略论西部民族地区流域环境保护的法制理论

寇潇岑 刘 峰

（1.西安交通大学 法学院，陕西·西安 710049；2.西北政法大学 行政法学院，陕西·西安 710122）

一、西部民族地区流域环境保护概述

在地质学范畴中，地下水水线及其地表水域的区域的总体称谓为流域，一般而言，对于流域的范围的界定，仅在于其地表部分的区域。西部少数民族群落因其生产方式和生活方式的原始性与封闭性，少数民族常常择水而居，其生产和生活方式对于其所处的自然环境具有天然的依赖性。而且，西部生态系统常常以河流、湖泊为生态中心，流域生态环境对于西部地区经济社会的发展有着十分重要的意义，因此，西部流域法制理论建设对于西部生态环境保护具有积极的作用。

在现实情况中，西部民族地区生态系统的问题可以归为两类：其一，河流生态系统遭到严重污染，其二较为频繁持续的生态破坏。这两种问题的表现形式为自然湿地遭受破坏，致使其作为生态调节的作用失去效力，进而使得西部少数民族所居地生态环境遭到严重破坏，致使其所依赖的自然资源损失殆尽，严重影响了西部少数民族的生存和发展。现代文明的发展，水电开发、水资源的跨区调配等现代经济对于西部少数民族地区流域环境的进一步干预和破坏，致使西部少数民族地区流域生态环境的现状不容乐观。在法制层面上，我国现行的国民经济考核制度，对于经济数据增长的关注大于对于环境保护的关注，西部民族地区流域生态数据在国民经济数据中往往被忽视，使西部民族地区流域破坏问题得不到有效重视。再者，我国关于环保法律对于环境资源的标准效力的规定在上下位法之间存在标准效力的冲突，如我国《环境保护法》和《水污染防治法》对于污染水资源所负责任就有完全不同的表述，这使得对于西部民族地区流域治理在法律监管的层面缺乏切实有效的手段，加剧了流域生态的破坏。这些西部民族地区生态流域破坏的问题急需国家从法制层面上进一步规范和完善。

我国已在区域流域法律治理方面进行一系列的法制保护探索和尝试，如《额尔齐斯河流域生态环境保护条例》，以及《青海湖生态流域环境保护条例》等法规的实施从一定程度上保护了西部地区少数民族地区流域生态环境。但如上探索的法律模式是建立在区域管理的模式之上，现实当中西部少数民族流域生态环境常常以天然的河流、湖泊等自然水系为中心构成生态系统，在区域管理模式之下，天然整体的河流、湖泊等流域生态系统常常被分别切割成若干区域进行管理，这样的制度设计造成了流域保护的权责不清、流域治理效率低下以及缺乏整体有效的治理机制等问题，在当今西部少数民族地区经济发展与生态环境保护之间很难找到平衡点。因此，将现有的对于西部少数民族流域治理的法制模式由划区域的、分割条块的管理模式转变为全流域的、整体的法制管理模式，对于现有西部民族地区流域治理模式进行改革、重构具有现实的必要性。对于西部民族地区生态环境法制模式创新的首要的问题就是对法制理论进行研究，对于法制过程中各方参与人的权利义务进行设定，这是西部少数民族地区法制研究的基础。

二、西部民族地区生态环境保护的流域模式

我国西部民族地区流域资源丰富，分布广泛。从地理区位进行观察，我国主要的黄河水系、长江水系均发源自我国西部民族地区，从源头对于流域生态进行保护与治理对于我国中下游地区、乃至我国整体的水资源保护有着极为重要的作用。流域生态系统并不局限于自然环境本身，它是自然环境与人类经济社会的综合体。流域的经过将不同物理条件的地理区域相互连接，进而连接各个地理区域之上的经济社会系统，并以此为基础构成完整的流域生态系统的闭环。由此，分析西部民族地区流域生态系统应从自然和经济社会两个重要的维度进行分析。西部民族地区内自然流域类型多样，既有内陆型流域，如塔里木河、黑河和石羊河，其中塔里木河是我国最大的内陆型流域水系，也有黄河流域、长江流域的发源水系。其所在自然环境人烟稀少，大多为少数民族聚居地区，因此其生态环境受到在其周围聚居的民族生产、生活方式的制约。西部少数民族生产、生活方式常常较为落后，对于自然环境的消耗也较为有限；而且自然环境对于少数民族生存环境具有直接的作用，因此少数民族基于生存的需要对于自然环境具有天然的保护意识。反观下游的经济发达地区，生产和生活方式的先进性导致将生态环境与生存环境的因果关系变得模糊不清，这使得下游地区对于流域生态资源的消耗常常是破环型的、不计后果的。

观察流域上下游的自然和经济社会的不同情况可以发现流域生态具有整体性和不平衡性，进而可得出流域模式具有三个属性。首先，流域生态系统具有整体统一性。流域生态系统自然环境、经济社会发展水平等因素具有相互依存、相互制约的特征：一方面，流域生态的自然环境是经济发展的基础，其为经济发展提供了物质资源和发展的边界；另一方面，经济发展可以促进自然资源的保护和利用。将此种辩证关系推演到流域生态环境系统的其他方面，如地理位置、主体与分支之间亦具有此种相互依存、相互影响的辩证关系。其次，流域生态系统是分层次的相互连接的系统。流域生态系统以自然属性为最基础的层次，经济、社会层次在其之上又构建出第二个层次，进而在对其进行监管的法律层面又为之构建了监管层次。在网络性方面，流域生态系统不仅在地理环境上干流与支流形成网络，在其社会属性以及法律监管属性方面，流域生态型也体现为具有网络性。最后，流域生态系统具有非稳定性。流域生态系统并不是如表面看来的静止，它体现出一种动态的静止和平衡，即流域生态系统中的各个因素之间处于相互变化之中，如流域中上游生态资源消耗的数量决定了下游生态自然消耗的限度，两者资源消耗的总量不变，但在该消耗层次中上下游之间呈现出不稳定的特征。人类因素是流域生态系统中最为活跃、积极的因素，流域生态系统沿途经历着人类社会不同层次的发展，位于流域上游的西部民族地区，其人类因素多表现为积极地对于生态环境的依赖和保护；而在下游地区，人类工业文明的发展，其人类因素表现为对于生态系统资源的消耗和破坏。但随着社会文明的发展和进步，下游人类文明在破环自然环境之后，对于自然生态环境的规律有了充分的认识，逐渐意识到自然环境的重要性，随之加强了自然环境的保护，而在上游的少数民族的生产、生活方式较为原始、落后，这在一程度上加剧了对于环境的破坏，这种破环与保护的动态平衡关系呈现出非稳定的特征，亦是对流域生态环境整体性和层次性的诠释。

西部民族地区流域生态系统并不等同于西部地区生态系统，生态系统是一定空间和时间里的生物及其所生存环境的集合。西部流域生态系统概念的内涵显然较生态系系统小。首先，西部民族地区是指我国新疆、广西、内蒙古、宁夏、重庆、云南、贵州、甘肃、四川、陕西、西藏、青海十二个少数民族聚居的省市和自治区，其流域主要是指以西部地区河流为基础，各个分支的集水区域内的生态系统的总称。其次，西部民族流域生态系统不仅包括河流生态系统，河流沿途的湿地森林、草原等生态系统也是其重要的组成部分。如上文所述，流域生态系统是一个立体的、动态的、多分支生态系统，在西部民族地区流域生态系统的层次上，湿地森林、草原等生态系统是其最重要的层次分支，湿地森林、草原等生态系统相互联系、亦相互影响，又在整体上构成了西部民族地区流域生态系统。最后，在西部民族地区流域生态系统中，河流生态系统具有标志性的指示作用，河流生态系统通过河道、湿地、栖息地等子生态系统发挥其生态功能，这是其在功能上的层次分支。

三、西部民族地区流域生态环境的历史观

西部民族地区流域生态环境属于我国流域生态环境的一个子系统，分析其历史观应先从总体的流域生态环境系统角度进行研究。

首先，原始社会人类活动早期对于流域生态环境的影响。人类活动早期主要的生产、生活方式为采集、狩猎等原始的方式，在这一时期，生产力的发展还处于较为低下的阶段，劳动工具以原始的石器为主，劳动的对象以自然环境中可取的动物或植物资源为主。生产力的低下造成了人类对于自然扩张能力的低下，同时反向限制了人类自身的生存和发展。由此，人对于流域生态环境的破坏能力较弱，对于流域生态环境的破坏程度较低。但这并不意味着人类活动对于流域生态环境没有影响，由于人类自身对于知识掌握的匮乏也常常造成流域生态环境的破环，如我国历史上早期治水“用堵不用疏”的方法，加剧了流域生态环境的破坏。

其次，古代社会人类活动对于流域生态环境的影响。古代人类社会的生产、生活方式分为农耕与游牧。在游牧方式中，人类活动充分利用自然规律，以自然时间、空间资源为出发点为人类获取更多的生存资源，可以说游牧的生产、生活方式是与流域生态环境相辅相生的，其对生态环境的保护就有积极的作用。但游牧生产、生活发展到后期，随着生产力的提高产生了定居的畜牧方式，此种生产方式对于生态环境的依赖减少，同时对于生态环境的破坏增加。为此，早期少数游牧民族对于生态环境作出了明确的保护性规定，如蒙古族的《阿勒坦汗法典》 《卫特拉法典》等。在农耕方式中，人类活动以种植和养殖为活动内容，生产力大幅度提升，已经超出种植者自身的需要，进而促进交换的出现以及社会经济的发展，社会生产力的发展超出了自给自足的限制。人类对于自然资源扩张能力的增强，随之而来的是对于流域生态环境的破环，如流域生态系统内植被的破坏，滥砍滥伐，造成水土流失，进一步危害流域生态环境。

最后，现代社会人类活动对于流域生态环境的影响。现代社会以工业文明为基础，社会生产力水平较之以前有了大幅提高。同时，人类对于流域生态环境的破坏也达到了历史上新的程度。科技将人类的生产力提高到前所未有的程度，这使得人类对自然资源的索取和利用的程度较之前社会有了很大提升，造成了生态系统资源严重的破坏、损失，这造成了生态环境危机。在流域生态环境方面，其河流、湿地等子生态系统相互调节的能力由于人类的过度开发而丧失自我调节、自我修复的能力。生态环境危机的实质是人类对自然资源的所求超出自然界供给，人力开发自然界能力发展超出自然界产出供给速度所造成的危机。这种危机的发展方式常常是沿着流域生态系统逐步扩散，由上游向下游，由社会发达地区扩散到社会文明相对落后的地区。由于人类对于流域生态环境破环的认识就有差异性，经济社会发达地区对于生态环境的补救措施较经济社会落后地区更为积极，这使得经济社会欠发达地区常常是生态环境破环最为严重的地区。

西部民族地区流域环境的历史按人类历史活动进行分析，亦可分为原始、古代和现代三个时期。与流域生态环境发展的历史相区别的是，我国现今西部民族地区，生产生活方式呈现出农耕、畜牧与现代工业文明相互交织的情形，一部分西部少数民族的生产、生活方式还遵循择水而居，并采用原始的生产、生活方式，其对于流域生态环境破坏较小。但在西部相对发达的少数民族地区，现代文明已经成为少数民族生产、生活的主要方式，其对流域生态环境的破坏已经达到了相当严重的程度。因而西部少数民族地区流域生态环境的破坏正经历着由小到大，由轻微到严重的历史过程。

四、西部民族地区流域生态环境的法制理论基础

首先，西部民族地区流域生态环境的法制保护应在法律上明确流域生态阀值的概念。如上对于西部流域生态环境的历史观的论述，人类活动与流域生态环境的破坏并不必然存在一致性等。人类活动对于流域生态环境的影响，取决于流域生态环境自身生态资源的承载力度，如若人类活动所造成的生态环境资源的破环程度超出了流域生态环境自我调节的程度，则流域生态环境就会遭受破坏，反之，如若人类活动所造成的生态环境资源的破环程度小于流域生态环境自我调节的程度，则流域生态环境保持良好。生态环境的承载度取决于生态系统中土地、气候、动植物等因素，这些因素在一定作用和影响下达到相互平衡的状态，这种平衡状态称为生态环境的阀值。在西部民族地区流域生态环境中，生态环境的承受度就是其阀值。现行对于西部民族地区流域生态环境的法律，在立法上着重对于危害环境行为的评价和惩罚，但对于生态环境基本的承受能力的规定，往往比较模糊，缺乏操作性。因此，对于西部民族地区流域生态环境的保护，应首先聚焦于西部民族地区流域生态环境的阀值，对其进行定性与定量分析，并以法律手段对其生态环境保护加以规定，明确西部民族地区流域生态在其各个层次的生态阀值，这是西部民族地区流域生态环境法律保护的基础。

其次，西部民族地区流域生态环境的法制保护应明确公民的生态环境权。在宪法层面上，公民具有生存权与发展权。在西部民族地区，生存权与发展权在现实当中的实现形式就是对于生态资源的开发和利用，这在择水而居的西部流域地区尤为明显，少数民族居民因其生产、生活方式的落后，其对流域生态资源的开发和利用是其生存和发展的基础。但法律对于流域生态环境阀值做出了限制，在这一定程度上也限制了西部民族地区少数民族对于流域生态资源的利用。由此，对于西部民族地区流域生态环境治理在法制的第二个层次，是在西部民族地区流域生态环境的阀值的基础上建立公民生态权。公民生态权是以公民生存权和发展权为基础，以西部民族地区流域生态环境的阀值对其进行必要的限制，规定西部民族地区公民的对于生态环境的权利和义务。公民生态权与公民生存权、发展权具有辩证关系，虽然其在一定程度上限制了公民生存权、发展权的发展，但这种限制是建立人与自然和谐共生的基础之上的，二者具有相互促进的作用。公民生态权的建立对于西部民族地区公民而言，为其制定了具体的行为准则，在法制的层面上具有实践的意义。

最后，调节公民生态环境权与生存权、发展权的关系。公民生态环境权在位阶上较公民生存权、发展权低，但在具体法制的适用上并不是说公民生存权、发展权可以超越生态环境权的限制。如上所论述，公民生态环境权与生存权、发展权存在辩证关系，两者既相互制约，又相互促进。但在法制运行当中，环境生态权与生存权、发展权常常体现为矛盾的一面：注重生存权和发展权，则为了自身的生存和发展不计后果地向自然索取，造成自然环境的破坏；而注重生态环境权，则一味保护环境，使得西部民族地区流域居民自身生存和发展受到限制。由此，注重生态阀值和自然规律是处理生态环境权与生存权、发展权关系的关键，生态阀值环境承受能力的限度，也是公民生存权、发展权的边界，公民生存权、发展权的实施应在流域生态阀值的范围之内。西部民族地区正处于农耕文明、畜牧文明、工业文明三者交汇之中，从低层次的文明向高层次文明的发展是历史发展的方向，在流域生态阀值的范围之内，以法制的手段调节公民生态环境权与生存权、发展权的关系是对于西部民族地区流域生态环境进行治理的基础和关键。