我国刑事法律援助制度相关问题分析

赵清和

（中国人民公安大学 研究生院，北京100038）

2016年出台的“认罪认罚从宽”司法改革方案中对建立值班律师制度的强调，不仅落实了党的十八届四中全会提出的“以审判为中心”的司法改革目标，也完善了我国的法律援助制度。我国的刑事法律援助制度从1979年刑事诉讼法建立发展到今天，成果丰硕。但是，刑事法律援助制度的发展也遇到了瓶颈，如援助律师办案质量参差不齐、援助的范围过窄不符合当前发展的需要等。笔者希望通过对我国刑事法律援助制度发展过程以及当前遇到的困难进行研究、探讨，为我国刑事法律援助制度建设提供有效的建议。

一、我国刑事法律援助制度的发展沿革及价值分析

（一）我国刑事法律援助制度发展概述

我国的刑事法律援助制度与西方发达国家相比起步较晚，但是发展较迅速，大致可以分为以下三个阶段。

1.初始阶段

我国的刑事法律援助制度最早可以追溯到1979年《法院组织法》和1979年通过的第一部《刑事诉讼法》。这两部立法可以说是我国刑事法律援助制度的开端。1979年的《刑事诉讼法》第26、27条规定了援助的主体、对象和范围。1996年，刑事法律援助制度有两次重大突破：第一，在《刑事诉讼法》的第一次修改中，第34条扩大了刑事法律援助的对象和范围；第二，1996年颁布的 《律师法》在第六章专门设立了法律援助制度，并在第41—43条规定了律师援助的义务、对象和范围。2003年修订的《法律援助条例》规定了刑事法律援助制度的重要内容，同时也标志着我国刑事法律援助制度的正式建立。因此，1979—2003年是我国刑事法律援助制度的初始阶段。

2.发展阶段

我国刑事法律援助制度经过二十余年的初始探索，逐步走向发展阶段。2005年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合印发的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，对侦查、审查起诉、审判等诉讼阶段的法律援助操作机制进行了较详细的规定［1］。2012年《刑事诉讼法》的修改又一次推动了刑事法律援助制度的发展。首先，该次修改规定了在侦查阶段法律援助即可介入案件，大大提前了援助律师介入的时间，保障了被追诉人的权利；其次，该次修改扩大了指定辩护的范围，将可能被判处无期徒刑的被告人和尚未完全丧失行为控制能力的精神病人的案件纳入指定辩护中来。在2005—2012年间，我国刑事法律援助制度受到了足够的重视，无论是从宏观的立法、司法解释角度上，还是在具体的援助范围、援助方式上，相比之前均有较大的发展。

3.完善阶段

2013年，司法部发布的《援助工作意见》强调在刑事法律援助工作中，司法机关要相互配合，维护被追诉人的诉讼权利。2013年“两院两部”修订的《关于刑事法律援助的工作规定》对援助的适用、对象和范围也进行了修改。2014年，我国提出了援助值班律师的概念。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台文件明确要求建立援助律师值班制度。2016年，“两院两部”在速裁程序试点办法中规定向公安机关、人民法院办公地点派驻值班律师。2016年“认罪认罚从宽制度”改革试点方案也确认了值班律师的工作内容，即为被追诉人提供法律帮助。援助值班律师制度的构建完善了我国刑事法律援助制度，使我国的刑事法律援助制度形成层次分明、互为补充的体系。刑事法律援助制度作为国家法律援助制度的组成部分，对于维护司法公正和社会公平具有极为重要的意义。

（二）刑事法律援助制度的价值分析

1.刑事法律援助制度是实现程序公正的必然要求

程序公正是司法公正的前提，也是实现审判公正的重要手段之一。刑事诉讼程序的公正，要求诉讼各方的平等参与，保证裁判的独立和中立，保障整个审判程序的公平正义。在现行的刑事诉讼制度设计中，刑事法律援助制度是实现程序公正的重要手段。许多冤假错案正是因为诉讼各方参与诉讼的不平等，被追诉人无法有效行使自己的辩护权所致。刑事法律援助作为被追诉人的权利，在侦查阶段就可以行使，且应贯穿于整个诉讼程序中。援助辩护律师和值班律师的介入，不仅对被追诉人起到了帮助作用，而且还有力地保障了诉讼程序的公平正义，有助于实现刑事诉讼程序的公正。

2.刑事法律援助是保障被追诉人辩护权、实现控辩平衡的重要渠道

刑事诉讼的被追诉人，或者由于经济困难无力聘请专业的辩护律师，或者由于缺乏专业知识和自我辩护能力无法真正行使辩护权，刑事法律援助和值班律师的介入，无偿为被追诉人提供专业的法律帮助和服务，保障被追诉人辩护权的实现。不仅如此，刑事法律援助还是实现控辩平衡的重要渠道。在刑事诉讼中，面对强大的国家机器，被追诉人处于天然的弱势地位，控辩双方力量不对等。刑事法律援助的出现，为被追诉人在诉讼的各个阶段提供帮助和支持，对保证控辩双方平等具有重要的意义。

二、刑事法律援助制度在现阶段的缺陷

有学者从比较法的视野审视和论证了刑事法律援助制度的缺陷［2］。这些论证虽然为我们对于刑事法律援助问题的研究提供了一个角度，具有指引性，但也仅仅只是提供了一个视角。笔者认为，分析刑事法律援助制度的困境与不足，应当从刑事法律援助制度设计本身出发，对构成制度的各个主体框架进行论证分析，即对公检法专门机关、援助律师以及援助机构和被追诉人当前存在的问题进行讨论，形成新的视角。

（一）从援助辩护律师角度看刑事法律援助制度存在的缺陷

1.权利的所有者与使用者严重分离

刑事法律援助制度建立的目的是保障被追诉人的辩护权，实现公平正义。因此，在这个层面上，被追诉人属于权利的所有者，权利的使用者则集中在援助律师方面。权利的所有者与使用者既相互独立，又相互配合。 刑事法律援助中，作为权利所有者的被追诉人若完全享有这一权利，需具备三个层面的条件：第一，享有援助律师辩护的权利；第二，有援助律师为其辩护；第三，能够获得援助律师的有效辩护。目前，被追诉人在享有权利方面仅仅达到了第二个层面的条件，即有辩护律师为其辩护，但是还远未达到有效辩护的目标。被追诉人与援助律师配合不足，权利的所有者与使用者严重分离，是目前刑事法律援助存在的一个重要问题。

2.律师参与刑事法律援助的积极性不高，辩护活动不能达到有效的质量标准

我国目前的法律援助模式分为三种：第一种是专职的援助模式；第二种是强制慈善模式，即所谓的下指标模式，由司法机关与当地律师协会分派给律师事务所援助任务；第三种为契约、合同制的援助模式，即一揽子工程模式，将法律援助的案子打包给某律师事务所或某律师。以上三种模式，对于律师界完全没有吸引力，造成的结果就是刑事法律援助成为鸡肋，优秀的律师不愿意介入，援助成为低水平服务的代名词。

（二）从援助机构角度看刑事法律援助制度存在的缺陷

1.援助机构职责定位不清晰，性质多样

一些市级（设区的市）法律援助机构，既是管理机构，又是实施机构，职责混杂［3］。援助机构职责定位不清，无论是对自身工作人员，还是对援助律师及被追诉人，都势必会造成困扰，致使整个援助工作效率低下。

2.援助过程不规范，标准低下

现实中，刑事法律援助的实际情况，一方面是援助的辩护律师介入的时间晚，不阅卷、不会见、不调查，有的辩护律师甚至在开庭的时候还不知道被追诉人的姓名，过程极不规范；另一方面是很多律师事务所根本不考虑援助的标准，只求完成分派的援助任务。

3.财政经费保障不足，分配不合理

财政经费既是问题又是问题的原因。刑事法律援助的费用属于政府财政拨款，虽然近年来有所提升，但仍然不能满足当前的需求。不仅如此，在法律援助经费中，管理费用占绝大部分，办案经费只占小部分［2］。经费无法保障，援助辩护律师的积极性不高，参与度低，会直接影响援助的质量。而且，经费分配不合理，不仅容易造成司法腐败，也极易导致司法公信力丧失。

（三）从立法层面看刑事法律援助制度存在的缺陷

虽然《刑事诉讼法》对法律援助这一章进行过两次修改，但是其适用范围仍然过窄。1996年第一次修改将法定援助的范围扩大到盲、聋、哑的人，以及未成年人、可能被判处死刑的被告人。2012年的修改再一次扩大了援助范围，法定援助增加了两种情形，分别为尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人以及可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人和被告人。随着我国社会经济的发展，刑事法律援助制度的适用范围已经不能满足当前的需要。

1.刑事法律援助制度适用范围过窄

首先，就法定的强制指定辩护来说，2012年刑诉法虽然扩大适用范围，增加了两种情形，但实际情况则是，除被判处无期徒刑的被告人适用援助率较高之外，其他几种情况的人适用法律援助率很低；其次，在酌定援助方面，去掉了“公诉人出庭”的条件，即只要经济困难就可申请援助。但如何界定“经济困难”？上文提到的2015年“两院两部”出台的《工作规定》明确规定了按当地最低生活保障标准予以确定，也就意味着，只有极少一部分人符合申请的条件。这势必会导致很多被追诉人既不符合法定援助的条件，又无法满足酌定援助的条件，大大降低了刑事法律援助的适用率，无法保障被追诉人的辩护权。

2.刑事法律援助案件的数量远远少于委托辩护案件的数量

由于刑事法律援助范围在立法上规定过窄，很多案件的被追诉人不符合申请法律援助的条件，只能转而去委托辩护，这显然与我国建立刑事法律援助制度的目的背道而驰。相比之下，法治发达国家和地区对刑事法律援助非常重视，援助范围非常广泛，因而在法治发达国家和地区，刑事法律援助案件的数量通常多于犯罪嫌疑人、被告人自行委托辩护人的案件的数量，甚至是后者的很多倍［2］。刑事法律援助案件数量少于委托辩护案件数量的现状反映了两个问题：一是我国刑事法律援助的范围过窄，刑事被告人获得法律援助的比例非常低；二是我国的刑事法律援助在实质上进步不大，流于形式。

三、完善刑事法律援助制度的思路和方向

（一）援助机构和律师协会应加强对刑事法律援助律师和值班律师的培训和监督，提高刑事法律援助工作的质量

援助律师和值班律师的工作质量决定了刑事法律援助工作的质量，是办好整个援助工作的基础。应当从以下几方面入手，提高援助律师和值班律师的办案质量。

1.司法机关与律师协会通力合作，做好培训工作，并对律师办案质量进行把控

司法机关与律师协会双管齐下，一个抓培训，一个抓监督，督促办案律师用心办案。对办理的案件质量进行考核，严格把控办案质量。

2.对办案律师的资质进行审查，从源头上进行把关

没有取得律师从业资格、不符合援助工作要求的人，坚决不允许从事刑事法律援助工作。要把有实务经验的、优秀的律师吸纳到援助工作中来，不能把刑事法律援助当作锻炼新人的机会，更不能使刑事法律援助工作成为一场虚伪的慈善。

3.提高办案律师的待遇

第一，援助机关应当看到律师职业的市场性和有偿性，提高办案律师的补助水平。对办案质量高、声誉好的律师进行物质奖励，提高律师工作的积极性。第二，对办案律师进行精神奖励，树立先进典型。

（二）加强公检法机关与援助机构之间的联系，保障刑事法律援助工作顺畅进行

刑事法律援助工作贯穿于刑事诉讼的各个阶段，公检法与援助机构之间的衔接是做好刑事法律援助工作的基础。

1.建立健全日常工作机制，保证刑事法律援助工作顺畅进行

在值班律师工作过程中，公安机关、人民法院提供办公场所，援助机构负责办案律师的选定、任务分配和报酬给付等具体工作。各个机关协调统一安排工作，将大大提高刑事法律援助律师工作的效率，最终受益的还是被追诉人，符合刑事法律援助制度设立的目的。

2.履行告知义务

虽然我国刑事诉讼法没有规定公检法机关在办案期间有告知被追诉人可申请法律援助的义务，但是公安机关和检察机关的办案条例中都有相关的规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》第41条、《人民检察院刑事诉讼规则》第36条都规定了在第一次询问犯罪嫌疑人的时候，应当告知其有申请法律援助的权利。履行告知义务，对保护被追诉人权利有重要意义，对改善我国无律师帮助的被追诉人弱势处境也有很大帮助。

（三）加大政府财政经费对刑事法律援助工作的投入，保障援助经费合理分配和使用

首先，应当加大政府对援助工作经费的投入。尽管援助工作具有无偿性，但是律师并不是义务的主体，政府才是，因此不能把政府责任转嫁到律师身上。其次，关于援助经费的分配，刑事法律援助经费应高于民事法律援助经费。目前，我国的援助经费分配极不合理，民事法律援助经费的比例远远高于刑事法律援助经费的比例。但是，刑事法律援助才是法律援助制度的最初形式，是法律援助制度中最重要的组成部分，且刑事案件涉及被追诉人的自由权，乃至生命权，因此应当提高刑事法律援助工作经费的比例。最后，要合理分配管理费用和办案费用。如上文所述，我国的援助经费分配不合理，与西方发达国家相反，管理费用远高于办案费用。法律援助的财政经费，只有办案费用高于管理费用才是合理的分配，这也是法律援助机构和司法机关领导者在完善我国刑事法律援助制度工作中下一步应当关注的问题。

（四）扩大援助的适用范围和适用阶段

在适用范围方面：首先，应适当扩大刑事法律援助的范围。有实务界人士指出，应将援助范围扩大至可能被判处五年以上刑罚且没有委托辩护律师的被追诉人［4］。也有理论界人士指出，援助的范围应扩大到可能被判处十年以上有期徒刑的被告人。笔者认为应当将范围扩大到被判处十年以上刑罚的被告人，理由在于十年以上刑罚的案件属于重大案件，数量较多，对被告人影响较大，将他们纳入援助范围符合我国的基本国情。其次，在酌定援助条件方面，应当重新界定经济困难。不能简单地将经济困难与当地最低生活水平保障画等号，而是要考虑当地经济的发展状况、社会消费水平、法律收费标准等综合因素，使大多数人能够获得刑事法律援助的服务。

在适用阶段方面，应当明确刑事法律援助在各个诉讼阶段中的适用。2012年刑诉法的修改将援助的适用提前到侦查阶段，这就使刑事法律援助贯穿于侦查、移送审查和审判的全过程，但是对是否适用到二审程序、再审程序等并没有明确的规定。实践中，刑事法律援助一般都不适用于二审、再审、死刑复核程序，这对被追诉人极为不利。二审、再审和死刑复核程序对被追诉人而言具有终极性结果，意义重大。这些程序法律援助的缺失，是对被追诉人权利的减损，不利于保护被追诉人的辩护权。因此，应当在立法中明确规定刑事法律援助同样适用于二审、再审等其他几个诉讼阶段，以保障被追诉人的辩护权。