大党员准确理解党员权利的真实内涵，正确理解党员权利和义务的辩证关系，使党员权利意识真正内化于心、外化于行。

（二）完善党员的具体权利规定

党员权利落实不到位而被虚置和架空的现象之所以难以消除，究其根源在于党员权利的一些制度设计还不够具体和完善。例如，《中国共产党章程》第一章第四条规定的第七项权利，对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。现实中，党员要想把自己的意见快速地向党的上级组织提交是一件比较困难的事情。因此，党员具体权利的实现必须有可行的途径和通畅的渠道，否则很可能成为一种口号。

（三）形成有效的监督机制

当前，国际和国内形势都在发生着复杂而又深刻的变化，我们党所面临的新问题、新挑战也不断增多。在新时代背景下，需要进一步完善党内监督机制以保证我们党的先进性和纯洁性。同时，党员权利的保障也离不开党内监督机制的建立、完善和有效实施。因为缺乏监督而导致政治生活混乱和无序，党员权利的保障就无从谈起。党的十八大以来，党内监督得到了有效贯彻和实施，充分发挥了监督的制约和震慑作用。但是，我们要清醒地认识到党内监督的重心在党风廉政建设上，对党员权利的保障方面并没有给予过多的关注。在具体的监督机制上，对党员权利保障方面的监督机制也有待进一步完善。完善监督机制，应当明确和细化监督主体、监督范围、监督措施、监督责任以及惩戒机制的内容。新的历史时期，党内监督不能忽视保障党员权利的监督机制问题。只有形成有效的监督机制，党员权利的实现才会有切实的保障。

（四）完善受侵害后的救济机制

救济机制是保护党员权利的最后一道防线。衡量党员主体地位和党内民主实现程度的一个重要方面，就在于党内法规中是否有完备的党员权利救济机制，以及这种救济机制在多大程度上能够发挥作用。建立完备的党员权利救济机制，有利于拓宽党员表达意见、维护自身权利的渠道，有利于增强党员对党组织的认同感和归属感，使其由衷地拥护和热爱党。当前，党员权利的救济机制仍有完善的余地。例如，受到错误司法裁判的影响党员被开除党籍，在司法裁判得到纠正以后，党员是否可以自动恢复党籍的问题仍然没有明确的规定，也没有相应的救济程序。具体来说，完善党员权利受侵害后的救济机制，需要明确回答由谁来救济、怎样救济、救济的职责以及救济的程序和方法等问题，以便使党员权利救济更加具有可操作性和有效性。

三、实现全面从严治党的关键点：规范党内权力的运行

党内权力是一种具有强制性和权威性的支配性力量，对党内政治生活和党外工作活动都会产生重要影响。党内权力规范得当，将造福于广大党员以及人民群众。如若党内权力规范失控，则可能产生灾难性后果。一定时期出现的党员权利架空和虚置现象，关键因素就在于党内权力得不到应有的规范。贯彻和落实党内法规，保障党员权利的实现，必须以规范党内权力的运行为关键点。只有对党内权力进行限制和监督，使得党内权力以合法合理的形式行使，才能有效推进全面从严治党的战略部署。

（一）限制党内权力的扩张和滥用

限制党内权力的扩张和滥用，应着重加强以下两个方面的工作：一是对党内权力进行优化配置。党内权力按照一定的标准和方法进行划分，可以分为决策权、执行权和监督权。党的十八届三中全会指出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。优化党内权力配置，实际上就是对决策权、执行权和监督权的合理分解，使其形成相互制约、相互配合的科学结构和运行机制。例如，当前决策权集中于党委会，使得党代会与党委会的权力不够均衡。从权力结构及其运行机制来看，党委常委会和全委会的权力边界比较模糊，常委会代替全委会行使决策权、不经过全委会进行重大决策和重要人事任用的问题比较突出［8］。实现党内权力的优化配置，应该适时改革和完善党的代表大会的相关制度，加强党代会的权力。对于重大决策性问题，应当提交党代会审议通过。二是对党内权力的运行进行有效监督。当前，“一把手”难以有效监督的问题较为突出，这就给权力滥用埋下了深层隐患。党的十八届六中全会以“全面从严治党”为主要议题，提出要进行国家监察体制改革的探索。之后，经过全国人大常委会的授权在北京、浙江和山西三个地方开展了试点工作，得到了卓有成效的结果。党的十九大报告更是明确提出要扎实有序地在全国范围内推开国家监察体制改革工作，组建国家、省、市、县监察委员会。可以说，国家监察体制改革是实现党内权力优化配置的重要措施，是新时代党的建设的伟大创举。国家监察体制的建立和完善，必将对党内权力的运行形成更加有效的监督和制约，对推进全面从严治党具有非凡意义。

（二）强化党内权力的权威

限制党内权力的扩张和滥用，并不是要损害党内权力的权威。规范党内权力，一方面是为了限制党内权力的扩张和滥用，另一方面是为了使党内权力真正发挥实效。在党的政治生活中，党内权力被消解的情况时有发生。比如在执行党中央政策的过程中，有些地方擅自使用自己的政策替换中央政策，选择于己无害或者危害小的政策执行，或者只是象征性地执行。自觉维护党中央权威是无产阶级政党的优秀政治基因［9］。所以，上述这种“上有政策，下有对策”的典型做法不仅不符合无产阶级政党的优秀政治基因，而且实际上损害了党内权力的权威。强化党内权力的权威，就是要让党的意志得到实际贯彻和落实，使党的各项决策在实践中得到认真执行，使党的监督更加富有成效。强化党内权力的权威，应当明确党内权力的行使主体，明确权力的范围和边界，明确行使主体的职能和职责并规定相应的惩戒机制。这就是说，党内权力的限制和强化，是一个问题的两个方面，二者缺一不可，不能有偏颇。

四、实现全面从严治党的根本点：强化党员义务的履行

党员在政治生活中要努力践行党的宗旨，实现党的利益，保持党的先进性和纯洁性，这是我们党永葆生机和活力的源泉。要实现上述目标，根本还在于强化党员义务的履行。切实履行党员义务，是党内法规在政治生活中发挥效用的具体体现，也是实现全面从严治党战略目标的必经之路。强化党员义务的履行，既要强调不履行党员义务将要承担的责任和后果，也要强调党员义务得到切实履行后应获的激励和奖励。只有激励机制和惩戒机制并举，才能使全面从严治党收到明显的实效。

（一）激励机制的构建和完善

从严治党也是一种激励［10］。党员积极履行义务的行为，应当得到相应的激励。这种激励机制的构建和完善，有利于调动党员的积极性和创造性，使其更加努力地全心全意为人民服务。虽然说履行党员义务是党员的职责，但是附带一些激励更能让党员感受到履行义务的崇高使命感和责任感，使党员真正感受到自身价值。例如，在发现身边的党员有贪污腐败和滥用职权的行为时，其他党员有积极检举的义务。对积极检举人的行为应当给予肯定和表扬，条件允许也可以实行举报有奖制度。对受到打击报复的积极检举人应当给予补偿，对其进行物质和心理上的补偿和安慰。

（二）惩戒机制的落实和执行

在党内法规中设计和制定惩戒机制之后，需要在实践过程中扎实地贯彻执行。对不履行党员义务甚至对抗组织的党员，应当给予严肃处理。对执行惩戒机制有所懈怠的责任主体，应当严肃问责。只有惩戒机制得到认真执行，对党员的潜在惰性才能形成强大的威慑力。因而，强化党员义务的履行，只有抓紧落实，才能有效发挥惩戒机制的警示和惩罚作用。

总之，只有正确理解和处理好党员权利、党员义务和党内权力之间的关系，切实保障党员权利的实现，严格规范党内权力的运行，强化党员义务的履行，才能加快实现全面从严治党的战略目标。不过，从党员权利、党员义务和党内权力的视角分析全面从严治党的实现路径，只是阐明了全面从严治党制度建设的一个方面。要真正实现全面从严治党，必须在综合发挥各项制度作用的同时，积极推进党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设以形成强大合力，整体推进全面从严治党的重大战略部署。