项目制扶贫中的精英俘获困境及对策研究

时 帅

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475004）

一、项目制扶贫与精英俘获

（一）项目制的产生与项目制扶贫

1994年分税制改革以后，中国的财政格局发生了根本性的变化。分税制改革前，地方财政在国家整体财政格局中占主要地位，中央财政难以对地方财政进行统筹和计划。分税制改革后，由于税权上移，中央财政成为国家财政的主体，地方财政限于自身财政汲取能力的萎缩，需要中央财政进行支持。在这样的背景下，财政转移支付制度应运而生，中央通过对全国财政的统筹安排，在全国范围内对财政资源进行合理的转移，在保障经济发达地区发展的同时，最大限度地兼顾经济不发达地区的发展。项目制作为国家财政转移支付制度的一部分，也是在分税制改革的背景下产生的。与一般财政转移支付手段不同，项目制是将各种资源与项目绑定通过专款专用的方式，最大限度地实现了资源的有效利用。

国外学者对于项目的研究较早，美国项目管理协会认为，项目是一种事本主义的动员或组织方式，即按照事务的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成有明确预期目标的一次性任务［1］。詹姆斯·C.斯科特通过对不同国家的大型项目进行考察和研究，认为项目是国家主导下的为了改善人民生活水平的大型社会工程［2］。相较于国外对项目的研究，国内对于项目的研究较为具体化。折晓叶和陈婴婴通过对中国财政制度的研究，认为项目制是在特定条件下产生的一种财政条线制度，是一种在国家大型工程中运用越来越多的特殊财政转移支付手段［3］。郭琳琳和段刚从财政制度改革的角度认为，项目制是财政改革中的一种增量模式，是在保证原有财政规模的基础上进行的增量改革尝试［4］。国内外对于项目的研究尽管侧重点不同，但整体上都揭示了项目制的基本特性，即专款专用、条线制度。贫困治理作为国家治理的重要组成部分，需要大量财政资源的支出，因而在现有状况下，政府大多采用项目制的方式进行贫困治理，由此也产生了项目制扶贫。

（二）精英俘获的内涵

精英俘获是指精英掠夺资源的一种俘获行为，最早可以追溯到奥尔森的“利益集团俘获”范式［5］。国内对于精英俘获的研究大多集中在贫困治理领域。胡联和汪三贵对中国精准扶贫中的建档立卡环节进行了数据分析，认为精英俘获是项目资源没有瞄准真正贫困群体的一种表现［6］。吴愈晓通过对中国农村扶贫状况的研究，认为在实际过程中精英会干预项目的实施，也会左右社区的发展，这种精英对外界的干涉行为即为精英俘获［7］。李祖佩和曹晋通过进一步研究，将精英俘获行为中的精英划分为体制精英、经济精英和社会精英［8］。在本文中，精英俘获主要指项目制中项目资源目标偏离，未能实现对真正贫困群体帮扶的现象。精英俘获不仅会造成资源的极大浪费，更会造成贫困群体对政府治理失去信心，严重影响贫困治理的进度和成效。

二、精英俘获成因解析

对于精英俘获的成因，诸多学者从不同的角度进行了分析。梁剑峰和李静通过研究农民专业合作社中“大户吃小户”的现象，认为精英俘获的产生主要是因为专业合作社内部治理不当和外部力量对精英的扶持［9］。刘升通过对河北南村的个案研究，发现精英俘获中精英的获利逻辑主要是项目资源的资本化［10］。虽然学者们对精英俘获的成因进行了多角度的解释，但这些解释都不够充分。通过多角度梳理相关文献和进行系统理论分析，我们认为扶贫项目的精英偏好是精英俘获现象产生的制度原因，社会分化是精英俘获现象产生的现实原因，贫困治理价值观念偏离是精英俘获现象产生的根本原因。

（一）扶贫项目的精英偏好是精英俘获现象产生的制度原因

精英俘获的产生受多方力量的影响。从项目制产生开始，项目就带有明显的精英偏好。在项目制扶贫中，中央政府负责项目的发包和资源的分配，在这个阶段，中央政府基于示范效应或者其他因素的考量，会将项目更多地分配到易于完成的地方；在项目的分包和抓包阶段，地方政府和基层政府同样会出于政绩的考量或者为了让项目更容易通过考核等而把项目分配到经济基础较好的地区；在项目的落实环节，由于大部分项目都需要农户提供配套资源，这在一定程度上也将真正贫困的群体排斥在项目制扶贫的体系之外。项目精英偏好产生的根本原因，一方面是项目本身就是精英制定的，项目实施的过程也就是项目外部精英和农村中的内部精英进行合作的过程，另一方面是在政府行政运行过程中存在的政府官员不良的政绩观、不合理的官员考核制度和不合理的项目考核制度。

（二）社会分化是精英俘获现象产生的现实原因

随着经济的飞速发展和社会的不断进步，社会群体也在不断进行分化，而这种分化为精英俘获提供了现实条件。在基层社会群体中，这种社会分化是多方面的。在权力方面，一部分群体由于担任基层领导（例如村党支部书记、村民委员会主任等）而掌握了村庄核心权力，他们就成为政治精英，而另外一部分群体则处于权力的劣势地位；在经济方面，一部分群体通过承包大量土地或者通过经商等手段，在经济上较其他群体而言具有较大优势，他们逐渐成为基层群体中的经济精英；在社会权威方面，基层社会中品德高尚、能力出众或者善于交际的人群比较受到其他人的尊重，他们逐渐嬗化为基层群体中的社会精英。在项目制运作中，基层社会中的政治精英由于掌握较大的权力，能够对项目资源施加影响，因此能够俘获项目资源；经济精英由于经济实力较强，能够对村庄的发展产生影响，并且具备更多的项目配套资源，因此也能俘获项目资源；社会精英由于在基层社会拥有极高的威望和较广的人脉资源，在项目的分配中也有较大优势。综合而言，由于基层社会中的分化现象的存在，处于优势地位的群体更容易获取项目，而处于劣势地位的贫困群体则可能会丧失发展的机会。

（三）贫困治理价值观念偏离是精英俘获现象产生的根本原因

政府进行贫困治理的目的是为了消除贫富差距，实现发展成果全民共享，然而这一美好的价值观念在项目制的实际运作中却出现了偏离。一般认为，政府在进行社会治理和提供公共服务的过程中是完全公利化的，公共性是政府的唯一属性。事实上受限于政府的自我扩张属性和各级政府以及政府官员自身的自利性，政府在进行社会治理和提供公共服务过程中无法完全实现公共性。各级政府和政府官员出于谋取政治资本和建设政绩工程的需要，不是将扶贫项目发放到真正贫困的地区，而是将项目发放到经济基础较好的地区或易于出成果的地区，并因此产生了精英的 “被动俘获”。贫困治理价值观念的偏离不仅会造成项目资源的浪费，而且会导致真正贫困群体对项目制扶贫失去信心，严重阻碍贫困治理的进程。

三、精英俘获的消解与项目资源的合理分配

精英俘获现象严重影响贫困治理绩效的提升，消除精英俘获刻不容缓。笔者认为，为了消除项目制扶贫中的精英俘获，应回归项目制扶贫的公共性价值导向，建立合理的项目申请及分配制度，建立严格的项目考核审查制度。

（一）回归项目制扶贫的公共性价值导向

贫困治理公共性价值导向的回归需要从政府、社会组织和贫困群体三个方面进行。政府作为贫困治理的主体和最重要的参与力量，需要在贫困治理的过程中摒弃自利心理，坚持公共性，强化公共服务意识，积极接受政府内部和外部的各种监督，及时和项目制其他参与主体进行沟通和交流。社会组织在项目制扶贫中作为政府和贫困群体之间的桥梁，应该克服自身的不当利益观念，坚持公益属性，实现良性发展。贫困群体作为项目制扶贫的对象和劣势方，需要积极谋取发展，克服“等、靠、要”思想。

（二）建立合理的项目申请及分配制度

项目的运作流程包括项目发包、分包、抓包和实施等阶段，为了避免出现精英俘获现象，应该建立合理的项目申请及分配制度。项目的申请和分配是项目制扶贫中最重要的两个环节，在以往的项目制运作中，相关制度的不完善造成了项目资源目标偏离、精英俘获等后果。建立合理的项目申请及分配制度应该从项目的发包方和申请方两方面着手。上级政府在项目的发包过程中一定要坚持资源利用最大化和稀缺资源的倾向性配置原则，摒弃以往树立典型和依靠项目发包环节增强自身权威的做法；地方政府或基层政府在项目的申请过程中一定要以客观事实为依据，申请适合自身发展的项目，摒弃以往“抓大放小”的理念，坚持从自身实际出发，制定适合本地区的发展战略。只有建立合理的项目申请和分配制度，才能从根本上对项目资源进行管控，实现项目制扶贫结果的最优化。

（三）建立完善的项目考核审查制度

为了让项目更容易通过上级部门的考核和审查，项目管理者一般不愿意将项目放在配套资源较差的地区，因为那样做不仅增加了工作的难度，也增加了项目审核的不确定性。这种为了项目审核而对项目资源进行分配的行为显然不利于贫困群体的发展和诉求的实现，这种行为从根本上说是由不完善的项目考核审查制度导致的。建立完善的项目考核审查制度，首先应该摒弃以往的唯经济贡献率的理念。扶贫项目建设的目的是惠及更多的贫困人口，为更多的贫困群体提供工作和发展的机会，而不应该仅仅考虑经济贡献率。其次应该增加对项目满意度的考核。满意度作为一项软指标在对政府公共服务考核中具有重要作用，也应该引入项目制扶贫考核中，因为只有人民满意的项目才是真正的好项目，最后，对项目的考核既要看重结果，又要认真细致地考察项目落实的步骤，并且根据项目不同步骤的重要性进行赋值，建立完善的考核指标体系。只有实现对项目落实的整体把控，才能对项目进行真正意义上的客观评价。