关于政府购买服务项目信贷业务与风险防控研究

□ 淮安市农村金融学会课题组

一、政府购买服务项目信贷业务开展情况

政府购买服务项目融资业务是农行向承接主体提供的、用于解决其履行政府购买服务协议过程中所需资金的各类信用业务，是农行紧跟经济形势而推出的信贷创新，也是主动调整信贷结构的重要举措，对于增投稳存、深化银政企合作关系发挥着重要的作用。但是，在业务开办过程中尚存在一些不容忽视的问题，以农行淮安分行为例。

一是项目层级不优。从购买主体来看，已审批的8个项目，其中5个为县、区级政府投资项目，贷款25.5亿元、占比68.5%；市本级政府购买服务项目3个，贷款11.7亿元、占比31.5%。国家级、省级重点投资项目尚未实现零的突破。

二是客户依存度不强。部分客户与农行合作基础薄弱，从县、区项目申报客户在农行开户情况看，已开立基本户的客户占比37.5%，开立一般户的客户占比62.5%。有的客户对纳入预算、签订协议等要求不够配合，或以贷款审批为开户前提，以利率定价为用信参考，对资金价格较为敏感，即便项目达成用信，资金留存量和产品覆盖率短期内也难以提升。

三是项目直接效益不高。目前，该行已审批项目贷款定价水平普遍偏低，预期经济增加值不高，而又面临不做不行的处境。有的项目推进缓慢，或因达不到实施条件，用信率低，有效投放不足。项目直接效益高低与客户信用等级、担保方式、内部资金定价有一定关系，但有的经营行对借款人上下游客户价值挖掘不充分，不善于从扩大产品覆盖、拓宽渠道运用、增加资金留存等方面来提升综合创效能力。

四是偿债能力不实。政府购买服务信贷业务实质是政府信用融资，项目还款能力基于政府负债率、债务率、偿债率三项评价指标，核心是政府债务余额数据，但这一数据的准确性和时效性难以保证。一是政府债务数据一般不公开，调查只能依靠借款人向财政部门申请提供，数据的真实性难以核验。二是各地财政部门提供的三类债务统计权重差异较大，债务水平失之客观。三是政府债务数据一般为上年末时点数据，如本年通过发债、股权融资、贷款等渠道增加的政府显性和隐性债务变化无法在债务水平测算中体现，政府实际债务水平存在低估可能。

二、政府购买服务项目信贷模式的风险隐患简析

（一）项目操作环节存在合规风险隐患。政府采购环节的合规性将对未来政府购买服务资金按约支付产生较大影响。虽然政府购买服务涉及到的购买方式、范围、程序以及验收考核等方面均有相关政策进行明确规定，但是在实际操作过程中各地政府尚未形成统一的规范，部分县、区政府部门对政策运用走样，有的甚至为了套用项目政策，按图索骥，以地方特色为由打擦边球，形式上具备，要件上欠缺。一是合同文本不规范，政府购买服务项目的招标文件制作、购买服务合同或协议条款不尽完善，合同中各方的责任义务约定与《政府采购法》精神不够一致。二是操作流程不透明，有的以政府会议纪要、决议或行政主管部门指令确定项目承接主体，有的巧立名目扩大项目范围，把工程也列入政府购买服务。三是市场竞争不充分，有的未走政府采购程序，也未在公开媒体上披露项目采购信息。四是资金安排不合法，有的已签订政府购买合同的采购资金未纳入预算安排，或虽纳入预算安排但仅做书面承诺，事后未履行人大审议的程序。

（二）项目承载主体存在经营风险隐患。据调查，有的政府购买服务项目借款人为新成立不久或长期存续但没有实际经营的城建类客户。为做大企业规模，政府将大量土地、公益性资产通过增资方式注入，看似规模增长快但缺乏核心竞争力。一是管理人员不专，企业高管多为政府各部、局、委的高层，缺乏企业经营和项目运作经验。二是优质资产匮乏，企业核心资产多为流动性较差的土地或公益性资产，虽然能改善报表结构，但不能为企业产生持续经营性现金流。三是经营回报率低，企业承接的项目多为公益或准公益性，除了政府购买服务资金外，基本不能产生更多经营收入。四是期限拉得过长，政府购买服务项目期一般超过三年，动辄5年以上，如果期间政府不能按期支付购买服务资金，借款人极易因流动性紧张而出现财务风险，经营可持续性存疑。

（三）融资规模扩张存在债务风险隐患。近年来，政府城建类公司通过“明渠”或“暗道”融入的资金量激增。明渠资金一般走负债融资通道，采用发债、项目贷款方式，以政府购买服务、委托代建或PPP模式运作项目为载体，大多投入城市基础设施项目建设；暗道资金一般走权益增资通道，以理财融资、产业基金等方式控股或参股政府背景类企业，名为股权出资，实际上大多用于特定基建项目建设。上述资金虽非政府直接负债，但其偿还来源直接或间接牵涉财政资金。其一，政府购买服务项目需要政府购买或回购，地方政府每年用于购买服务的预算支出必然刚性增长；其二，股权融资多附带约期回购条款，回购主体多为政府或融资平台公司，回购责任也会增加地方政府的支出负担；其三，债务形式的隐蔽化并不能减少政府的支付义务和偿还责任，如果未来地方政府财政收入不能保持同等规模的增长，城建类公司的偿债风险势必会加大。由此可见，一旦政府收入下降或支出增加较多，特别是在目前财政预算管理跟不上的情况下，涉及政府购买服务项目的风险违约概率将增加。

（四）平台经营模式存在关联风险隐患。地方新城建公司在出资背景、经营模式上和政府融资旧平台客户并无太大差异。新城建公司与旧平台之间大多存在人员和股权上的交叉，公司之间看似独立经营，实则同灶吃饭，资金统一调剂，人员打通管理。新平台融资、旧平台担保，新平台承接项目、旧平台受托建设的现象，使得政府两只手需要同时“抛接”“挪转”更多的融资载体。虽然这种结构有助于筹集政府投资项目资金，但公司（企业）之间的关联风险也在无形增大，一家公司经营出现困难，其他企业也会因连锁反应受到波及，一家公司债务违约，可能恶化整个地区的融资环境。

三、防控项目信贷业务风险的对策与建议

（一）立足稳健经营，筑牢风险底线。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买服务将成为政府提供公共服务的重要方式。作为国有商业银行，适度支持政府购买服务项目，既是应尽的社会责任，也是自身的发展需要。但是，相比其它信贷业务，政府购买服务信贷业务政策性强，涉及多个主体、多个层级的内容，管理难度大。近年来，监管部门对地方政府违规融资、担保的管控日益严格，社会上对政府购买服务的质疑声也不断高涨。针对有些问题，财政部于2017年6月2日以加急文件的名义下发了《坚决制止地方政府以购买服务的名义违法违规融资的通知》，明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。因此，在开展政府购买服务信贷业务中，商业银行须深入研读政策，吃逶精神实质，积极稳妥开展工作，既要抢抓业务发展机遇，更要确保信贷资产业务发展的长治久安。各级行从业人员要以合规管理为抓手，以严控风险为前提，以稳健行远为目标，严防操作不当而造成银行财产损失、机构、人员多重处罚风险。

（二）严格介入范围，坚持择优选项。财政部明确规定：政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目，并以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出界定。各级行在开展政府购买服务信贷业务时，必须以分级分部门政府购买服务指导性目录为依据，严格审查项目的合法性、购买手续的完备性、操作流程的规性范，主要包括签订政府购买服务协议、合规采购、列入本级财政预算和有权机构或人大决议等。优先支持层级较高和纳入当期财政预算和中期财政规划的项目，重点考虑项目预期新增财政收入能够有效覆盖未来财政预算支出的项日；突出支持国家级、省级政府配套专项资金并享受相应政策扶持的水资源和环境保护类项目；择优支持地市级以上政府本级财政购买主体开展的政府购买服务项目；积极支持紧扣“医、食、住、行”类项目，即医疗与教育保障、菜篮子工程、饮水安全工程、保障性住房、重大基础交通等民生领域项目。对每笔政府购买服务项目必须从“源”头端认清债权债务关系实质，选择自身实力强和可持续发展能力强的承贷主体所承建的项目，把控好“源”头性风险。

（三）创新支持理念，提高经营效益。在方式选择上，应主动跟踪国家、省级财政、发改部门PPP项目库，对政府核心城建客户与优质社会资本合作且收益稳定的服务项目，运用经营性固定资产贷款品种，以企业已投入或即将投入运营的城市基础设施资产做载体，通过置换企业存量项目建设投入，为新建服务项目提供建设资金，以存量项目的运营收入作为新建项目融资的还款来源。在渠道选择上，将产业投资基金业务与政府资本合作成立基金，投资于地方核心城建客户，改善其负债结构，以股+贷接力方式支持政府投资服务项目；创新基础设施资产证券化，以城建客户的基础设施资产或财产权利作为基础资产，以其所运营产生的现金流为还款支撑，发行可交易证券。在产业选择上，信贷支持须顺应供给侧结构的调整和经济增长动能的转换，逐步关注未来可能补位的经济增长支撑产业，如战略新兴产业、生态环保产业、新能源产业、高新技术服务业等。在区域选择上，优先支持行政层级高、财政可支配收入高、债务水平低的地区。对于财政收入过度依赖土地出让收入、上级转移支付以及借新还旧的地区应从严格把控。坚持区域内政府购买服务类项目的总授信规模与区域财政实力相匹配、区域信贷投放与同业相匹配，既要保持一定的市场份额，又要严控信贷投放区域集中度。在排除合规隐患的基础上，对符合政策且运作合规的已审批项目应尽快落实授信计划，通过优选贷款投放时机和投放节奏，撬动更多财政资源，向增量投放谋效益，提升综合创效水平。借助贷款投放大力拓展上下游客户营销，抓好项目施工方、材料供应商等客户的账户营销和资金留存，满足条件的可开展短期流动资金及应收账款融资、保函、信用证等供应链融资业务，强化产品运用。立足长线布局，前瞻营销，如在支持园区基础设施项目时，关注园区发展规划，跟踪产业招商信息，对接入驻企业；在支持棚户区改造项目时，锁定拆迁资金代发，追踪个人贵宾客户，跟踪土地出让意向，抢抓优质房地产客户。

（四）补齐操作短板，规范经营行为。在政府购买服务信贷领域，只有操作合规，还款才能更有保障。各经营行要对照财政部通知要求，对已介入的项目进行全面梳理和核查。对于借政府购买服务名义违法违规融资或借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为督促及时整改；对于已放贷款组织回头看，凡不符合要求的业务必须立刻纠正，做到差什么补什么，错什么改什么，确保业务操作规范，项目合法性齐备，购买手续合规，资金专户专用，第一、二还款来源充足；对于已放款项目的采购资金，尚未通过人大审议的项目资金安排，商请政府部门尽快落实预算安排。为保证支付结算资金封闭监管和资金安全收回，购买服务主体资金支付方、承接主体和经办行等主要相关方须签订书面协议，明确约定将各期政府购买服务支付资金划入在开户行开设的资金监管账户，并由开户行监督使用，要求承接主体承诺以其公司综合收入和其他渠道来源资金作为经办行综合还款资金。

(五)明确责任主体，强化贷后管理。一是跟踪工程进展，定期看进度、查报告（监理），了解项目建设进展和交付计划是否正常、工程质量是否符合标准，项目建设责任是否履行到位。二是监督资金支付，定期看进账、查流水，审视购买主体是否正常履约，购买资金是否按约归行，资金量是否满足还本付息需要。三是分析财政状况，根据每年地方两会报告，分析预、决算数据，看地方财政收入是否稳定增长、财政支出是否有效控制、债务规模扩张是否有度。四是关注监管部门动态，与地方政府性债务管理领导小组、人民银行、银监局、审计部门等保持良好的信息沟通，对区域出现债务风险事项要及时上报预警，并采取有效措施保全信贷资产。