公共治理理论中国适用性：批判的理路与话语的构建

◎魏崇辉 （上海交通大学马克思主义学院，上海200240）

作为缘起与发展于西方世界的理论形态，公共治理理论中“价值无涉”的具有普遍意义的成分完全可以适用于后发国家，诚然，其中的意识形态部分需要明辨、批判。同时，适用公共治理理论需要批判的还有本土的短板与不足，将批判与借鉴、超越统合起来。

一、公共治理理论中国适用性的要义

不论是在“走向权利的时代”［1］背景之下谈论权利，还是要求“每个人都能认真对待自己的内在尊严”［2］，都离不开一个基础——我们都是人，不同的是人性的不同表达而已。一切人类历史活动的出发点与归宿都应该是人。西方先于我们，西方理论的适用性应在“普遍意义”上。不过，民族国家依然是国际政治基本行为主体的情势下，人、国家形塑了公共治理理论有效适用的基本主体构成。抽象的“人”需要依附于具体的制度与行为而存在。而制度与行为只能是特定主体的——当下最主要是国家。概言之，基于人与国家需要的考察是包括公共治理理论研究在内的人文社会科学研究的基本立足点。而“中西文化不是‘种类’的区别而是‘程度’的区别”［3］。适用性的基本含义在于如何从中国实际出发走向具有普遍意义的现代化之路。普遍认为，公共治理理论是协调发挥有效市场、有为政府与有力社会的治理机制与治理过程，核心要义为主体的多元化。当代中国，公共治理理论有效适用的基本意涵是基于人与国家的需要，立足中国实际，协调没有严格区分的政府、市场与社会有效互动，倒逼政府、市场与社会各自领域的改革，实现多元主体分工共治。具体而言，公共治理理论中国适用性可以从以下两个方面解析：

（一）公共治理理论中国适用性的理论意义：规范当代中国政治学研究

最早由世界银行提出并阐释的“治理”固然主要是对制度绩效的厘定，主要关注的是如何使用权力而非权力的获取、制约与更替，成功地回避了意识形态论争，但是对治理背后政治的逻辑需要做出严谨的认知。治理的基本内涵是赋权，给予市场与社会以权利，其本质是政治议题。因此，治理要从政治学角度来理解。“虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法的传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程；它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作……它把治理看作是当代民主的一种新的实现形式，等等，所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积极的意义”［4］。

包含公共治理研究在内的现有政治学研究学术规范自觉性是匮乏的。政治学研究的进入门槛非常低，绝大多数的研究是口号式的，发挥的是意识形态宣传的功用。应然层面的研究所需遵循的理路是梳理研究基础、界定适用环境、给出制度安排、选择可能路径，但现有研究充斥“因为是，所以是”的研究模式。除了学术规范自觉的缺失，包括公共治理研究在内的政治学研究同时缺乏对真实世界的认识。在规范化中国政治学研究的视角下，公共治理理论中国适用性研究需要面对与阐释的现实是：其一，对于中国来说，政府、市场与社会从来都不存在严格的区分。多元主体的分工共治需要在对此的认知基础上完成。与独立性、自主性相比，更需要认识到的是多元主体相互之间的“嵌入性”与“有机性”。其二，公共治理理论中国适用性不能脱离中国改革的大背景。对公共治理理论的有效适用可以倒逼政府、市场与社会诸领域存在问题的凸显与应对。“改革是由问题倒逼而产生”的［5］。

（二）公共治理理论中国适用性的实践指向：对改革的倒逼

从公共治理理论在西方的发展历程可以看出，谋求政府与市场、社会之间的平衡，基于各自特长功用的有效发挥是推动有效公共治理的关键。当代中国突出问题是，存在过于倚重政府而轻视市场与社会的倾向。即使是受到重视的政府，其作用也并未能够得到有效发挥。由强势政府“驾驭”市场的市场经济体制既是不完善的，也是不能持续的，而且造成严重的经济社会后果，如资源枯竭、环境破坏、民生质量不高、权力寻租、行政性垄断、频繁的经济微观干预破坏市场机制等［6］。当然，改革并非不要政府，而是要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”［7］21，理顺政府与市场的关系。在社会治理领域，则要“打造共建共治共享的社会治理格局”［7］49。

传统的改革思路是立足政府内部的。结果造成改革变成“从膨胀到精简，再膨胀，再精简”的恶性循环。公共治理理论从政府外部给予我们改革的新思路。充分调动与发挥市场与社会的作用，不仅是有效应对复杂多变的社会变迁、实现有效公共治理的必由之路，同时，市场与社会还可以从外部形成助推政府改革的动因，有效地推动政府自身的改革与进步。典型的例证是，在认可网约车合法地位的同时，交通运输部终于明确提出要“及时调整出租车份子钱”［8］。技术的发展引致市场的变化，进而从外部推动政府改革。

二、公共治理理论有效适用中批判的理路：治理的来源与旨趣

当代中国公共治理必须基于中国实际，只有“由内向外”［9］，“治理”才不会水土不服。这回应了“治理从哪里来”，亦是对治理作为新自由主义可能选项的批判。

（一）治理从哪里来：公共治理理论背后新自由主义因素批判

在西方语境下，公共治理理论属于新自由主义的范畴，但是与新自由主义经济理论不同，公共治理理论并不敌视国家与公共部门，现实性较为明显。作为一种意识形态的新自由主义是“通过人为的行为编制程序来对人施加精神影响的一种统治方法。这种影响用于人的心理结构，是暗中实现的，其任务是按照权力当局所需要的方向改变人们的意见、愿望和目的”［10］。需要辨识的是，新自由主义在国内与国际的不同：在国内生活中，公共治理理论需要应对的是市场失灵与政府失败；在国际生活中，公共治理理论客观为干涉他国内政提供了理论支撑。

基于民族国家的视角，可以透过两条线索透析“治理”：一是西方国家内部的，二是世界银行针对非洲国家提出来的。我们需要警惕的是公共治理从国内走向全球治理的欲望与企图。“在20世纪90年代，这些国际组织不仅对善治进行专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准”［11］。治理有弱化国家主权、输出新自由主义意识形态的嫌疑。诚然，对公共治理理论背后新自由主义因素的批判并不代表拒斥对其可资借鉴之处的借用。笔者曾经在对“传统文化及其现代转换”评价时指出，我们应当跳出对于文化自身优劣的争论，设定是否坚持中国特色社会主义，是否以服务社会主义国家和人民为基本旨归等标准作为判定传统文化是否实现现代转换的尺度，展开对传统文化的发掘与阐发。只要关于坚持中国特色社会主义，以服务社会主义国家和人民为基本旨归的心理过程和心理特征都属于现代中国政治文化的范畴，而不论其是多元政治文化中的哪一种［12］。

（二）多元主体功用的有效发挥：对公共治理理论的借鉴、超越与批判

前文已经指出，当代中国对西方理论的适用是普遍意义，在此过程中需要剥离的是意识形态的因素与成分。因此，当代中国对公共治理理论的有效适用有借鉴，更有超越。中国公共治理的最大特点是政府、市场与社会的交融、契合与互动。多元主体是分工共治的，而在西方公共治理中的多元主体是竞争替代的。如何在政府主导公共治理的基本背景下，充分发挥政府、市场与社会的多元主体功用以实现分工共识是当代中国对公共治理理论有效适用借鉴与超越的基本点。

一如个体对他人的借鉴与超越，对具有普遍意义的公共治理理论无法成功适用的同时需要检讨的还有自身。具体而言，我们在适用公共治理理论时，需要科学认知的是其核心要义，即主体的多元化，而对多元主体治理有效保护的只能是法治。“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加强宪法实施和监督，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平”［13］。公共治理理论需要多元主体，固然各个主体之间是不完全平等的，在权威主义传统久远的国家里尤为如此，这亦使得法治显得不可或缺。当代中国，公共治理理论有效适用需要批判的关键阻碍因素是在一定程度上存在的利益失衡造成多元主体的功能无法得以有效发挥，批判的基本抓手是对公共事件的理性认知与处理。比如，针对“流量不清零”，应该批判的是“游走在市场和行政边界的企业”“以行政形成和加固市场垄断，以市场垄断来抵抗‘行政干预’，以行政权力强硬回应市场吁求，挟市场用户对抗权力”，进而形成“里外通吃”的境况［14］。

三、构建当代中国公共治理理论有效适用的话语：基本理解与可能路径

话语是一种权力。当下，国家治理的现有评价指标多是由西方发布的。本土发布的指标之所以缺少必要的公信力，究其根源在于未能立足中国实际寻求普遍意义，或者无视中国实际，或者否定普遍意义。这种局面的改变需要发挥从事公共治理理论研究的知识分子的作用。笔者以为，沉默成为知识分子的权利，是社会进步的表现，但仅有此是不够的。只有表达同样成为权利，才是社会良性发展的标志［15］。对公共治理理论有效适用来说，至少需要从研究主体及其现实依托两个层面做出努力：

（一）构建公共治理理论中国适用性的话语：研究主体及其定位

知识分子是公共治理理论研究的基本主体。探讨当代中国语境之下公共治理理论有效适用研究的侧重点应在“我们”而非“他们”的治理，剖析“自己的盘算和选择”。“它（近代中国的宪制思想——引者注）也主张政府权力的有限性，但它在政府权力的有效性上投入的精力更多；它也探讨司法独立，但一个团结的共同体的成长比一种权力的独立与否更重要。它对一个内部自治的宪制概念没有兴致，它的重心是在西方宪制学理中掘取自己需要的东西。中国宪制思想的核心不在宪制，而在宪制能够带来的后果”［16］。类似的，治理的“有效性”“团结”功能及基于“自己需要”的西方公共治理理论成为学理研究的基本内容。

对构建公共治理理论中国适用性的话语研究主体的如此定位势必要求不同的研究定位。比如，“对高校的学术评价必须区别于对社科院、党校以及其他专业性智库的评价”。“高校的研究应当主要是学科导向、学术导向，而不是问题导向”。而无论是高校、社科院，还是党校以及其他专业性智库，对于问题研究，必须首先要明辨“真问题还是伪问题”［17］。以“治理”为例，的确可以在中国传统文化中找到资源，但现代意义上的“治理”却是发端、发展在西方，对公共治理理论有效适用的基本理路应该是批判、借鉴与超越。

（二）当代中国公共治理话语体系构建必须依靠改革

一个社会的话语体系大致由官方话语、学术话语和民间话语构成。官方话语可以充当学术话语与民间话语的先导与引领，学术话语可以启发官方话语的凝练与传播，民间话语可以为学术话语与官方话语提供基本的素材。良性状态是三者之间和谐互动，但当代中国的三种话语构成之间的相互排斥现象还较为明显，即便是各个话语内部，也存在较为严重的不统一与不一致。一种极端的说法是“传媒官话，空洞无物；学术话语，没有所指；民间语言，插科打诨”［18］。足见各个话语间相互割裂的状态之明显。

话语是现实的表现。话语博弈反映权力秩序的变迁［19］。话语的不统一与不一致根源于改革背景下公共治理的方向不明确。正如上文所说，不容否认的是，在一定程度上存在的利益失衡使得话语权更倾向于掌握在既得利益手中。这使得单纯依靠本土衍生公共治理话语显得非常困难。故此可以昭示本文议题的必要性——从外部掘动中国公共治理的前行与发展。公共治理理论谋求在当代中国实践中落地较为典型的例证：其一，发达地区的商会、行业协会与地方政府的合作治理。商会、行业协会需要依赖地方政府，承担相应的行政责任与财政责任。“温州商会的发展表明，民间组织可以通过积极参与公共事务管理，当好政府的助手，而政府也可以加强对民间组织的信任，转移给它们更多的公共管理职能；在合作共治中，伴随公共事务治理绩效的提高，不但民间组织获得了成长，政府也获得了更大的合法性”［20］。其二，以探索基于公共治理理论，便于操作的地方政府行为评估体系与政府绩效评估体系，推动政治学理论研究，促进中国民主政治发展为目标的“中国地方政府创新奖”的设立与推进［21］。该奖项发现地方政府与社区在治理创新、机构改革方面的先进经验，这对于推动中国本土的治理进步，凝练中国特色的治理话语具有重要意义。比如，江西用“无缝对接”模式实现被安置帮教人员的再社会化、江苏太仓的“政社互动”改革等［22］。

符合最基本的写作规范是对学术论文最起码的要求。笔者在写就“治理理论有效适用”系列论文中始终保持对学术规范的关注［23-26］。包括治理理论及其适用性研究在内的现有公共管理学研究，在本土化研究方向上，呈现出的不良倾向表现为，简单套用西方的理论框架于中国“现实”，既对西方理论没有完全理解，脱离语境，简单构造模型，用极其复杂的过程说明极其简单的道理，又对中国现实一知半解，比如，当官方焦点在新农村建设之后，相关研究一拥而上，而不管是否真正有过对农村的真实认知，最终只能是不知所云；再比如，仅仅从“民族情况”角度做口号式的呐喊。“所谈的一切都还停留在认知上具有强烈的‘民族’情感认定的层面上面……整个形象既朦胧又暧昧，容貌还是难以确认，更罔论为整个社会科学界带出清晰而有力的基本取径，开展崭新的学风”［27］。

一般认为，政府、市场与社会，分别与经济体中的治理（Governance）、激励（Incentive）和规范（Social Norms）等三大要素有对应关系。作为正式制度，强制性的公共治理与激励性的市场机制交叠，长期积淀会形塑作为非正式制度的社会规范［28］。这种经济学视角的考察与公共治理理论的基本理念是相契合的。当代中国，公共治理理论的有效适用是对西方先进经验的批判、借鉴与超越，其本土性的基本意涵是当代中国，公共治理理论有效适用的基本意涵是基于人与国家的需要，立足中国实际，协调没有严格区分的政府、市场与社会有效互动，倒逼政府、市场与社会各自领域的改革，实现多元主体分工共治，走出适应性的中国治理之路。