汉江经济带生态环境刑法保护机制研究

马 力，李吉明

（保康县人民检察院， 湖北 保康 441600）

汉江生态经济带“连南接北、承东启西，山水相连、道路相通，人文相近、人缘相亲”，在国家大力实施“一带一路”规划、建设“长江中游城市群”中，它是唯一的东西走向经济走廊。汉江是长江最大的支流，全长1 577公里，发源于秦岭南麓陕西省西南部的嶓冢山，干流流经陕西、湖北两省。除了水资源丰富以外，汉江流域同时是我国主要优质棉、商品粮基地之一。在矿产方面，更是种类繁多，达上十种，且体现出量大高产的特色。

一、汉江流域生态环境问题现状

（一）流域负担较重

南水北调工程实施后，以襄阳段为例，年过境水量将减少21%～36%，水环境容量损失26.9%～42.6%，生物需氧量浓度、氨氮浓度平均升高19%和20.8%，“水华”发生概率由9.2%提高到13.6%，洲滩湿地面积减少0.4万公顷左右，沿岸30.2万公顷农业土壤环境质量将不同程度下降。

（二）水生生物和鱼类品种减少

丹江水库使汉江下游水量减少，纳污能力减弱，水体自净能力降低，整体水文差异变动，导致不适合鱼类生存因素增加，生物多样性也随之下降。比如下游水位和水温降低，可以提供交配动力的急水沙滩大幅度减少，须被迫改变习性分段繁殖。

（三）水土流失

水土流失问题主要集中在汉江流域的上游，而流域水环境又与流域土地覆盖之间存在着紧密的相互联系。引发水土流失的主要原因是上游段地处秦巴土石山区，山体险峻、地形破损碎裂、降雨频繁集中、人为开荒毁林等。[1]

（四）旱涝灾害频发

汉江流域受气候影响，流域内年降水量时空分布不均，洪涝、干旱灾害频发，中下游河槽泄洪能力失衡并受长江水位顶托影响。[2]汉江流域中下游段，地形低平，缺乏蓄水环境，降水后大多流失下渗，涵养水源能力弱，蒸发显著，由此旱情也不容乐观。

（五）水污染现象严重，水质下降

汉江流域现下所存在的污染状况主要表现为：面源污染大于点源、生活污水的偷排暗排、生活废水与工业污水未经处理直接排放、堆放在江边的生活垃圾及建筑废料、过度开采造成的溢涌矿山污水，以及大量使用化肥农药、随着水土流失肆意传播的农田污水、江边洗衣洗车等，造成水体富营养化，水体发臭，水域功能丧失。

二、汉江流域生态刑法保护的必要性

（一）刑法机能对生态文明建设的重要性

公害并不是单一的简单的现象，其实质上是一场灾难。公害问题所具有的重要性和紧迫性，在一定程度上体现了其对自然资源及生态破坏所产生的危害，应该受到相应的刑法处罚。刑法威慑力存在十分必要，是对生态予以保护的坚实屏障。

（二）行政手段和民事手段救济介入不足

在生态环境问题具体的治理过程中，我国通常由民事及行政问责制度对破坏生态环境的行为进行针对性调控，环境刑事责任对其产生的补益性等作用，却很少予以重视。我国司法体系的干预往往呈现出较为疲软的状态，大多数情况下对其实施的调控效果并不尽人意。

（三）我国环境刑事法律本身的不足

1.生态环境刑事立法的欠缺。我国环境保护法律体系以综合法为重心，法律责任上则以行政责任为主。刑法方面，除《刑法》第六章专门规定了14种破坏环境资源保护罪以及两院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释外，其他破环生态的违法行为仅追究违法者的行政、民事责任。

2.生态环境刑事犯罪构成的欠缺。我国刑法规制的环境犯罪构成普遍存在着一个问题，即突出体现为仅有实害犯的规定。这一现状显然不利于对生态环境的保护，更多后果更为严重但短时间内无法形成特定危害结果的行为不能被刑法所追究，相关人员也就避开了应得的惩罚。不过近年来还是产生了一些变化，《刑法修正案（八）》中变更的污染环境罪首次体现出危险犯的特征，不过实际上是降低实害结果认定的门槛。2017年1月1日施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中第一条的第（一）至（七）项出现了可以认定为环境污染罪的小部分危险犯构成形态。

三、汉江生态刑法保护的功能与作用

刑法在生态环境保护上所能起到的预防与威慑效力,对强化公民生态意识,以及对犯罪惩处制裁，保障国家生态安全,具有特殊的功能和意义。[3]

（一）保护河床及水利工程安全

汉江流域在经历新中国几十年的建设后，其水资源综合利用体系和防洪减灾体系已经初步建成。汉江流域作为南水北调中线工程和陕西省跨流域调水的水源地，对长江流域整个水利工程安全起着重要的作用。而在水利工程安全方面，保护河床尤为重要。在河提、桥梁等工程安全区域内肆意采矿挖沙，破坏了河床的稳固性，造成重大的安全隐患。从刑法保护机制入手，可引入“非法采矿罪”、“以其他危险方法危害公共安全罪”分别以保护矿产资源、维护公共安全为目的，将相关犯罪行为定罪量刑，从而增强对犯罪份子的威慑力，稳固河床，保证汉江河流域水利安全。

（二）保护流域水生生物多样性

我国《渔业法》第三十条明确规定：“电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源的方法均属于禁止使用的捕鱼方法。”《刑法》第三百四十条规定：“违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”另外，单位也可构成本罪的主体。

实践中，在严厉打击破坏生态资源方面的刑事犯罪同时，法院还通过判处违法者同时承担民事责任、支付生态损失费用或以放养鱼苗、补种林木等方式促进生态资源更好更快恢复，由此在量刑上对获取从轻处罚也具有一定积极意义，也表明恢复性司法理念逐渐成为一种趋势。

（三）维护沿岸水土保持以及涵养水源的能力

当前在《水土保持法》中规定了对于水土保持监督人员玩忽职守、滥用职权给公共财产、国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以发挥此条规定的作用，助力维护汉江沿岸水土保持良性发展。

（四）保护水资源与饮水安全

汉江作为我国水资源配置的战略水源地，当下正面临着水资源保护不足且污染日益严重的境况。在我国现行刑法规定中，涉及到水资源犯罪的罪名主要有：决水罪、过失决水罪、重大环境污染事故罪等，引入到刑法保护是以保护水资源为主。

四、汉江经济带生态环境刑法保护机制构成

（一）公众参与机制

信息公开与公众参与已经被新《环保法》视为一项原则进行规制。《环保法》第五十三条至第五十六条要求具有相关职能的政府机关、重点排污企业应当及时对各环境信息进行公布并接受社会与公众的监督，行政部门应当依法履行职能，对其监控的数据进行有效保存并供公众查阅。

《环保法》第五十七条规定公民、法人和其他组织有举报的权利，即包含针对任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，也包括针对地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门和其他相关部门未尽到职责的。

以上两部分多涉及行政法规中的规定，于刑法角度而言，更多的是需要从公众参与机制中筛选合理合法的证据用来支持公安部门侦查、检察院起诉以及法院审判工作。

那应当如何理解公众参与对刑事案件处理的协助作用？我国刑法中有关环境保护的罪名共14种，且其中大多数是以造成生命财产实际损害后果为认定标准。[4]

现有公众参与制度具备参与主体广泛、反映及时等优点，这也就意味着在公众监督下大量生态环境事件会首先被民众发觉。环境事件也会在短时间内产生社会影响力，不仅有利于案件的及时上报，也有利于相关机关立案侦查，迫使行政机关作为，依法履行其职能，尽可能地在产生实害结果之前解决问题，停止不法行为对生态环境造成的破坏。不仅如此，公众参与机制可以第一时间协助国家机关掌握初步证据。涉及刑事犯罪重大案件通常较为复杂，且不法行为大多经过长时间隐蔽而难以被执法机关发觉，这也使得执法机关处于被动地位，尤其在调查取证时会遇到“走漏风声”、暴力阻挠等问题，工作的实际效果大打折扣。公众参与机制要求公民在举报时提供证据与线索，这对执法工作而言是一项重大便利。刑事诉讼法中也未对公民举报提供证据进行特定的限制规定，符合刑事诉讼法第一百一十条规定的要求即可认定立案。公众参与有助执法部门摆脱发现难、取证难的境地。

（二）信息交流共享机制

调查取证环节中，《刑事诉讼法》明确规定调查取证的主题为公安、检察院以及法院，行政执法机关无权做出刑事诉讼要求的证据收集。但行政机关往往最先接触到环境损害案件，职能上更专一，且专业能力也比公安、检察院、法院要强，获取的数据最为全面。[5]这样就造成了刑事诉讼程序取证中的重复工作，除此之外更为严重的是这对固定证据也产生了较大影响。汉江流域水体宽广，流速各有缓有急，变化较大，若是做不到及时取样确认污染物污染源，势必会对侦查部门样本检测工作产生严重干扰，检测结果也将失去准确性，很有可能形成不公正、不合理的判决。

信息交流共享以及协调机制的建立将会尽可能避免此类情况的发生。《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定，环境保护主管部门与其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,以及公安机关自行或协同环境保护主管部门对提取污染物样品进行检测而获取的数据,在刑事诉讼中同样可以采纳为证据使用。该条新解释正是对信息共享的肯定，但是仅有这一条规定远不足以弥补现实的需求。除去证据固定，证据应用、损害认定等过程中同样产生了类似的问题，这不仅仅需要环境执法部门的合作，还应当吸纳其他行政执法机关、社会第三方组织、第三方检测机构等主体，建立互通共享的合法渠道，令环境刑事诉讼中各项制度行之有效，维护刑法权威。

（三）环境公益诉讼机制

检查机关在环境公益诉讼上包含两个层面。其一，针对环境污染等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主题不起诉的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼；其二，就履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家、社会公共利益受损，由于没有直接利害关系、无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。检察机关作为环境公益诉讼主体，其优势在于：一是不会缺位、滥权。生态环境关乎国家、社会公共利益，法律赋予检察机关职责，成为保障环境公益诉讼的最后一道防线，因此，需要谨慎切实履行。二是具备专门人才、专业知识。检察院是我国司法机关，在专业技能、素养方面更具针对性进行有效法律监督，维护刑法保护生态环境的宗旨。

（四）河长制与刑法保护机制

河长制于2016年起开始在全国推行，这是一个新的具有鲜明特色的河湖管理机制。河长制可以解释为由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。建立省、市、县、乡四级河长的组织形式，各省级负责人为总河长，由党委或政府主要同志担任；各省行政区域内重点河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。

按照中央要求，汉江流域河长制正抓紧建设。中央要求强化考核制问责方式，以实际情况下河湖存在的问题，进行针对性的差异化绩效考核。县级及以上河长组织对对应河湖的下级河长考核，考核结果应成为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。对造成生态环境破坏的，严格依据有关规定终身追究其责任。对于责任的追究，除了一般的行政纪律追责，可以考虑引入刑法责任。对于因工作失职导致重大环境污染、造成重大经济与人员损失的，可以污染环境罪、玩忽职守罪等对相关负责人处以刑罚，从而进一步深化责任追究，切实提高河长在区域环境治理发挥的作用。

（五）部门联动机制

汉江流域共跨越了陕西、河南、湖北三大省区，范围广泛，与各沿岸地市人民生活息息相关。我国相关法律已规定应当成立流域管理机构，但汉江流域管理机构——水利部长江水利委员会下属汉江试点领导小组，其主要任务为防洪水利与水资源调配工作，未担负环境污染防范与治理职能。而相应的环保事务分配至流域各区段行政部门，分散的管理组织并不适应河流变化较大的客观特性，且我国《水污染防治法》中规定由环保部门进行流域内水污染治理工作，《水资源保护法》中将流域水资源管理权归于水利部门行使，这就导致了不同行政主体出现职能互相交叉的问题：环保部门无权参与水源保护工作，水利部门在污染治理方面难以作为。这种职能分配方式不够细致，难以真正保护水源不受侵染。类似的情况同样存在于其他法律关系之中，需要一个综合机制修补法律与职能上的漏洞。我国存在着值得学习的先进经验，比如鄱阳湖区“江西省山江湖开发治理委员会”，对鄱阳湖区的保护、开发和治理进行统一协调管理，取得显著效果。汉江流域管理机构应当推进相关立法，建立汉江流域联合防控、联合执法机制，鼓励开展跨区域联合执法、交叉执法，实施行政执法与刑事司法联动，重大疑难环境案件由政法机关介入调查。同时要求检察系统应当充分体现环境刑事主体身份，监督各行政部门移送涉刑案件并督促公安部门立案侦查，[6]严厉打击环境污染刑事犯罪，切实保护流域内生物资源与取水安全，减少水土流失，保障社会在优质绿色环境下稳定发展。

参考文献：

[1]李新民，敖荣军，刘仁忠，等.南水北调中线工程与汉江流域生态环境保护[J].华中师范大学学报（自然科学版），2003（9）：433-435.

[2]李权国，张中旺.汉江中下游流域生态环境保护与可持续发展策略[J].贵州农业科学，2010（12）：205-207.

[3]陈泉生.略论环境法的目的和作用[J].福建论坛（经济社会版），1999（5）：45-46.

[4]张霞.我国水资源刑法保护机制探析[J].山东社会科学，2010（11）：140-143.

[5]彭峰，侯婉颖，闫立东.环境污染犯罪中证据问题的实证分析[J].环境保护，2015（6）：56-58.

[6]张春玲.我国的环境刑事保护机制研究[D].北京：中国政法大学，2012.