新型城镇化进程中新市民社区公共服务供给研究

吴 猛

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

一、前言

随着工业化的迅速推进，我国城镇化实现了快速发展。从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个［1］。大量的人口进入城市，为国家经济发展提供了人口红利，也促进了城市与农村的产业调整和产业升级。然而，在快速城镇化的过程中，也出现了一些问题。进城的农民（特别是农民工群体）很难真正实现“同步市民化”，他们中的很多人难以融入城市社会，这种情况给城市管理带来了很多问题。

新市民社区治理问题是我国城镇化进程中出现的新问题。与其他国家相比，我国关于社区治理的研究起步较晚。最早将“社区”一词引入我国的是著名社会学家费孝通先生。目前，我国关于社区治理的研究已经取得了一些成果。总体来看，针对城市社区治理的研究相对比较成熟，由于农村社区是在近些年才出现的，针对农村社区治理的研究还处于起步阶段。笔者拟针对新市民社区公共服务供给机制优化问题提出一些建议。

二、新市民和新市民社区的概念

（一）新市民的概念

新市民在学术界亦被称为新移民［2］、半市民、准市民［3］，它是一个中性概念。 “新市民”具有农民的特征，同时又具有城市人的特征，他们成为市民的时间比较短，他们的市民化是不完全的。新市民作为城镇化进程中出现的一个新群体，有两个方面的特征。

其一，流动性比较强。这是新市民的一个突出特征。绝大多数新市民为进城务工的农民，受到制度的限制，这些农民工多处于“半市民化”状态，他们徘徊在城乡之间。有研究者指出，这些人“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”［4］。一些新市民受到歧视，这导致他们具有很强的流动性。还有一些新市民原本是居住在城市周边的农民，按照政策规定，他们拥有了市民的身份，但实际上却很难享受到和城市居民同等的待遇。他们如果选择留在城市，生活就会比较困难；如果选择重回农村，他们又没有了土地。这导致他们中的一些人为了生计而流动。近年来，国家在促进公共服务均等化方面做了许多工作，目的就是使原先流动的人口不再流动，让这些人更好地融入城市生活。

其二，社会地位普遍不高。一般而言，新市民受教育程度不高，收入较低，居住条件不好。他们进城之后发展空间变得更大了，也能够享受到高水平的公共服务了。不过，他们在经济、文化、社会保障等方面还未能享受与城市居民同等的待遇。在新市民融入城市生活的过程中，由城乡发展不平衡所造成的鸿沟横亘在新市民与原市民之间。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示，2012年，我国常住人口城镇化率为52.6%，而同期户籍人口城镇化率仅为35.3%，到2020年，常住人口城镇化率将达到60%左右，而户籍人口城镇化率将达到45%左右［1］。由此可见，我国城镇化率在不断提高，短期内“土地城镇化”的速度高于“人的城镇化”的速度，从长期来看，我国“人的城镇化”将越来越受到重视。

（二）新市民社区的概念

笔者认为，新市民社区并不能被理解为居住的全是新市民的社区，当一个社区内新市民的比例达到一半以上时，这个社区就可以称为新市民社区了。新市民社区可以分为两种：一种是外来务工人员聚居的社区。外来务工人员一般会选择租金比较低廉的社区居住，一些社区因此具有了新市民社区的特征。另一种是由城中村改造而形成的社区。在此类社区中，新市民的比例比较高，社区成员的素质也相对较高，并且社区成员多有一技之长。

三、新市民社区公共服务供给困境

（一）公共服务供给水平较低

公共服务是以满足公众需求为目标，由政府或其他社会组织提供的具有非排他性和非竞争性的保障公民基本生产生活的产品和服务［5］。近年来，我国政府在城市社区公共服务体系建设方面做了许多工作，城市社区基础设施日益完善，医疗卫生条件显著改善，社会保障和文化教育水平不断提高。不过，受到地理位置、政策倾向等的影响，目前我国新市民社区的公共服务供给水平明显偏低。以基础设施建设为例，相对于其他城市社区，新市民社区的基础设施建设水平较低，而且不同新市民社区的基础设施建设水平也不一样。在政策性资金投入有限的情况下，那些集体经济较为发达的社区基础设施建设的力度往往比较大，而那些集体经济不发达的社区基础设施建设的力度就比较小。公共基础设施不完善成为制约许多新市民社区发展的重要因素。笔者对浙江省杭州市下沙高教园区的几个新市民社区进行实地考察后发现，当地新市民社区公共基础设施的数量与质量都不能满足居民的需求，新市民社区供水、供电、交通等方面的问题比较突出。

（二）公共服务供给组织管理混乱

一些新市民社区属于“村改居”社区，其管理主体是社区居委会，而“村改居”社区居委会是由之前的村委会转变而来的。目前，“村改居”社区居委会成员主要由原村委会的成员担任，社区管理人员主要由原村委会的干部担任。“村改居”社区居委会大多仍采用农村村委会的管理方式。很多新市民社区已经建立起由社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区社会组织共同参与治理的“四位一体”管理体制，基本上实现了多元治理，然而，在实际工作中仍然存在许多问题。

1.社区工作行政化倾向严重

在新市民社区的治理中，存在着基层政府大包大揽的情况。党的十八大报告提出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。所谓“政社分开”，就是政府应当给予社会组织发展的主动权。目前，多数新市民社区已经建立了社区服务中心，这可以视为政府已将一部分权力让渡给社区，然而，在实际运作过程中总有不协调之处。例如，社区服务中心的工作人员如果由上级政府委派，则不符合“赋权”的理念，社区服务中心的工作人员如果由社区居委会成员兼任，则会增加社区居委会成员的负担，同时也会增加社区居委会的财政压力。总体来看，我国新市民社区的治理中党委处于领导地位，其他治理力量处于辅助地位，其作用的发挥受到制约，这不符合多元治理的现代化社区治理理念。

2.“财权”与“事权”分离导致公共服务效率低下

城中村实现城市化，就是要完成由农村体制向城市体制的转变。在城中村转制成为城市社区之后，集体土地变成国有土地，村集体经济变成股份制经济，村委会变成社区居委会，村民变成股民。新市民社区居委会没有财权，阻碍了社区自治水平的提升，也降低了社区居委会的管理效率。

3.供给主体的职能存在交叉

新市民社区内部组织职责不清是当前的一个突出问题。具体表现为：不同的主体行使相同或类似的职能，法定职能主体与实际职能主体不一致，多个法定主体对同一对象进行治理。例如，社区居委会本是自治组织，但却承担了一部分行政职能，社区工作站本来是基层政府的派出机关，但却演变成管理行政事务、提供公共服务的综合性机构，社区服务中心组织的活动多与居委会、社区社会组织组织的活动相交叉。上述种种问题的存在降低了社区公共服务供给的效率。

四、新市民社区公共服务供给优化策略

（一）优化社区公共服务供给体系

社区公共服务供给的效率对社区居民的生活质量与社区和谐程度都有影响。近年来，我国大力倡导公共服务均等化，以确保全体公民都能够享受优质的公共服务。然而，新市民社区在公共服务供给方面仍然存在一些问题。当前，亟须建立一套完善的公共服务供给体系。

1.政府履行其职责

政府是社区公共服务的主要供给方，有义务为居民提供优质的公共服务。当前，应当不断完善新市民社区的公共服务供给机制，加快社区公共基础设施建设的速度，为居民营造良好的生活环境。新市民社区的治安环境相对较差，政府应当承担起维护社区治安的职责，要加大对危害社区治安的违法违规行为打击的力度。政府应当大力整治新市民社区的生产环境，对于那些不符合安全生产标准的企业，应当责令整改或强制关停。要加大在医疗和教育方面的投入，确保新市民社区的居民都加入居民基本医疗保险，确保适龄儿童都有学可上。

2.引入市场化供给机制

市场化的实质就是把公共服务的决策者 （或安排者）与生产者分开。具体来讲，就是由政府行使“掌舵”的职能，把“划桨”的职能让渡给私人部门或社会组织。所谓公共服务市场化，就是在宏观上由政府“掌舵”，在微观上强化市场竞争和市场选择。公共服务市场化有助于解决政府财政投入不足、公共服务效率低下等问题［6］。新市民社区的基础设施建设、养老服务、供水供电、物业管理等都比较适宜外包。在新市民社区引入市场化供给机制之后，政府和社区居委会要负起监管职责。

3.培育社区社会组织

随着我国城市化进程不断加快，专业的社会工作组织实现了快速发展，在社区公共服务中，社会工作组织的作用越来越重要。当前，应当着力在新市民社区培育社会工作组织。首先，社区应当在居民中广泛宣传志愿者精神，倡导居民参与志愿服务。其次，社区应当制定社工参与公共服务的规则，使这项工作制度化、规范化。为了提高社工的整体素质，社区还可以同周边高校合作，鼓励大学生参与社区服务。

（二）优化社区组织管理体系

当前，应当着力优化新市民社区的组织管理体系，科学定位各组织的职能，理顺各组织之间的关系。

1.实现社区管理“去行政化”

党的十八大以来，我国以转变政府职能为核心，不断深化行政管理体制改革，深入推进政社分开，努力建设服务型政府。在新市民社区治理过程中，政府应当承担起组织规划与协调监督的职责，摒弃“大包大揽”的管理方法，剥离那些不属于政府的职能，将一些权力交给社区自治组织。另外，政府还应当减少行政性指令，确保不给社区自治组织增加额外负担。在新市民社区治理中，政府必须厘清自己与社区自治组织间的责权边界，履行好自己的职责。政府应当对社会治理工作进行协调与监督，而不能直接插手社区事务。在社会治理中，充分发挥其他组织的作用有利于合理配置资源。

2.确保“财权”与“事权”相统一

一般而言，集体经济发达的新市民社区，其居民能够快速融入城市生活，这是因为社区居委会能够为社区居民提供再就业的机会。新市民社区治理主体没有财权，就很难为社区居民提供良好的发展环境，也很难为居民提供发展的机会，导致新市民的城市融入速度极为缓慢。今后，要适当改变新市民社区发展所需钱款全部由上级部门调拨的做法，确保“财权”与“事权”相统一。

3.理顺组织间的关系

当前，必须设法理顺新市民社区公共服务组织间的关系，明确各组织的职能。要充分发挥各组织的优势，同时也要使各组织形成治理合力。在工作中，社区党组织要充分发挥领导核心作用，设法激发公共服务组织的活力，提升它们的治理能力。社区党组织要加强社区党建工作，在社区内广泛宣传党的方针、路线、政策，支持和保障社区自治组织的工作。要做好群众工作，主动了解社情民意，发挥总揽大局、协调各方的作用。其他公共服务组织也要立足自身职能定位，做好服务工作。