改革开放40年：西藏社会治理概述*

张龚雪

社会治理是治国理政的重要内容，良好的社会治理能够促进社会公平正义，能够保证社会稳定团结，能够增强老百姓的获得感、幸福感、安全感。我们党历来高度重视社会治理，创新社会治理方式，不断推动社会治理向更好的方向发展。党的十九大报告的第八部分对社会治理提出了更高的要求，要“形成有效的社会治理、良好的社会秩序”、要“打造共建共治共享的社会治理格局”。改革开放40年以来，西藏自治区紧跟时代潮流，把握历史趋势，立足本区发展、改革、稳定的实际需求，加强社会制度建设，完善社会治理体制，提高社会治理水平，创新社会治理方法，不断推动西藏社会长足发展和长治久安。西藏基层社会治理水平不断提升，基层治理方法不断创新，基层社会机制效果显著，有效的促进了社会和谐、推动了经济发展、维护了民族团结。

一、社会治理的现状

改革开放40年来，西藏自治区高度重视社会治理，积极转变观念，从社会管理转向社会治理，从平安西藏建设到和谐稳定工程建设，把维护民族团结和社会和谐稳定作为社会治理的首要任务，把维护稳定作为硬任务和第一责任，深化平安建设、深化网格化管理、健全公共安全体系，在经济发展、民族团结、生态保护、综合治理、安全监管等方面取得了实绩、实效。西藏基层社会体系（农村：乡镇—村两级；城市：街道办事处—居民委员会两级）承担着与内地基层社会治理同样的职责外，同时也承担着维护民族、抵制境外分裂势力渗透的职责。这种特殊性就对西藏基层社会治理提出了更高的要求。在实践中，西藏政府不断创新社会治理方式，完善党政军警民联防联控机制、建立城镇网格化管理、设立便民警务站、创建先进“双联户”、动态消零“零就业家庭”、开展干部驻村驻寺活动、加大公共基础设施建设、加强生态文明建设、完善多元矛盾纠纷化解机制、增强普法工作等举措，有效地促进了社会和谐稳定。

（一）社会治理的成就

改革开放40年来，西藏自治区在社会治理上取得了良好的成绩。公共基础建设趋于完善、就业形势良好、教育事业长足发展、医疗卫生事业稳步发展。就以西藏交通运输业的发展作为例子来看西藏基础设施建设的发展。在旧西藏，西藏可以说是没有现代公路，和平解放修起来的川藏公路和青藏公路结束了西藏没有现代公路的历史。改革开放之初，西藏公路公路修建里程为21611公里，2014年西藏公路总通车里程为75470公里，2017年西藏公路总通车里程89343公里，有铺装路面总里程21449公里。公里总通车里程是改革开放之初的4倍之多。2006年，西藏铁路开通，结束了西藏不通铁路的历史，2017年，铁路运输180977.80万人公里。［1］西藏交通运输业的发展成就只是西藏基础设施建设所取得成就的一个缩影，它见证着西藏公共基础设施建设的40年所取得的辉煌成就。

（二）社会治理方式的创新

为了做好社会治理工作，提升社会治理水平，西藏自治区在基层治理上创新治理方式，有效的提升了基层治理能力。西藏自治区政府主席齐扎拉同志指出：“发展是解决西藏所有问题的基础和关键，履行好治边稳藏职责，全力以赴维护祖国统一、加强民族团结，坚定不移补短板、谋发展，让发展成果最大程度惠及各族人民，把建设社会主义现代化西藏推向前进。”［2］创新是破解发展难题的关键，也是破解社会治理难题的关键。西藏基层社会治理方式创新诸多，但着重体现在网格化管理、双联户制度和干部驻村驻寺制度上。

（1）网格化管理

党的十八届三中全会提出要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务化为方向，健全基层综合服务管理平台。齐扎拉同志在2018年政府工作报告中指出：“深化城镇网格化管理，推进乡村平安建设。”网格化管理是社会治理的创新，是从管理幅度上对管理的更进，使得管理更加精确化、细致化、便民化、效率化。网格化管理就是依托统一的城市管理以及数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分为单元网络，所有人员信息纳入网格内，逐级排列，统一管理。［3］在西藏，网格化管理的基本特征就是网格与便民警务站相结合，“片警”工作与社区工作相结合的“双结合”。通过网格化管理，提升了为民办事的效率，密切了党群、干群关系，树立了基层政府威信。

（2）“双联户”服务管理模式

“双联户”服务管理模式是一种社会治理重心下移的治理模式，是增强基层社会自治能力的一种更有效模式，是织密城乡维稳防控网络的管理模式。“双联户”，即“联户平安、联户增收”，是西藏自治区党委、政府坚持走群众路线，把社会管理服务与群众工作紧密结合起来，把发展稳定任务落实到城乡基层、落实到千家万户的积极探索。目前，我区共建立联户单位91369个，覆盖85万余户，328万余名城乡居民，实现了全区所有居民全部参加、一户不漏。“双联户”服务管理模式使得组织重心下移更好地维护了社会稳定，有效整合资源促进了当地经济的发展，在稳定和发展的基础上实现了社会的和谐。［4］“先进双联户”工作取得了显著成效，对实现西藏自治区长治久安具有重大意义和深远的影响。

（3）驻村干部制度

2011年，西藏自治区启动了干部驻村活动，从党政机关、国有企事业单位、中直驻藏机构中选派干部驻村工作，为期一年。截止目前，已有13万余名干部进驻5469个村（居）开展驻村工作，基本实现了全区范围内的所有行政村（居）全覆盖。干部驻村工作是自治区党委、政府根据中央要求、立足西藏实际作出的一项重大决策部署，是认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和治国理政新理念新思想新战略、特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想和“加强民族团结、建设美丽西藏”重要指示的有力抓手，是贯彻落实党的治藏方略和依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要工作原则的具体步骤，是实现西藏长足发展和长治久安的重要保障。通过驻村工作的开展有效地改善了农牧民的生活，促进了经济的发展，维护了社会稳定，提升了社会治理能力。

二、西藏社会治理面临的主要问题

（一）经济发展水平较低制约着社会治理的发展

改革开放40年来，我区经济取得了长足发展，社会秩序稳定，社会结构趋于成熟，社会运行平稳，在不断拼搏和进取中，极大地解放了生产力，综合实力显著增强，人民生活水平和生活质量显著提高，在改革开放的试卷上交上了人民满意的答案。1978年西藏经济GDP为6.65亿元，2017年我区生产总值为1310.6亿元，是改革开放之初的197倍。尽管经济取得了如此辉煌的成绩，但是囿于西藏历史、地理、文化、宗教等原因，总体而言我区的经济基础还是较为薄弱的，与经济发达地区相比存在着较大差距。2017年，全国居民人均可支配收入25974元，西藏人均居民可支配收入15457元，我区居民人均可支配收入是全国人均可支配收入的60%左右。经济上的这种相对落后的状态对我区社会治理产生了一定的影响。

（二）基本公共服务能力较弱制约了社会治理的发展

政府公共服务的能力是指政府向公共服务客体提供公共服务的能力和公共服务的水平。政府公共服务能力的强弱决定了政府是否能够在整个公共生活中过程中承担并处理好公共服务事项。西藏政府的公共服务供给能力与内地相比具有一定的差距，在公共服务的供给的数量与质量上都相对较弱。加之我区存在着经济整体竞争力不强，内需不足，居民收入增长较为缓慢，都影响着我区社会治理的成果。提升政府公共服务能力，推进公共服务均等化，是加强我区社会治理，促进社会和谐稳定的必然选择。

（三）社会组织薄弱是制约社会治理发展的又一因素

社会组织是参与社会治理的重要主体，在我区的社会治理中发挥了较为重要的作用，但由于社会组织增速缓慢、数量少、自主性不高，限制了社会组织在我区社会治理中应发挥的效应。截至目前，我区共登记注册社会组织599家，包括社会团体549家，民办非企业单位37家、基金会13家，其中自治区社会组织246家，地（市）级社会组织137家，县（市、区）级社会组织216家。每万人社会组织拥有量为1.99个。［5］西藏社会组织以官办为主、管理制度不完善，社会服务意识不强，民族参与社会组织与公共服务意识淡薄成为制约西藏社会治理发展的又一因素。

三、西藏社会治理的路径探析

（一）促进经济发展为社会治理打下坚实基础

习近平同志指出，加速发展少数民族地区经济，使他们赶上或接近汉族的发展水平，才能够解除事实上的不平等，使各民族得到共同的繁荣。［6］发展是提升社会治理水平的不二选择，是解决民族问题的根本途径。西藏自治区要在坚持自力更生的基础上，解放思想，深化经济体制改革，积极动员广大群众投入到经济发展、社会进步的事业中，妥善处理好发展、稳定、生态三件大事之间的关系，为提升政府社会治理能力和水平打下坚实的基础。

（二）转变政府职能为社会治理做好服务

政府要积极转变职能，由“控制”转向“互动”、由“汲取”转向“供给”，由“管理”转向“服务”，从“划桨”向“掌舵”转变。西藏自治区政府要切实提升公共服务的供给能力和供给水平，构建更加科学化、法制化、有效化的社会治理模式，由“管控式”的社会治理模式向“共治共享”模式的社会治理模式转变，提升群众参与社会治理的积极性，依法营造社会法治环境，为社会治理提供良好法治保障。

（三）促进组织发展保障社会治理主体多元化

社会组织具有整合、协调、维护利益、实现目标的功能。合理利用社会组织的这些功能，对优化社会治理十分重要。要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。要不断壮大社会组织，让社会组织承担起在社会治理中应该承担的责任。