“围城”：舆论宣传推动新型城镇化发展

（复旦大学 上海 200433）

新型城镇化是现代化的核心，是解决三农等老问题、应对老龄化等新问题、支撑“一带一路”、精准扶贫等的主要战略。但中国城镇化仍存在发展不平衡不充分的问题，重要根源在舆论宣传的“空场”：致使城镇化基本是农民个体自发的“用脚投票”的过程；政府对于城镇化的行为更多源于自上而下的行政命令和政策要求，而忽略了公众认知；学术研究成为脱离民众的阳春白雪式的自娱自乐。魏杰（2015）指出，城镇化存在的较大争议、很多观点和主张截然相反，致使新型城镇化战略难有实质性突破[1]。舆论宣传必须肩负起推动新型城镇化的伟大使命。

舆论宣传推动新型城镇化重在动员政府、学界、媒体等主体，坚守舆论宣传阵地。打破“围城”困境：使城外的农民愿意、敢于、能够进城，使城内的市民乐意、能够接纳进城农民。

一、现有的舆论环境和观念认知阻碍了新型城镇化的发展

“思想是未来发展进程的基础”，[2]思想观念决定行为，经济社会快速发展期、转型期，观念和认知的更新尤为重要，更需克服观念的巨大惯性。[3]周其仁（2016）指出，在中国城镇化的下半程，重点是解决过去遗留的观念问题。[4]

（一）观念障碍

1.城镇化发展理念的保守和惰性，长期停留在计划经济时代的思维框架中，思想观念普遍较为保守，并由此而形成城镇化建设的固有思维模式。[5]

2.发展理念单一化为至上的“发展主义”，即把城镇化目标锁定在GDP增长上、为发展而发展的意识形态。[6]

3.短期局部思维特征明显：追求“短、平、快”的发展路径，发展目标锁定在地方利益、部门利益，甚至个人利益上，缺乏长远眼光和长期的责任担当。以至于城镇化发展理念粗放，重视城镇空间扩张的规模和速度，忽视提升城镇化质量。沉淀在城镇化进程中，并形成强大的思维惯性束缚着城镇化的转型。

（二）认知误区

观念的保守和单一造成对中国城镇化的认知存在诸多误区，集中表现为有悖于基本市场规律的城镇化政策偏差乃至失误。

1.将“城市病”归咎于城市人口的增加和空间规模的扩大。这一观点认为，由于人口的膨胀，导致城镇基础设施的供不应求而拥挤或者涨价、工作岗位的供不应求而失业、大规模陌生人的聚集带来社会治安隐患和社会信任的危机等，以及城镇规模向外围的扩张，造成“职住分离”，进而提高了通勤成本、汽车尾气排放和污染等。

2.认为城市政府无力负担人口城镇化所需的资金。“钱从哪里来”的问题一直是城市政府和居民广泛存在的担忧。这是以人为核心的新型城镇化能否有效推进的核心问题。

3.误将城镇化理解为大、中、小城镇之间的优先抉择问题：一个争论的焦点是优先发展大城市还是小城市的问题。对城镇规模问题的研究较多，对城镇内部、城镇间分工和空间布局的研究不足，政策时常出现滞后和偏差，造成资源的空间错配及效率损失，[7]偏离“帕累托最优”。此外，还有许多人认为大城市的发展不需要“低端人口”。“低端人口”成为2017年的热点话题。

舆论宣传的根本价值所在就是要纠正偏误的观念，达成科学的认知，推动实践的发展。新型城镇化的舆论宣传工作应重点做好如下方面。

二、积极动员和巩固扩大舆论宣传的主体和阵地

（一）舆论宣传的主体之一——理论界

理论是实践的先导，理论界主体作用的发挥，决定了舆论宣传的有效性、科学性。在西方发达国家已有比较成熟的城镇化经验和理论，中国在这方面的研究也取得了前所未有的进步的背景下，应该“乘胜追击”，从中国实际出发，遵循基本的城镇化规律，准确把握中国城镇化的关键问题，以问题为导向，遵循科学的理论指导，进行城镇化问题的深入研究。

反思城镇化研究现状，未来新型城镇化研究重点应在：推动“以人为核心”的发展经济学的研究[8]；积极进行多学科交叉的互动研究，发挥新型城镇化研究的实践指导价值[9]；打破“政策路线”的学术研究倾向，理论研究应适当超前于政府政策，用理论创新引导实践和政策的创新[10]；综合运用系统观研究城镇化问题[11]。理论界即便不能在诸多问题上取得一致共识，但至少在关键问题上不应存在观点普遍截然对立、不同的学术观点被冠以意识形态的帽子和色彩等倾向。理论上的成熟能推进城镇化更好更快的发展。国内已有清华大学中国新型城镇化研究院[12]等专门研究机构。还需政府积极参与新型城镇化舆论宣传。

（二）舆论宣传的主体之二——政府

政府应积极借鉴理论界的研究成果，转变城镇化发展理念。在城镇化初期，政府重在发展工业化等非农经济促进就业和解决贫困问题等。社会主义新时代是城镇化中后期，即新型城镇化阶段，政府应重在满足人民对美好生活的需要，即推动城乡一体化，消融社会分化。具体途径是着力推动城镇化的5个转型：由“农民非农化”转向“农民市民化”，由“优先发展中小城镇”转向“以城市群为依托和主体”，由“粗放投入”转向“创新驱动”，由“传统管理”转向“智慧城市构建”，由“土地和产业为核心”转向“以人为核心”等。[13]

（三）舆论宣传的主体之三——媒体

继续发挥传统媒体的舆论宣传作用：电视，优选有关城市发展和城市拼搏的优秀奋斗案例电视剧进行播放；通过公益广告宣传“城市让生活更美好”的基本理念，引导农民积极参与城镇化；报纸开辟专栏探讨城镇化的课题，吸引大众关注，并积极参与城镇化创新。

积极发挥新媒体的舆论宣传作用：开辟城镇化主题的微博、论坛等互联网专栏，引导各方积极参与讨论；运用微信公众号、微信朋友圈等平台，选拔优秀农民工市民化的案例进行广泛宣传；把城镇化宣传作为日常宣传的重要内容。使农民尽快接受新观念、新文化、新知识[14]。

媒体应对城镇化发展的实际进行客观表达、公正审视和准确认知，避免“常识性”错误、争论陷阱，以及“左”和“右”的路线之争。

（四）扩大和巩固宣传阵地

在政府内部加强宣传，形成政府工作人员积极参与新型城镇化建设的使命感、荣誉感和紧迫感；在城镇社区内加强宣传，形成市民对外来移民的宽容、包容和理解；在农村加强宣传，引导农民退地进城，自觉实现城镇化，使其树立到城市更容易就业、子女教育更完善等等观念；在学校开设这门课程或者有关城镇化的章节，以城镇化进课本、进课堂、进头脑为渠道，以新型城镇化为载体凸显社会主义本质、总体布局和最新发展理念等内容，更好地宣传习近平新时代中国特色社会主义理论。

三、以习近平新时代新型城镇化思想为舆论宣传的核心内容

习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新理论成果，是博大精深的思想体系。其中包含了完整系统的城镇化思想，形成了“习近平新时代新型城镇化思想”：围绕一个核心——“以人为本”的核心，正确处理两对关系——政府和市场的关系、中央和地方的关系，与其他三化同步——新型工业化、农业现代化、信息化同步发展，遵照四个基本原则——以人为本、优化布局、生态文明、传承文化，贯彻五大发展理念——创新、协调、绿色、开放、共享，以城市群为主体形态，以“乡村振兴战略”为补充。这一思想理论既传承了经典马克思主义的城镇化理论，又借鉴了西方城镇化理论，是中国和国外城镇化实践经验的总结，是时代化、科学化、中国化的城镇化理论，是新型城镇化研究和实践的根本指导思想。

1.“以人为核心”

为人民谋幸福是激励中国共产党人不断前进的根本动力[15]，城镇化是“四化”的核心，传统城镇化“重物轻人”，新型城镇化是“以人为核心”。习近平在党的历史上最明确提出舆论宣传工作的本质特征在“人民性”，在城镇化实践中，就表现为以人为核心的新型城镇化发展。

2.处理“两对关系”

（1）市场和政府的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。

（2）中央和地方的关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，省及以下地方则从实际出发，贯彻总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。[16]特别是尽快优化中央和地方间的财权和事权分配。

3.与其他“三化”协调，工业化促进城镇化、信息化提升城镇化、农业现代化推动城镇化，达到“四化”同步。

4.遵照“四个基本原则”

（1）以人为本，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

（2）优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

（3）生态文明，着力推进绿色、循环、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。

（4）传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，不能千城一面、万楼一貌。[17]

5.贯彻“五大发展理念”

为加快新型城镇化建设，习近平2016年在《对深入推进城镇化建设做出的指示》中再次强调以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，促进新型城镇化持续健康发展。[18]不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新，[19]更加注重城乡基本公共服务均等化、环境宜居和历史文脉传承、提高户籍人口城镇化率、提升人民群众获得感和幸福感，满足人民美好生活的需要。

6.以“城市群”为主体形态

习近平指出：城镇化和城乡一体化，绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦，[20]大城市比中小城镇有更大的聚集效应和规模效应，人口向大城市（群）集聚是城镇化的普遍规律。城市群既是城镇化的高级空间组织形式，又是国家经济发展的重要增长极、参与全球竞争的战略区域，也是统筹空间、规模、产业三大结构重要平台。[21]要坚定不移以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。[22]近5年全国新增18个城市群，力度空前。

7.实施“乡村振兴战略”

习近平新时代中国特色社会主义思想首次提出“乡村振兴战略”，意义重大，因为农业还是“四化同步”的短腿；即使中国城镇化完成（城镇化率达到80%），仍会有3-4亿人口在农村生产和生活，这是社会主义中国绝不能忽视的群体；乡村振兴也是农业现代化的本质规定。要“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，”[23]形成“村镇化”与“城镇化”双轮驱动。[24]

此外，还应加强其他内容的舆论宣传：普法宣传，关于《土地法》《宅基地法》《物权法》和户籍制度改革的规章条例等。提高农民的土地保护意识，进行集约节约生产。宣传党和国家有关城镇化的基本政策和理论。道德宣传，传承中华民族传统美德，通过树立典型学习当代先进人物事迹精神，提高农民的思想道德素养。严格落实农村基层选举和村务公开，提高农民的参政议政意识。[25]

四、舆论宣传促进共识和正确“常识”

（一）新型城镇化意义重大

习近平对城镇化进行了准确定位：城镇化是现代化的必由之路，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。[26]

通过宣传使全社会达成如下共识：推动新型城镇化是增强内需动力、优化经济结构、转变经济发展方式、保持经济持续快速增长、跨越“中等收入陷阱”的战略选择，如中国城镇化率每提高1%，带动GDP增长1.5%；每新增1个城镇人口，即可带动10万元以上的城镇固定资产投资并形成3倍于农民的消费需求；是保障和改善民生、全面提高城乡居民生活水平的本质要求；是提高国家、城市和区域综合竞争力的重要途径。从而积极支持参与城镇化，城镇居民和政府以更包容、从容的心态接纳农村进城移民。[27]消除城乡间的意识、利益等鸿沟。

（二）城镇化面临诸多问题

近五年城镇化率年均提高1.2%，8000多万农业转移人口成为城镇居民，[28]但也面临着发展不平衡不充分的问题：

1.“半城镇化”

户籍和常住人口城镇化率反差较大，2亿多农民工和其他人在城镇常住，但处于“半市民化”“两栖”状态。[29]近5年整体差距的增幅呈扩大趋势。此外，还存在“建制式”被动城镇化、“伪逆城市化”、“乡村半城镇化”等问题。

2.“滞后城镇化”

（1）滞后于工业化和经济社会发展。据国际经验，一国人均GDP为4500美元时，城镇化率一般在70%左右，中国2011年人均GDP已经超5000美元，城镇化率只有51%。

（2）滞后于土地城镇化，城镇土地还存在低密度开发、粗放低效利用等问题。

（3）城市数量不足，中国城镇人口7.7亿，只有653个城市，日本人口1.2亿，却有787个城市，美国有10158个城市。[30]

（4）城市集中度低削弱规模经济效率，如北京、上海人口密度居全球六大都市区倒数第1、2位。必须调整限制大城市鼓励中小城镇发展的政策。[31]

3.“红利消失”，城镇化后继乏力，是最新出现的严重问题

（1）新常态下，高速增长转变为“中高速增长”。城镇化年均增速从2007年的3.5%降至2014年1.94%、2016年的2.23%。

（2）劳动力供给速度下滑，“人口红利”消失。劳动年龄人口呈负增长，2010年全国15-59岁的劳动年龄人口达到峰值，2012年首次净减205万，至2015年4年共净减1307万人[32]；2015年全国流动人口数量首次下降500万。东部城市用工短缺呈常态化，“刘易斯拐点”显现。

（3）土地城镇化不可持续，“土地红利”消失。靠土地粗放扩张的城镇化的不可持续，减弱了新型城镇化驱动力。

（4）新产业可能引发就业替代，即“机器吃人”现象。高新技术产业多是知识密集型，就业的带动作用趋小；自动化流水线和工业机器人的普及大量减少对农民工的需求。2016年我国农村外出劳动力增长0.3%，只增长了50万人[33]，照此情况，2020年解决1亿农业转移人口和其他常住人口落户城镇的目标恐难实现。

（三）舆论宣传促进形成正确“常识”

1.农民不应该被作为“低端人口”从大城市中被驱离。农民进城可能会加剧城市基础设施负担，但更多的是为城市基础设施建设、环境美化做出了巨大贡献；他们不但没有威胁到城镇户籍人口的工作岗位，且完全承担了市民不愿承担的脏、苦、累、险工作。根据基本的经济理论、城镇化发展规律和各国城镇化发展实践，任何一个城镇和市民要维持正常的生产和生活运营、激发创新活力，对劳动力及服务业的需求都不可能是单一的、高端化的，而是多层次、多元化的。人口在大城市的聚集会激发创新出无限的生活需求和工作岗位。[34]高技能的劳动者和低技能的劳动者在一个城市中是“互补”的、不可分割的利益共同体。[35]建立包容和可持续发展的城镇、建立和谐社会才成为可能。[36]

2.客观看待“城市病”的根源不在城镇人口增加、城镇规模扩大、城市密度过高，而在于政府基于计划经济的思维惰性，进行的城镇规划和建设。高密度城市能带来城市经济的集聚效用、规模效应，提高全要素生产率和知识创新，促进公共交通的组织和有序交通流的形成，节约城市基础设施人均建设成本、土地和资本资源，提高设施利用和公共财政的效率。城市病不是城市衰退的原因，人类历史上尚无一个城市的衰退是因城市病。城市病的解决有赖于技术和管理。

3.“钱从哪里来”的问题是以人为核心的新型城镇化能否有效推进的核心问题，许多人错误地认为“城镇政府无力负担人口城镇化所需的资金”。但内生的市场机制和外生的政府财税机制可以有效解决该问题。“以财政压力为借口来排斥农民工进城，是个伪问题。”[37]

4.警惕土地改革陷阱：跳出农地私有、国有的争论，如股份制等现代产权制度变迁的基本规律是淡化所有权，细分、做实和做强处分权、用益物权；耕地所有权、承包权、经营权“三权分置”仍属边际改革；对小产权房，妥善处理存量、坚决禁止增量；农地市场化，不走极端，谨慎而为。

此外，还应积极构建社会心理疏导和干预机制。农村转移农民进城后，因短时间内面临生产和生活方式的变化、与当地居民融合的困难、正常的家庭伦理需求得不到有效满足等问题，会产生大量的社会心理问题，需对城镇外来人口实施积极主动的社会心理援助和公共干预。[38]

结语

舆论宣传推动新型城镇化具有重要的历史和现实意义。必须动员学术界、政府、媒体等宣传主体的积极性，扩大和坚守社区、城市、农村、学校等舆论宣传阵地，以习近平新时代新型城镇化思想作为舆论宣传的核心内容，在城镇化意义、现实、问题等方面达成共识，促进全社会形成接纳农民、正确看待城市病、警惕土地改革陷阱等常识。

注释：

①中国新型城镇化研究院是清华大学非营利性学术研究机构，以2015年10月习近平主席访英成果之一——“中英可持续城镇化研究平台”为基础，国家发改委与清华大学于2016年3月共同发起成立。