行动者：治理转型中的行政主体

◎王 锋 （中国矿业大学公共管理学院，江苏徐州221116）

在新时代中国特色社会主义旗帜下，要全面深化改革，推进国家治理体系与治理能力的现代化，就必须站在新的历史方位来审视社会治理体系需要什么样的转型，需要在人类社会历史走向的总体判断中来审视社会治理的未来走向，从而更加自觉地推进社会治理体系及治理能力的现代化建设。从历史演进的视角来看，整个社会越来越呈现出后工业社会的特点，因而社会治理体系也必然要适应这种变化。管理行政下的管理者只是命令的执行者，其标准形象是完全听从于上级的命令，不能掺杂个人的任何情感、偏好、价值。如果说管理行政下的管理者是旁观者的话，要求他具有客观的头脑以及对行政管理对象不掺杂任何个人偏好的话，那么后工业社会的管理则是行动者，管理者的行为并不是线性的，是完全由规则和纪律所规划好的，而在于后工业社会环境下的行政管理者本身所面对的情境是开放的，他要和其他社会治理主体一道来通过合作来完成对公共事务的治理。在这个过程中，作为行动者的公共管理者是积极的行动者。

一、后工业化进程中的行政主体

从历史演进来看，农业社会、工业社会、后工业社会成为我们理解社会历史发展的一条非常清晰的线索。只不过，这条线索所呈现出的历史图景不同于我们所熟悉的以阶级划分来描绘的社会历史图景。沿着这个思路，我们发现，人类正在走向一个新的社会历史阶段——后工业社会。作为一种新的社会类型，后工业社会虽然在工业社会的基础上发展而来，但绝不是工业社会在时间上的延续，它具有不同于工业社会的结构与特征，它是一幅正在展开的画卷。

从西方发达国家情况来看，20世纪六七十年代出现产业结构的构成性变化，随着生产技术的革新，从事生活必需品生产的部门在整个经济结构中的比例迅速下降，大量的劳动力转向服务业或者第三产业，而且劳动分工越来越细密，劳动力也日趋专业化。这也就是丹尼尔·贝尔所说的“后工业社会”的到来。当然，贝尔所说的后工业社会主要是在经济意义上说的。用贝尔的话来说，就是西方发达社会在彼时从“商品生产社会转向服务型社会”。以美国为例，“到1970年为止，大约65%的劳动力从事着服务业。但重要的事实是对技术和专业服务的强调，对人工服务的强调。这些部门的扩大，造成了社会职业结构的主要转变”［1］。在物质生活需要得到满足的基础上，“人们追求的不再主要是物质享受，而是精神享受，是旅游娱乐服务、文化艺术、保健、教育等，从而促进了‘服务产业’的发展，表现出‘服务经济’的特征”［2］37-38。这意味着服务关系的生成并不是偶然的，其背后有着深刻的社会根源，因而，从生产性社会向服务性社会的转变也就在某种程度上具有客观必然性。其实，经济结构上的变化，带来的不仅是职业构成的变化，更重要的是由此而引发的社会结构、生活方式乃至于整个社会关系的巨大变革，这种社会关系乃至社会结构的根本性变革，就在于第一次使服务关系在整个社会中居于主导地位，整个社会关系呈现出服务与被服务的关系，并形塑着一个新的社会类型，这可能是贝尔没有意识到的，尽管他将之命名为“后工业社会”。

我们知道，整个工业社会都建立在工具理性的基础上，而工具理性的核心就是主客二分的思维方式。它倾向于把整个世界对象化，把主体之外的一切事物都当作客体来看待。公共行政也不例外。当以主客二分的思维来分析行政关系时，我们看到，政府成为不言而喻的行政主体，而且是唯一的行政主体，而政府之外的社会组织、企业甚至个人都成为行政客体。当政府这一唯一主体面对众多行政客体时，其所能采取的方式必然是管理。“无所不管的国家不仅直接控制了因科层主义而枯燥单调的公共领域，而且直接控制了这种公共领域的私人基础。行政干预和持续监管瓦解了家庭、学校、社区和邻里中日常接触的交往结构。那些既过分管制、又缺乏法律确定性的领域中的社会团结条件的毁坏，以及首创性、独立性的麻痹，是同社会团体、社团和网络的破碎同时并存的……交往行动的社会化力量在私人生活领域中越是萎缩，交往自由的火花越是暗淡，公共领域的垄断者就越是能够轻而易举地把那些孤立的、形同路人的行动者集结起来，把他们置于监督之下”［3］456。当政府以管理思维来看待社会时，它必然高居于社会之上，当政府以管理者的姿态来看待它与社会、其他组织之间的关系时，政府必然是居高临下的，企图以组织内部的等级关系来类比政府与社会之间的关系，而当政府以这种方式来处理它与社会之间的关系时，政府必然充满着傲慢。

虽然工业社会中的社会已经有了自主性的要求，虽然市场也造就出无数的主体，但就政府管理来说，当政府独占对社会的管理权力时，它不但居于社会之上，而且试图把政府之外的一切都置于其掌控之下。它不但不能严格按照公私二分所划定的界限来守住自己的权力边界，而且总是试图扩大自己的势力范围。这就是说，只要我们还没有跳出主客二分的思维模式，只要我们还是按照管理行政的思维来改革政府，无论我们如何改革，最后仍然是管理或控制导向的，这必然要排斥其他社会管理主体的生长。更何况在管理行政之下，政府也不允许其他社会力量来分享其独占性的管理权力。虽然我们把政府理所当然地作为行政主体，但这种主体仍然是实体意义上的。

后工业社会是一个多元化社会。虽然工业社会也是多元社会，但后工业社会之多元性不同于工业社会之多元。工业社会借助市场经济对利益的肯定造就出无数个利益主体，依靠人们的利己心来获得其发展的源源不断的动力。后工业社会虽然没有从根本上否定市场这一经济机制，但其多元特征的获得并不仅仅依赖于市场本身，或者说，后工业社会多元性的含义比工业社会要丰富得多。这种丰富性在社会领域内就表现为自治力量的增强，表现在社会组织广泛参与到社会治理中，表现在后工业社会越来越是一个多中心的社会。多中心意味着政府不再绝对是社会的中心，意味着社会力量对公共事务的影响力越来越强大，社会的“影响力和政治权力转移到了一些集体行动者手里”“政治系统既不是社会的顶点、也不是社会的中心、甚至也不是社会的结构性核心，而仅仅是诸系统中的一个系统”［3］376,375,456。在这种情况下，政府“与其说是一个国家机关，不如说是一个委员会，是一个自我管理的政治共同体的组成部分，而不是一个单独的国家权力机构的顶端”［3］372-373。

这种多中心化的表现之一就在于非政府组织的大量出现。由于非政府组织不能纳入行政管理体系中，政府并不能直接或间接控制非政府组织，因而非政府组织的出现改变了社会的治理结构，政府不能也不允许以等级式关系来处理它与非政府组织之间的关系。作为一种独立于政府之外的社会自治力量，非政府组织与政府之间是平等的合作关系，表现在公共产品的生产与提供上，原来由政府垄断提供也让步为由政府与非政府组织来共同分担。这样，我们看到工业社会的治理格局被打破了，政府“转而成为众多从事公共产品的生产和供给组织中的一个，它的主要功能也不再是直接地从事社会治理活动，即使它不能够完全从直接的社会治理活动中退出，也不是把主要精力投入到直接的社会治理活动中去了”。在后工业条件下，“政府的基本任务转向专门为多种多样的社会治理组织提供合作治理的制度环境方面，并通过规划、引导、商谈、协调和服务等方式，为直接从事社会治理活动的非政府组织提供支持，聚合起社会治理的合力”［2］61。

从后工业社会本身的演进来看，至少在社会治理领域出现的一个趋势是治理主体的多元化。治理主体多元化的趋势越来越明显，不知不觉地改变着作为治理主体之一的政府本身，政府从高居于社会之上的力量成为社会领域中众多力量之一，并且其力量之间的对比越来越趋于平等，这就意味着作为行政主体的政府也越来越具有实质性内涵，即作为行政主体的自觉性在日益增长。

二、从主体的自觉到主体的消解

从哲学的意义上来理解，主体至少意味着具有自由意志及反思能力。从一般意义上来说，只有人，才能称得上是主体。如果没有自由意志能力与反思能力，如果把这样的人也称为主体的话，那只能是实体意义上的。从这个角度来看行政管理以及行政主体的演进，我们说无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政，所谓的行政主体都只是实体意义上的主体。

农业社会政治与行政、国家与社会、统治与管理混沌一体，既没有政治与行政之间的区分，也没有公共领域与私人领域的分离，国家权力高高在上，渗透到社会一切领域。虽然统治只有在履行社会管理职能的情况下才能进行下去，但关键在于所谓的管理只不过是统治阶级为维护自身统治地位而产生的副产品。这也就是说，在统治行政下，行政管理不过是政治的婢女，是为政治统治服务的。如果说有行政管理的话，它无法也不可能拥有自己的独立地位，政府行政无论如何也不能成为一个实实在在的主体。

在农业社会政治笼罩一切的生活环境下，作为管理者的官员没有自己的独立性，他们只不过是皇帝或上级的驯服工具，当他们口口声声以“奴才”自居时，也就在事实上向我们表明了农业社会中大大小小的官员是不可能作为主体而存在的。农业社会中主奴关系占据主导地位，在统治阶级内部存在事实上的人身依附关系，以门生、故旧、乡情等为纽带建立起来的具有私人性质的利益关系集团，使得统治集团内部各种关系盘根错节。所有这些关系都以事实上的人身依附为核心，这也就是说，当大大小小的官员上下奔走，主动投怀送抱，其实质就在于农业社会中主奴关系占主导地位，这决定了他要想在官场中生存下来，就不得不选择一个主子，他自己也就不得不成为一个奴才。

主奴关系的主导地位，官员的奴才心态在事实上说明了农业社会的管理中不可能造就出主体意识。当一个个官员对上唯唯诺诺，唯恐主子有半点不高兴，一切唯主子之命是从，他实际上不可能有也不愿意拥有作为主体所必须的自由意志和批判性的反思能力。用黑格尔的话来说，在主奴关系中，只有一个人拥有自由，但这种自由不过是种任性，这种任性的自由也只能由最高统治者拥有。由于他不得不依靠大大小小的奴才来为之服务，反过来，奴才们又占据优势，主子贵为主子，在很多情况下又不得不为奴才们所左右。就奴才们来说，他们一切行为的标准就在于主子是否高兴，一切以主子的意志为转移，既无人格，也无独立，在主子的庇护下瓜分一点残羹冷炙，从而在主子利益最大化的情况下与之结成利益共同体，并在此基础上成为一个命运共同体，一损俱损，一荣俱荣。

工业社会的管理行政只是在形式上实现了管理者的主体性，使行政管理者成为形式上的主体，但这种主体有其形而无其实。当韦伯说官僚制下官员的荣誉就在于对上级命令不折不扣地执行时，其实并没有给行政官员留下任何自由意志的空间，他不过是执行政治意志的工具。只不过与农业社会相比，工业社会的官员不存在人身上的依附关系。基于对封建君主权力任性的恐惧，启蒙时代以来的思考总是倾向于对权力行使进行控制，通过严密的控制来限制行政管理者的自由裁量空间，防止管理者滥用权力。这意味着工业社会的官僚制体系设计是不准行政管理者拥有自由意志的。而在事实上，由于社会公共事务的复杂性，由于社会事务的多样性，任何法在面对丰富多彩的现实生活都具有某种滞后性，并且法只是规定了一些基本原则，而它如何应用还必须结合具体的情境。法如何应用到具体情境就取决于行政管理者对法及具体环境的理解，这样，我们就不得不承认行政管理者事实上拥有自由裁量权。而只要我们承认行政管理者拥有自由裁量的权力，实际上也就宣告行政管理者具有自由意志，但是从总体上来说，工业社会的管理行政总是倾向于限权，从程序上规范自由裁量，压缩行政管理者的自由裁量空间，从而倾向于否定行政管理者的自由意志。

就反思性的一面来说，管理行政同样也不允许行政管理者具有这样的批判能力。对官僚制体系来说，其首要的原则是纪律，是服从，是对上级命令不折不扣的执行，而官僚制组织的设计恰恰不允许其成员具有批判能力。“在组织里，人们习惯于按常规行事，这并不要求对他们正在做什么进行批判式评估。他们发现自己易于受到有意或无意的压力而在符合现有状态下来行动。如果一个人持续被雇佣、晋升和薪酬增长都依赖于满足既存的体制要求和规则，那么，质疑现有的做事方式可能就是一种不合群的行动”［4］130。这也就是说，官僚制的等级体系从制度设计上不鼓励其成员去反思、去批判。我们很难想象当一个组织的领导下达命令时，招来下级的一片反对，领导还欣喜若狂，这无论是哪一个领导都不愿意看到的。从另一方面来说，现代官僚制体系通过职务晋升、优厚的报酬等使管理者在争取自己的利益当中不知不觉地丧失了反思能力。“各种官僚制还是继续存在，人们进入其中，成为不反思和不批判的存在，并变成他们自己的囚徒。因此，那些与官僚制有联系的人不仅将它看成是坚若磐石，而且这些人也已经失去了自我意识，已经不再是能够消解或重新设计抑或解构组织的、有着内在动机和创造力的存在”。处在官僚制体系下的个体，也就在刚性的官僚制下成为毫无批判能力的职员，他们只有对上级命令不折不扣地执行。“缺乏反思将个体变成了刚性官僚制中的无批判的官员。顺从的职员从事着官僚制中的惯例性工作”［4］133。

所以，管理行政也不欢迎主体性，至于我们经常在教科书上所看到的各种关于行政主体的说法，仍然是在实体的意义上来陈述的。当行政从政治中分离出来，寻找自己的学科边界时，行政管理在官僚制的体系设计中被当作一个实体来看待。“管理型政府生成于‘议行’分离的条件下，这种‘议行’分离最终以政治与行政二分的形式被固定了下来。也就是说，政治领域是一个‘议’的领域，而行政的领域则是一个‘行’的领域。‘议行’分离虽然使政府及其行政人员成为‘行动主体’，但是，这个‘行动主体’在某种意义上是没有‘头脑’的，因而不具有主体性”［5］303。它们仅仅是行动的主体而已，并没有主体的实质性内容。这就是为什么我们看到行政管理者的群体画像总是表现出“沉默的多数”，出现集体性失语，我想最核心的原因就在这里。也就是说，当以纪律为核心建构起官僚制体系时，当官员的生活来源取决于厕身其中的官僚制体系时，不能指望他们去批判自己赖以存在的组织。因而，管理行政中的管理者失却了作为活动主体的本质性特质，这种特质是在与客体的相互作用过程中发展起来的人的自觉、自主、能动性和创造性。作为现实活动中的主体，既是实践主体又是认识主体，既是思想着的行动者又是行动着的思想者。真正的主体“只有在主体间的交往关系中，即在主体与主体相互承认和尊重对方的主体身份时才可能存在。在这种情况下，每个主体首先以自身为目的，又必须在一定程度上作为手段而起作用”［6］。

这样，后工业社会行政管理的主体性必然在相互承认中生成。这也就意味着政府不再是唯一的管理主体，其他社会组织在事实上成为社会治理的主体，治理主体的多元化也就使得那种封闭的治理关系不合时宜了，而为了能有效地进行治理，政府就必须保证治理体系和治理关系的开放性，在与其他治理主体的相互承认中保证治理的顺利进行。“我们是处在与他人关系中的自我，并强调我们在建构实在中的角色，同时也强调需要将他人纳入到实在的建构过程。反思不应该被限定在一种智力和个体基础上的实践，它不仅仅包括个人在组织世界里审视他或她的存在或批判知识和方法。相反，反思应该植根于生活经验，并承认我们通过现周围的其他人互动来建构我们的社会世界”［4］131。

对行政管理者来说，他进行反思的动力来自何处？我们只能寄希望于其自我价值感的提升。这意味着他试图通过批判式的自我反思，“在他人及组织情境的关系中理解他自己或她自己。因此，自我反思是质疑一个人与其自身及他人联系的必要能力。当人们深入到反思行动中，他们就开始理解并尊重各种复杂关系。在这样做的过程中，他们认识到他们是积极行动的主体并开始批判地思考环境，而不仅仅是对环境作出被动反应，同时他们也在与他人的关系中以一种自我确认的方式来塑造着各种行动”［4］131。对行政管理者来说，反思是非常必要的，“当公共行政管理者反思他们与环境、文化和公众相关的角色时，他们就在寻求情境化界定他们角色绩效的意义。他们也诠释他们的责任并建构与有意义的他者——如组织成员、公众和公民——相关的行动的意义”［4］130。“反思是一个辩证的过程，它通过个体参与到与他人的主体间对话来理解和克服制度的局限性，这使得对替代方案的探索成为可能。如果公共行政管理者理解他们的理论立场、政治和管理观点或行政实践的局限性，那么，他们就能够通过考虑使用新的变革组织的方式来改变这些局限性。当行政管理者通过与组织中的其他人对话而积极地参与到一种反思过程，他们就开启了从他们自己关于行政实践的假设、偏见和程序中解放自身的可能性”［4］130。

对后工业社会的行政管理者来说，其行动“总是要求反思式判断，即什么是‘合适’的行动？我对管理的责任是什么？我对自己的责任是什么？我的行动对于我所服务的公众意味着什么？”［4］103反思即批判，反思即自由意志，当公共行政者进行反思的时候，也就意味着他在进行思考，思考也就是在进行自由意志。如果说管理行政总倾向于对行政管理者的自由意志进行限制的话，那么，后工业社会条件下的服务行政则鼓励行政管理者的自由意志行为，鼓励他们对具体情境的真实把握，并在此基础上处理公共事务。而当他们如此作为的时候，也就是行政管理者的主体性得到充分展现的时候。在张康之教授看来，“非政府组织的出现，使这种状况正在悄悄地发生改变，使政府与非政府组织并存的条件下必须以一个相对独立的主体的形式出现，即获得主体性。在政府及其公共行政是一个相对纯粹的行动领域的时候，按照科学化、技术化的路径加以建构是合理的，即合乎韦伯所说的形式合理性。然而，在政府拥有了主体性的时候，就必须同时拥有价值因素。在某种意义上，政府的主体性恰恰是由其所拥有的价值因素来确定的，是价值因素赋予了它主体性”［5］303。

在张康之教授看来，由于社会力量的出现，使政府及其行政人员获得主体性，而这种主体性在某种意义上又是由政府行政中的价值因素赋予的。这也就是说，一方面，主体性的获得不是先在的，不因其是政府或政府成员就先天具有主体性，主体性是生成的，这种主体性的生成是政府在其积极行动中获得的；另一方面，当政府与其他社会组织在互动合作中，达成共识，也就意味着承认公共行政的价值因素。价值因素的内在性则赋予公共行政以灵魂，这也就是说，只有在精神性的存在中，主体性才获得了生命。当我们赋予行政管理者主体性时，也就意味着他们以人的本来面目从事着公共管理这个职业，当祛除掉加在行政管理者身上的种种神秘光环后，我们看到的是生活世界中的人，他们如何在日常生活中行动。在公共行政活动领域，他们就具有职业性面具，他们会一本正经，也会运用各种各样的计谋。而一旦回到工作之外，他们就呈现出日常生活中的另外一面。如何防止行政管理者身上的双重面具，成为后工业社会条件下建构公共行政的出发点，也就是说通过对公共行政的制度重构，能够消除行政管理者身上的双重人格，使他们的主体性得到充分发挥，使他们能尽情地展现出自己作为人的一面。

当我们在后工业社会的场景中去理解行政管理的主体性时，主客二分的思维框架无法容纳主体性的丰富内涵。后工业社会中众多治理者的积极行动是在合作治理的框架下得到理解的，这就意味着那种主客二分的解释框架对于合作者之间的关系是不适当的，意味着主客体结构的消解。“如果把任务即需要解决的问题纳入到行动者系统来中来，那么，所要解决的问题是行动作用的对象，这时，可以把合作者与所要解决的问题之间的关系看作是主客体间的关系。然而，所要解决的问题基本上不是以实体性的形式出现的，因而，将其称作为客体是非常勉强的，甚至是不成立的”［7］。这就是说，后工业社会随着多元治理主体的出现而引发的治理结构的根本变革，意味着我们需要在一种平等的关系中来理解治理主体之间的关系。这样，我们就必须从根本上打破建立在工具理性基础上的主客体结构，当我们在主体间关系中去思考行政管理时，无形中就否定了主客体思维，也就生成着我们所期望的主体性。

三、行动者的精神

在管理行政下，行政管理者被塑造成一个冷静的旁观者。这就是说，管理者在从事职业活动时，不能渗入自己的价值、偏好、意向，他必须对行政管理对象进行客观的了解，把握其存在的本真状态，这种客观性越准确，也就意味着对行政管理对象的把握越客观，也就能更有效、更迅速地完成任务。

对行政管理者来说，作为冷静的旁观者是对他的整体要求。工业社会的社会化大生产，历史地提出确定性、客观性和普遍性的要求，要求在一切社会活动中提供普遍性和确定性。而韦伯所设想的理性官僚制恰恰适应了这种历史要求。行政管理者“绝对不能做的是偏离清醒、坚持以任务为中心的理性道路；不要因为怜悯、同情、羞耻、良心、对‘目标’的支持或反感而转向，也不要因为忠诚或付出而转向，除非是对任务的付出，除非是对所有同僚和下级的忠诚，同僚们都同样致力于让理性发挥作用”［8］。工具理性指导下的官僚制禁止行政管理者在管理活动中掺杂自己的价值、情感等因素，他被严格要求按照规则、纪律等为他所设定的行为方式去从事公共管理活动。换句话说，作为旁观者的行政管理者如果在管理活动中做到无动于衷，越能超脱于行政管理事务的各方，越能客观冷静地观察、处理公共事务，他也就越能履行自己的职责。

管理行政对管理者作为冷静的旁观者这一要求与工业社会的总体框架相合拍。这就是说，自启蒙运动以来，当人们第一次以人的眼光来看待这个世界时，所发展出来的是一种主客对立的思维模式。管理行政对作为旁观者的管理者的要求也是如此。在这里，政府与社会、管理者与被管理者是相对立的。政府、行政管理者是管理的主体，而社会、民众是被管理者，是管理的客体。按照管理行政构建起来的行政管理模式，无论是管理者，还是被管理者，都被当作物来看待。管理者只不过是庞大的行政官僚体系中的一个零件或一个部件，他在整个官僚体系中发挥着自己的功能性作用，从而维持整个官僚机器的正常运转。而对被管理者来说，他们是被看作无差异性的，仅仅只需要官僚体系提供一些同质化的服务。这样一种行政管理模式从根本上是不把管理者和被管理者当作人来看的，他们只是物化的对象。“作为官僚机器组成部分的行政官员的异化，与被组织操控的被管理者相对应。二者都不是理性化进程的必然产物”［9］。“强势的职业化管理衰败势必源自它将公民看做是被动的客体，因此，这一取向的公共行政会丧失掉激发公民潜质及其自主治理能力的机会”［4］32。这种管理模式“起码是忽视了公民、商业组织、非政府组织和草根组织所发挥的重要作用，其实这些行动者本来能够界定地方问题并解决问题。但现在，公民社会中的公民和组织只是被看成被动的实体，他们只是接受政府的服务和干预”［4］26。由于官僚体系自身的封闭性，由于它排除了政府之外的其他力量参与到行政管理过程中，因而工业社会的管理行政必然在物化的道路上越走越远。

由于官僚制下的行政管理者是对上级命令的不折不扣地执行，这意味着他们没有了道德判断，剩下的只是纪律，所以当他们穿上制服，以管理者的身份出现在民众面前时，就成为唯命是从的执行者了。正如鲍曼在反思德国法西斯在屠杀犹太人这一恶行时所思考的那样，屠杀这一恶行正是由“身披制服循规蹈矩、唯命是从，并对指令的精神和用语细致有加的人所为”。可是，同样是这样一群人，当脱掉制服后，他们与日常生活中的我们并无根本区别。“他们有爱妻，有娇惯的子女，有陷入悲伤而得到他们帮助与劝慰的朋友”。可是，令人难以置信的是，正是这些人，当他们穿上制服，“就用子弹、毒气杀害成千上万的其他人，或者主持这项工作。被害者也包括为他人爱妻的女人和为他人爱子的幼童”［10］。这样，我们也就可以理解为何现实生活中官僚制体系内的一些官员在面对灾难时无动于衷，甚至在某些情况下他们还有意无意地在推波助澜。

管理行政下的行动者是不用考虑他所处的行政环境的，他只需要根据既定的规则与纪律来判断管理对象是否符合要求，但服务行政下的公共管理者则必须首先考虑行政环境。“他们有能力做出选择，即使他们只能凭借知觉这样做；而且他们能明智地调整自己，使自己适应情境的需要，抑或至少让自己去适应对环境的感知与理解，并且最终能够对行动进行部署”［11］219。公共领域中的行动者既不是全知全能的超人，也不是完全中规中矩的行政人，毋宁说他们是日常生活中的平常人。从日常生活世界来理解，就可以合理地诠释他们的所作所为。他们有理性，也有智慧。“他参与阐发对于自我和他人的定义，参与行为、态度、资源以及目标的创造”［11］219-220。正是在此意义上，如果我们还把行政管理者定位为冷静的旁观者，就无法适应后工业社会对服务性的总体性要求。这就是行动者的出场。

这样来理解的行动者，就不是被动的执行命令，也不是亦步亦趋地服从领导的意志，而是与他者进行积极的建构。一方面，他在既有规则所提供的制度性背景下思考与他者的关系，选择自己的行为策略；另一方面，他并不是完全被动地服从周围的环境，他在适应环境的同时，通过与他者的联系来改变环境。这也就是说环境在塑造行动者，行动者也在塑造环境。“行动领域之中的所有个体总是始终不断地推测他们的同伴，每一个人都在对其同伴个性、兴趣、愿望和计划做出种种假设。一种持续性的相互作用在不断地进行，在此过程中，每个人都在对其他每个人的行为进行译解，以便能够做出相应的反应；他知道每个人在做同一件事，每个人都知道他们邦在这么做，而且每个人自己都清楚其他人也知道他在干什么”［11］220。行动者总是根据对方所处的情境和行动策略，在与他人的持续互动过程中，来做出自己的选择，决定自己的行动策略。“他是一个拥有自主权的行动主体，能够进行计算和操作，能够让自己适应环境，并且根据他的合作伙伴的诸种情境和行动策略，做出种种新的回应”［12］。当我们以行动者的视野来思考后工业社会的行政管理时，就意味着我们需要进行相应的制度建构，在承认公共管理者作为积极的行动者的基础上，如何进行相应的制度设计，保证公共管理者在开放的环境下如何有效地展开行动，在服务他人的过程中实现自身价值。

对作为行动者的公共管理者来说，高度风险的社会提供给他的是一个永远可能的世界。此种环境下的行动者如何行动是一个实践理性的问题。也就是说，他的行动策略既是理性的也是经验的，他既从既有经验中获取灵感，也从理性计算中获取信心，但更重要的是，作为积极的行动者，他永远面对的一个可能的世界，这就需要积极、主动，需要创造，需要以积极的心态来面对，他在自己积极的行动中既塑造着公共行政本身，也改变着世界。“行动者的决策理性所暗示的诸种推理、预期与计算，既没有排除无知，也没有排除直觉，没有排除历史的作用和诸种制度的影响，没有排除情感和诸种情绪。行动者并非无所不知，他们不能预知一切；他们对本质的诸种潜在状态的认识，从根本上说是不完全的”［11］235。

因而我们必须从原来的主客二分中超越出来去理解行动者，“功利的动机和道德的动机，在真正的行动条件中总是纠缠在一起”，因而必须超越那种二分的世界观，“一边是绩效、利益和计算的冰冷的世界，另一边是文化、情感和礼赠的温暖的世界”［11］236，后工业社会人与人之间服务关系的凸显，使得那种对象化、工具化思维理解已经不合时宜了，必须从理性与经验、理智与智慧的统一中来理解行政管理者，理解行政管理者的行动，这也就是我们在前面所说的后工业社会的行政精神是科学性与价值性的统一，我们所要抛弃的是那种完全工具意义上的理性。因而“理性始终是文化性的理性，而且理性始终是情境性的理性和以经验为依据的理性”［11］236。

这样所理解的行动者，无论是作为个体的行动者，还是作为集体的行动者，是在日常生活中来理解的。生活情境当然是对行动者的行为空间和诠释空间的限制，但这种限制恰恰为行动者的交往提供了新的视角。从生活世界来理解行动者，尤其是从日常生活世界来理解作为行动者的公共管理者，我们会看到他们在公共管理活动中所采取的种种行动策略：他们既可以借用习俗的力量，也可以动用亲情来打动民众；他们既可以动用国家强力，也可以在政治舞台上进行表演，或者声俱泪下，或者慷慨激昂，或者面如灰色。政治舞台为他们提供了这样的表演机会。

后工业社会所敞开的无限可能性，也意味着行动者、尤其是公共领域的公共管理者要具有想象力，成为积极的行动者。“我们所面对的就不再是一种没有肉身的、超感觉的、有血有肉的、在具体生活形式中社会化的、在历史时间和社会空间中占据特定位置的、交织进交往行动网络之中的行动者”。“这种行动者在各自情境中进行具有可错性的诠释，因此必须汲取其生活世界中那些他们不能随意处置的资源”［3］400-401。如前所述，生活世界中的行动者，尤其是公共领域中的行动者，他们所采取的种种行动策略，恰恰是已有生活世界提供给他们的。公共管理者并非无能为力，恰恰相反，后工业社会背景下的公共管理者同样具有强大的资源动员能力，这就提醒我们要从生活本身来规范行动者，既要使公共管理者成为一个积极的行动者，在其创造性得到充分发挥的同时，又无意违背公共管理的承诺与使命。“一个人只有自尊，才会理解他人和尊重他人，才会在合作行动之中表现出一种积极的心态，才会为了合作行动目标的实现而包容他人”［13］。后工业社会不是不需要制度，而是制度赖以成立的基础发生了根本变化。如果说工业社会的所有规则是建立在“无赖原则”的基础上的话，那么后工业社会则建立在道德的基础上，它相信潜藏在每个人，包括公共管理者身上的善性潜质，并通过相应的制度设计来使这种潜质得到充分发挥。

当我们这样来理解公共领域中的行动者时，原来关于公共管理者的形象已经完全被颠覆了。作为积极的行动者，公共管理者在与他者的交往中，而且是在持续性的交往中获得对公共事务的本真性理解，并在此基础上通过与其他治理主体的合作努力来实现对公共事务的有效治理。这样的过程注定是一个持续的过程。这时的行动者就不是那个不偏不倚、不带任何感情色彩的旁观者，而是充满热情与创造精神的积极的行动者。旁观者是站在整个社会之外来观察这个世界的，他与生活世界相分离，唯有如此，才能保证旁观者立场不受影响。这样，他仅仅根据已确立的标准进行观察，他所面对的事务是否与标准相符，然后按照对应的条文或规则来处理，因而旁观者是不需要感情投入的，也不允许他在处理公共事务中有感情色彩；而行动者则不同，他并不高高在上，并不居高临下，众多行动者共处于同一个社会网络中，他们一起来商谈，一起来行动，并通过他们的共同行动来建构这个世界，推动他们所生活的世界发生积极的改变。对公共管理活动来说，行动者虽然离不开旁观者这一立场，但是仅仅满足于旁观者的角色定位并不符合作为行动者的公共管理者这一总体要求。这就是说，行动者并不仅仅是观察，也并不是一味地去执行上级的命令，他的行为必须有创造性。唯其如此，才能称得上“是一个作为行动者的公共管理者”。