反行政话语：“后现代”的标签及理论启示

◎周 军 （南京农业大学 公共管理学院，江苏南京210095）

一直以来，艺术及其相关领域都具有“时代弄潮儿”和“时尚引领者”的特征，这些领域总是较早地捕捉到时代的精神，并以各种具体形式展现出来。或许在这种时代气息和社会氛围的影响下，又或许公共行政领域并不缺乏这样的弄潮儿和引领者，特别是那些具有哲学和语言学知识背景的行政学者，他们不但乐意接受新鲜、前卫的思想和观点，而且更是积极地将之应用于公共行政的理论建构中。在历史语境下，公共行政是一个现代性的概念，伴随后现代主义思潮的兴起，公共行政的发展显然不再是现代性的“现实”（reality）这么简单，越来越多的人转而在后现代的语言范式或建构框架中理解和诠释公共行政的理论与实践。因而，超越历史语境的概念图式，“现代性”和“后现代性”更是对公共行政理论与实践开展话语叙事的两种语言范式。在这两种语言范式背后，所要表现的不但是现代主义和后现代主义的公共行政，而且是公共行政世界的行动方式、思维结构、文化语境和心智模式。如果说公共行政的理论和实践是社会建构的产物，那么，在作为社会构成物的公共行政的内容之上则是一种用于表达的语言，或者说是建构公共行政世界的语言范式。正如艺术的内容有其独特的表达形式一样，公共行政世界同样也有其作为表达形式的语言范式，甚至在后现代主义者看来，语言范式建构公共行政世界的全部内容。换言之，他们看到自启蒙运动以来的现代性中所包含的技术合理性、工具理性、科学主义等因素对人性未来、道德状况以及宏大叙事的侵蚀，试图用后现代的语言叙事和研究方法建构一种全新的话语理论和语言范式，进而实现重建公共行政理论和实践的目的。

一、“后现代”的标签与“话语指向”

在那些贴上“后现代”标签的文献中，查尔斯·福克斯和休·米勒的《后现代公共行政：话语指向》（塞奇出版社，1995年）一书在公共行政思想史上具有里程碑意义。该书一经出版，就在公共行政领域引发与后现代主义的早期对话，并重新定义公共行政领域的学术前沿。在2007年的修订版中，作者将其副标题“话语指向”去掉了，并对该书做了重新评估和大量修订工作（福克斯于2004年5月去世，该书修订的实质性工作是由米勒进行的）。20多年来，该书及其后现代思想仍然是一个充满活力的学术研究和理论争论的重要阵地。福克斯和米勒主编的另一本书是《后现代主义、“现实”和公共行政：一种话语》（查泰林出版社，1997年）。这也是关于后现代公共行政的作品，然而，与《后现代公共行政》相比，这本书引起的反响并不大。之后，他们的学术旨趣逐渐转到后现代公共政策上，特别是米勒于2002年出版的《后现代公共政策》一书。应该说，米勒对于公共行政理论的贡献是卓著的，除了与福克斯合作的《后现代公共行政》以外，便是这本独著《后现代公共政策》，这是一本包含新知识背景的理论奠基之作。

概括地说，后现代公共政策基于这样一个判断，即在西方文化中，合理性（rationality）成为20世纪最重要的组织原则，然而，它并没有逃脱其内在缺陷和过度理性。正如我们在公共政策领域所看到的，其内在缺陷正是现代主义早期批判的标志：所谓异化问题正是工具合理性的结果。在组织化的社会中，工具性（如，工具—目的）的互动超越一切其他形式的人际沟通。相比较而言，过度理性则是后现代批判的标识：所谓总体化问题则是合理性重要性的结果。在米勒看来，发达资本主义的民主“取得成功不仅在于它在生产和消费上的理性化，更在于‘公共领域’本身的理性化”［1］23。基于此，米勒提出两个基本概念：“超合理性”（hyperrationality）和“副现象论”（epiphenomenalism）。“超合理性”专注于这样一个观念，即“使合理性在其应用上普遍化，领导除合理性之外的任何事情”［1］11。“副现象论”则意味着自我指涉性（self-referentiality），这就使人们发现，在后现代世界中，清晰化和简化的意图产生更多的扭曲。在现代主义的过载中，超合理性和副现象论使交往实践成为后现代公共政策的核心议题。

可以说，在“后现代”标签下，米勒完成“后现代公共行政”的概念建构之后，转向“后现代公共政策”，并在此领域不断深入下去。米勒的著作《治理叙事：符号政治学与政策变革》（亚拉巴马大学出版社，2012年），是关于后现代公共政策理论建构议题的。作为公共行政与公共政策领域最具原创性和煽动性的理论家之一，米勒在这本新作中毫不吝惜地向读者们展示他在这一领域独特的理论建树。这里，米勒寻求一种变革，即我们如何思考和谈论公共政策的主要方式上的变革。正如米勒所说的，叙事途径寻求“获得在媒体、社会、说客、公共关系顾问以及政府工作人员讨论公共政策之方式的表面之下（beneath）、周围（around）以及背后（behind）的东西”［2］。对于公共行政和公共政策领域而言，这本书提供给我们的基本论点和主要贡献在于：当我们思考公共政策时，不应该在那些人们投身其中的各式各样的政策行动者或机构上纠结，而更多地是在语言（language）的意义上，即语词、句子和故事以及所有那些由语言唤起的符号、图像、内涵。所有这些都可以用来影响政策的结果。正如人们所看到的，当今公共行政与公共政策领域到处充斥关于公共话语（public discourse）质量的探讨，然而，米勒在这本书中则试图帮助我们去理解那些处于持续变化中的政治语言是如何形塑我们看待公共政策问题继而展开行动的方式的。

“后现代”的这种话语指向引发学术界的热切讨论。2005年，《行政理论与实践》杂志搞了一次专题论坛，即“福克斯、米勒的后现代公共行政：十年之后”。这次论坛由公共行政理论网络的领军人物理查德·博克斯主持。当博克斯指出“似乎是时候重新评估查尔斯·福克斯和休·米勒在其1995年出版的里程碑式作品中的主题”［3］时，实际上，包含两层含义：一是时至2005年，恰逢《后现代公共行政》一书出版10周年；二是福克斯教授辞世一年，作为对福克斯的缅怀，搞这么一次专题论坛显然是必要的，也是有意义的。

除此之外，当然就是这本著作本身所蕴含的理论建构内容。在公共行政理论建构前沿，《后现代公共行政》给我们带来后现代主义和话语理论，这是这一领域以往并不关注或仔细考虑的一个主题。在福克斯和米勒的理论建构中，他们对代议民主（representative democracy）提出激烈批判。博克斯指出，这本书中所建立起来的理论可以通过很多方式来加以衡量，其中最主要的指标便是该书出版10年来学术作品对它的引用以及研究生研讨班上对它的讨论。在博克斯看来，尽管这两个指标已给予足够的理由去对这本书的主题进行审视，然而，当时的社会条件则使组织这么一次专题论坛显得格外适时。新自由主义全球政策、战争和暴力、贫困加剧和环境恶化、人权遭受侵犯等并没有创设一个能够令“反基础”（anti-foundational）的思想和话语十分活跃的环境。同样的，在过去十余年里，公共行政已日益被“类市场”（market-like）的经济理论和实践所支配，它们替代这一领域原来那些对法律、宪政、公民权和民主等议题的关注和思考［3］。

因而，这是一场关于认识论、理性、后现代主义以及学术共同体对当代社会环境做出回应的专题论坛，在这一次观点交流中，德丽莎·布尔涅（DeLysa Burnier）、谢丽尔·金（Cheryl Simrell King）、麦克斯怀特（O.C.McSwite）、柯蒂斯·文特里斯（Curtis Ventriss）等几位学者加入休·米勒的阵营。在福克斯辞世后，他通过1999年的一篇与米勒合著的论文参与到这次论坛。在《孤独一直都在：将公共话语排挤出去》一文中，福克斯和米勒试图证明后现代公共行政的概念应用［4］。参与讨论的学者从不同的视角提出关于“后现代公共行政十年”的问题，为我们提供有关公共行政理论的广阔视野。

俄亥俄大学政治学教授布尔涅在《使其意味所有：“后现代公共行政”与符号互动主义》一文中指出，自《后现代公共行政》一书出版以来，它为公共行政和政策制定提供一个强有力的话语模型案例，几乎在同一时期，另外几本关于话语理论的著作也出现了，例如，法默尔的《公共行政的语言》（亚拉巴马大学出版社，1995年）、麦克斯怀特的《公共行政的合法性》（塞奇出版社，1997年），以及米勒本人的《后现代公共政策》（纽约州立大学出版社，2002年）等［5］。这些作品共同掀起公共行政学科的话语运动。布尔涅认为，如果这场运动确实引发这个学科中的“巨变”（“sea change”），那么，开展一项能够把阐释方法寓于其中的经验研究则是非常重要的，她认为，这就要研究：一是意义是如何生成并得以传播的；二是在现实的政策和行政环境中，意义是如何被共同建构起来的；三是规范是如何被介绍、商谈通过、共享以及应用到政策和行政环境中的。基于此，布尔涅指出，我们所需要的是一个能够与福克斯、米勒的话语理论相兼容的更为宽广的理论视角，并且这一理论视角还要能够引导学者们努力对政策和行政话语开展经验研究。因此，布尔涅提出她自己的观点，即符号互动主义。在理论上，符号互动主义与福克斯、米勒的态度是一致的，并且在方法上，它更加宽广，它能够挖掘出有关人类行动各种方式的极其丰富的一系列经验发现。

埃弗格林州立学院（The Evergreen State College）的金重新审视公共理性的性质与实践。在《“后现代公共行政”：在后现代主义的阴影下》一文中，她发现，除了本次专题论坛以外，有关和围绕后现代主义的研讨和辩论已经黯然消失了，然而，后现代主义幽灵般的烙印却依然存在。更不吉利地说，后现代主义的阴影仍在盘旋［6］。正如麦克斯怀特所指出的：“作为一系列智识事业的后现代主义结束了。”［7］然而，我们尚未立即行动起来并认真思考我们的研究工作，我们落入现代主义的怠惰（coma）。或者，更加危险的是，我们滑入后现代主义的阴影中。在金看来，潜伏在后现代主义阴影下的是有关是非的大问题，是为后现代的反常态和相对论寻求解药的强烈欲望。这里，金表达对公共行政理论与实践未来的极度担心，她指出，过去几年里，我们当中那些远离理性和合理性并走向其他（不论是什么）的人显然已经接受不断回响的警示钟。金的焦虑和恐惧是她发现自己又重新回到呼吁重视话语非理性的轨道上。她发现，在后现代主义的阴影下，美国政府扎根于表面的安逸，反理智主义变得更加强烈，反理性、反科学等这些形式弥漫于如今的政治领导中，热情和信念等所谓“正确”的道德观念对他们来说似乎就已经足够了，即便数字和假设是错误的，也无关紧要。基于此，金指出我们当前的任务应当是：一是解构已被接受的关于真理观念的那些基础（foundations）；二是重构一个基础（a foundation），基于这一基础，论断的有效性能够被质问，有关其真实性以及用于行动的决策能够被做出。对此，金进一步指出，我们并不止于理论建构或理论叙述，而是要将其转化为行动。

相比较而言，佛蒙特大学的文特里斯更为关注的是福克斯和米勒的分析是否充分考虑到社会经济条件。在他看来，他们并没有充分考虑［8］。而麦克斯怀特则就话语判断背后的基本假设与米勒进行交流。在《福克斯和米勒之后的公共行政：我们当前面对什么？》一文中，麦克斯怀特指出，尽管福克斯和米勒并没有成功地为真正的后现代政府治理（postmodern administrative governance）创建有效的论纲，但是他们却通过界定公共行政领域当前所面临的诸多关键问题而为这一领域做出重大贡献［9］。因而，对《后现代公共行政》一书的成败不能简单地加以判定，麦克斯怀特指出，我们可以在知识社会学的背景中对该书的理论贡献加以认识。尽管福克斯和米勒对“环式民主模式”（loop model of democracy）的批判是令人信服和有预见性的，然而，他们的主要贡献则是揭示那些阻碍我们进行理论批判的保守主义社会学的制约，揭示行政结构与行政实践的现代主义形式的后现代主义替代方案及其发展趋势。尽管传统知识社会学在超越保守主义社会学制约的处方上似乎是无效的或不起作用的，然而，它并不意味着为真正的变革建立一个新的基础是不可能的，在麦克斯怀特看来，公共行政学者可以通过创立新的、支持性的社会学背景来建立这一基础，并在此背景下开展他们的研究工作，促进公共行政学的知识增长和实践发展。

二、公共行政的“反行政”语言

在后现代主义反传统和反现代的思潮中，存在另一种语言范式。在法默尔看来，人们应对和处理官僚制的实践问题的愿望受到主流公共行政思想内在局限的自我概念和束手束脚的观念模式的制约。尽管主流公共行政思想是具有理论价值和实践胜任力的，然而，不论是在涉及官僚制的性质、规模、范围和功能等基本问题方面，还是在将官僚制转变为更为积极的力量方面，如果要将现代主义的公共行政理论作为解释工具和催化力量，那么，它显然是有局限的。法默尔正是想要通过《公共行政的语言》这部原创性的研究，详细阐述公共行政思想的反思性语言范式，进而表明后现代观点是如何使对官僚制的思考在性质上发生变革成为可能的。为此，法默尔给出这样几个后现代性概念：想象（imagination）、解构（deconstruction）、去领域化（deterritorialization）和他在性（alterity）［10］。基于这些主张，法默尔强调扩展公共行政学科特征和范围的需求，清晰地思考并表明公共行政的理论研究和实践行动是如何实现复兴的。

如果说《公共行政的语言》是一项极具批判性、反思性和阐释性的理论研究，那么，法默尔主编的《反行政艺术论文集》（查泰林出版社，1998年）则明显地更具挑战性和鲜明的“反行政”立场。这本论文集由13篇文章构成，它是对公共行政的核心组织原则所做的后现代回应。内布拉斯加大学（University of Nebraska at Omaha）的加里·马歇尔（Gary S.Marshall）在给予评论时，将法默尔在文集中所做的贡献概括为“反行政的后现代方案”（A Postmodern Programfor Anti-Administration）［11］。在这三篇可以用来测试读者后现代术语知识的论文中，法默尔为人们提供一项真正的方案（或者说是一套战略），而我们则可以通过这套战略去关注20世纪公共行政所默认的那些理论假说［12］。在该论文集中，法默尔通过这几篇论文尽最大可能地展开想象、解构、去领域化、他在性等四个概念，进而使他在《公共行政的语言》一书中对相关核心论点的论证变得更加牢固。在关于公共行政话语的那篇论文中，法默尔指出，如果公共行政理论的作者们设想公共行政是一个语言游戏，那么，他们就会更有能力去解决这一领域中那些令人苦恼的议题。而在另外两篇论文中，他则努力地去拓展读者理解公共行政的知识空间。他十分中肯地复述维特根斯坦、伽达默尔、德里达、福柯等人的观点。这并不是说法默尔将哲学家看作公共行政学术界的救星（白衣骑士），他们冲杀进来，消灭公共行政理论的敌对知识分子；相反，法默尔认为，公共行政的话语应该变得更加坚实厚重、丰富多彩。

显然，法默尔并不是要反公共行政本身，而是要在以后现代主义视角对现代性的核心思想加以否定的基础上去复兴公共行政理论，实际上，他是反传统的。因而，在2005年出版的《杀死国王：后传统治理与官僚制》（To Kill the King:Post-Traditional Governance and Bureaucracy）一书中明确表明写作该书的目的，即“用后传统意识来复兴官僚与治理，使人们可以更好地共同生活”［13］。法默尔在这本书中形成的许多观点，得益于其与公共行政理论网络（Public Administration Theory Network，PAT-Net）成员们之间广泛而积极的交流。实际上，该书出版之后，于2006年在作为PAT-Net简报的《行政理论与实践》杂志上开展一次主题为“后传统治理与官僚制”（Post-Traditional Governance and Bureaucracy） 的专题论坛，法默尔等人就该书中提出的论点进行讨论、回应以及更加深入的思考。在法默尔看来，“后传统意识具有张扬‘想象’的构成性特征，它既无‘青出于蓝’的血统，也无‘青胜于蓝’的个性，‘后传统’态度之于‘传统’，类似于利奥塔关于‘后现代’行进于‘现代’，既有共时的，又有历时的关系。但‘后传统’意识的阐述却不能借助于‘传统’语言，它必须另起炉灶，自成一体。全书涉及的学科包括政治学、经济学和公共行政、工商管理等行动领域，不过更准确地说，书中的各个篇章关乎不同学科涉及治理的显著部分——它是一份跨学科、跨领域的研究成果”［14］。因而，法默尔“后传统治理”的思想是对传统文本非正典化的拓展性思考，实际上，这一思考起始于其在《公共行政的语言》中确立的那四个核心概念。

法默尔的研究旨趣在后传统治理、理论与实践，其实，他在思想史上也具有很深的学术造诣。法默尔看到，通观整个学科发展的历史，公共行政学曾使用过诸多不同的视角来分析本学科的理论与实践，主流的和替代的透镜（lenses）都产生很多颇有价值的洞见和处方。与此同时，观察公共行政的单个方式受到严重的误导，用单个透镜单独地去观察公共行政的理论与实践很容易忽略这些理论视角的批判性方面，并经常只能给出有关公共行政研究的部分图景。正是基于此，法默尔在2010年出版的著作《公共行政透视：多透镜下的理论与实践》（Public Administration in Perspective:Theory and Practice Through Multiple Lenses）中明确而细致地梳理公共行政的多元视角，给予公共行政理论与实践以新的生命［15］。也就是说，法默尔并没有建构某种理论的意图，而是要帮助读者从多元视角，多透镜地看待本学科的理论与实践。在这本书中，法默尔为我们提供某种终极体验，引导读者去综合11种主要的公共行政图景，进而激发读者深入理解这门学科。在这本书中，法默尔为我们展现三项内容：一是筛选公共行政的观察视角并阐释所选视角的历史、内容、构成等主要特性，进而详细探讨它们与公共行政理论与实践相关的优势和缺点；二是将多个视角综合至公共行政理论建构与管理实践的特定内涵中；三是在完整地回顾这些观察视角的基础上，将这些多元观点整合为一种观点（多元观点也是一种观点），从而形成公共行政更具创造性和启发性的思考方式。

回到《公共行政的语言》，法默尔对后现代公共行政的建构首先体现在这里。在这本书中，他引领我们运用反思性语言范式去思考公共行政的理论与实践。在法默尔看来，现代性和后现代性是人类的两种心智模式，因而可以从这两个维度对公共行政的语言进行解构式的阅读。这本书的副标题涉及三个概念：现代性、后现代性和官僚制。法默尔将官僚制作为切入公共行政“事实”的平台，进而断言，被建构为一种科学、技术、企业和阐释的现代主义公共行政正步履蹒跚地走向尽头；而在后现代主义的视角中，他对想象、解构、去领域化和他在性等四个概念的建构和强调则为变革官僚制以及公共行政世界提供契机。在法默尔看来，所有的意义都遭到解构，所有的边界都被瓦解，行政为反行政所取代。通过《公共行政的语言》，法默尔引领我们进入公共行政的思维和语言世界。在后现代主义的文化语境下，这本书既没有传统意义上的公共行政主题，也没有一个严格的公共行政研究理论框架，这是一部挑战公共行政研究者和实践者的思维惯性和思维定式的作品。法默尔对现代主义和后现代主义的公共行政话语进行的解构，意在激发我们对公共行政理论与实践的多透镜观察和差异性思考，以期在后现代语境中掀起一场公共行政的思维革命。

其实，《公共行政的语言》一经出版，便引发热烈的探讨和评论，例如，亚拉巴马大学的威廉·斯图尔特（William H.Stewart）给予这样的评价：“这本书不仅帮我们拓展词汇量，而且还会帮助当前这一代公共行政学者拓展其学科关怀。这项研究是知识对话富有启发性的例子，这样的对话正是当前所急需的。”堪萨斯大学的弗里德里克森（H.George Frederickson）评论说：“与其他社会科学中的大多学者相比，这是现代和后现代公共行政学者进行相对较多哲学思考的杰出榜样。”内布拉斯加大学理查德·博克斯非常中肯地推介说：“戴维·约翰·法默尔的作品为我们提供一个透镜，通过它来观察我们对官僚制、政府以及公共行政的建构。不管你们对我此处的沉思作何回应，这一透镜都值得你们去看看。”其实，在所有的评论和回应中，米勒和福克斯的评论是值得我们去关注的，其中最直接的原因便是《后现代公共行政》和《公共行政的语言》都是后现代公共行政的代表作，且同年出版。米勒给予《公共行政的语言》一书以较高的评价：“法默尔的书是哲学的，而非历史的。他关心的是公共行政思想的理论弱点。作为一项知识建构行动，公共行政理论是缺乏解释力的，甚至都没有解决有关官僚制难题（problems）的那些基本问题（questions）。”福克斯则将《公共行政的语言》视为“公共行政的‘其他’语言”（The“Other”Language of Public Administration）——“1995年出版的两本书，它们都与影响公共行政的后现代问题有关：一本是这里所评论的，而另一本则是我们自己的。尽管有着共同的关注点，然而，它们的方法却是大不相同的。而我的推荐（尽管这貌似有些自私了）则是：对于那些想要‘了解’后现代问题的人，这两本书应当同时阅读。这两种方法之间最大的不同——以我的方式解说法默尔——则是：米勒和我将后现代观点拿来并加以评判；我们挪用这些观点或者说不是根据我们自己重构民主政策的规划而形成的。我们试着给出简洁的、线性的论证。相反，法默尔则从那些可被吸纳的尽可能多的方面来探究问题。我们的书短，而他的书长。我们的书几乎能一气读完并加以掌握。而法默尔的书则应悠闲地、享受地读之，而后再读一遍。”［16］

法默尔是一位颇有担当的学者，他自比为“苏格拉底的牛虻”。1996年，《行政理论与实践》杂志搞了一次题为“现代/后现代公共行政：关于何为真实的对 话 ”（Modern/postmodern public administration:A discourse about what is real）的专题论坛。福克斯和米勒主持这次论坛并介绍说，这次研讨会的目的是进行对话，秉承集体对话的精神，一群曾经思考过这一问题的公共行政学者将在此表达自己的想法，评论别人的观点。这次研讨会共分三轮进行，由围绕“何为真实”这一问题而展开的原创性论文以及彼此间的评论和回应构成。法默尔在第一轮中以“后现代转向和苏格拉底的牛虻”（The Postmodern Turn and the Socratic Gadfly）为题与大家展开交流。

在这一主题下，法默尔指出，“后现代视角提供一个真实的机会，以加深我们对公共行政行动的理解，启发公共行政思想者效仿苏格拉底的牛虻（Socratic gadfly）”［17］。恰如柏拉图在《苏格拉底的申辩》中的记录：“像我这样，受命于神，献身城邦的一个，这城邦就如同一匹巨大而高贵的马，因为大，就很懒，需要一只牛虻来惊醒，在我看来，神就派我到城邦里来当这样的一个，惊醒、劝说、责备你们每一个，我整天不停地在各处安顿你们。”［18］苏格拉底把自己比喻为神派来的“牛虻”，甘冒天下之大不韪，针砭时弊，惊醒世人，虽死无憾。这是西方知识分子典型的政治态度和政治角色，这种牛虻精神融进西方知识分子的血液，构成他们当中很多人的学术品性。实际上，在法默尔看来，公共行政思想者的天职就是做一只牛虻，现代公共行政就是巨大、高贵却慵懒无比的牛马，这些牛虻受良心的驱使来叮咬这头行动迟缓的“牲口”。为了支持这一中心论断，法默尔给出关于公共行政思想中真实知识的三个子论断：

1.公共行政行动（实践者所做的以及他们应当做的）的真实知识是由正义的后现代观念提供的。

2.承认后现代主义所包含的自反的或透视的认识论。因而从一系列特定的视角去详细说明公共行政行动的真实知识是如何受制于知识的，这是可能的。

3.在这些环境下，公共行政行动的真实知识应当在多样化的视角中被找到，包括现代主义和后现代主义视角下——超出后现代的——的知识。至于公共行政思想中哪些应算作真实的，则应当包括那些能够引导我们对公共行政行动做出最好解释和给出最佳处方的任何东西。

法默尔指出，如果将这三个子论断放在一起，那么，它们所唤起的则是反行政的景象，并且是一种“行政与反行政”相并列的景象。对于公共行政行动的真实洞见而言，这一并列是富有成效的。反行政的口号可以作为程序行政（programadministration）来加以理解，这同时也就指向否定行政——官僚权力。在法默尔看来，反行政是行政（administering）的一种形式，它激进地怀疑它自己的能力，反映的是后现代主义的怀疑论。反行政还是管理（managing）的一种形式，它否定等级制——理性的韦伯式观点，并给予无政府主义以特别优待。它拒绝现代主义观念的官僚制癖好，这种癖好总是反映现代性高贵的起源；它拒绝霍布斯仰慕安全主权的态度。法默尔将我们当前的时代视为一个无法逃避和日益增长的多元文化时代，在这一时代里，拒绝文化等级制的反行政是激进多元文化的。

三、后现代公共行政“之后”

20世纪六七十年代以来，后现代主义伴随政治、经济、社会、文化、科技等诸多方面的新变化而形成，是一种新的社会文化思潮、思维方式和哲学基础。后现代主义将批判的矛头直指启蒙运动以来的各项思想文化成果，其反叛现代主义的鲜明倾向使之既脱胎于现代主义，又与现代主义决裂，即采用与现代主义完全不同的语言叙事和研究方法，积极倡导与现代性相决裂的理论、话语和价值观。后现代主义思潮在现代性建构起来的相互分化的领域中蔓延，然而，与后现代主义的理论倾向相背离的是，后现代在分化的领域中呈现出自说自话的景象，本质直观、行为体验、自我认同、社会资本、负熵、数字化、混零，甚至是基因重组等，貌似在指涉不同事物的东西，实际上都在进行着相同的叙事，只不过这些叙事如同“盲人摸象”一般反映的只是后现代的不同侧面。后现代主义的文化思潮和语言叙事的跨领域使用使公共行政学者认识到，要通过打破学科间特别是政治学与哲学的话语壁垒去建构后现代公共行政的话语体系。这就是要在对以官僚制为代表的传统公共行政模式及其替代物进行全面解构的基础上进行以真实、坦诚为基础的后现代公共行政及其话语理论建构。

我们看到，传统公共行政的理论与实践是建构在政治—行政二分原则、科学管理原理和官僚制组织理论之上的，在学科建构初始阶段和寻求身份认同的时期，传统公共行政和其他社会科学一样，都将利用自然科学的实证研究途径视作本学科“科学化”的方向。在逻辑实证主义大行其道的年代里，社会生活的事实因素和价值因素在逻辑上被加以分离。作为一门科学，公共行政研究更青睐于对可供观察和测量的事实因素的分析，而尽可能地将价值因素祛除掉。对此，后现代公共行政认为，实证研究方法对公共行政研究的建构使之从一开始就非常狭隘：一方面，公共行政研究的范围被限定在那些可测度的狭隘范围内，例如行政效率；另一方面，民主、公正等价值因素则被远远地排除在公共行政的研究范畴之外。矫正这种研究方法的缺陷并建构一种替代性的新研究方法并不容易，我们看到，传统公共行政之后的各种“新”运动试图用不同的理念和方法去寻求替代性方案，但似乎都不成功，因而在后现代公共行政看来，传统公共行政及其替代模式仍然是现代主义公共行政的范畴，因而，如果想要建构这种新方法，那么，它应当“更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴含的各种情感”［19］，在后现代主义者看来，这种新的方法就是知识获得的解释方法。

与工业社会是一个领域分化的社会不同的是，后工业社会则是一个多元化的社会，人的行为模式以及指导这些行为的价值观都是多元化的。在多元化的社会里，不但绝对的权威、专家和意识形态被解构，而且标准化的公共服务和人的多元化需求之间矛盾凸显。传统公共行政模式所主张的“环式民主模式”不仅不能真正反映民众的意愿，就算是使民主运转起来，它也是失败的。在后现代的语言叙事中，传统公共行政及其官僚制模式下的公共政策，也只不过是官僚们自说自话的过程。政府及其官僚不仅垄断政策制定和执行的对话过程，还用一些令人迷惑不解的符号取代社会“现实”。后现代公共行政把这种情况称为“独白式的对话”。基于此，后现代公共行政学者断言，传统公共行政模式已经无法适应以“碎片化”“多元论”“相对主义”等为特征的后现代境况（conditions）的需要。为此，后现代公共行政要想走出这种理论困境，就必须构建新的理论框架，而且这个理论框架还必须背负起双重历史使命：一是能承受后现代的状况；二是能提出与民主理想相一致的主张［20］。

在全球化、后工业化的历史背景下，中国公共行政的理论建构和实践改革正处在艰难的探索时期，同时也处在重要的发展机遇期。立足于中国行政改革的实践，思考中国公共行政理论发展的历史与现实，我们发现，后现代公共行政对于深入分析当前中国公共行政理论与实践中存在的问题，并创新公共行政理论方向，是具有一定借鉴和启发意义的。当前，中国公共行政理论与实践的结合点是服务型政府建设。这是中国学者在全球化、后工业化这一历史背景下，立足于中国行政改革实践而提出的理论建构目标和政府模式变革方向。我们能够证明的是，作为合作治理体系必要构成部分的服务型政府，不论是作为理论建构目标还是实践改革命题，它都能够在社会治理演进的逻辑和复杂性社会条件的挑战中被证明其产生和发展的必然性。然而，我们对于服务型政府建设仍缺乏理论正觉，因而也就导致它的理论建构和实践建设是十分零碎的。尽管后现代公共行政不能为我们的服务型政府建设理论提供完整的处方，然而，它与这个时代相结合而提出的一些批判性和建构性的论题、概念、视角则是可以用于思考服务型政府建设的理论与实践问题的。或许后现代公共行政对于完善服务型政府理论的启发性是诸多的，而我们这里只能试举在理论上经过证明的二三例。

1.理论创新寻求想象的支持。与很多社会科学一样，公共行政学是一门务实的应用科学，其精髓是工具理性。然而，后现代公共行政学者提出一个富有洞见的观点，即理性是公共行政的现代性标志，而在后现代的视角下，公共行政需要的则是“想象”。如果说工具理性是与低度复杂性和低度不确定性条件下建构起来的公共行政结合在一起并发挥效用的，那么，当前人类社会已进入高度复杂性和高度不确定性的时代，工具理性的内在缺陷和过度理性不仅不会使问题易于解决，反而它本身就在制造更多的问题，因而工具理性及其修正方案都不是解决问题的出路［21］。在我们对当前时代做出高度复杂性和高度不确性特征判断时，实际上蕴含这一时代需要借助人的创造力来寻求创造性的问题解决方案，这也就意味着我们进入一个创新的语境中，进入一个创新的时代，在这种条件下，创新成为我们的时代精神，而支持创新的不是具有内在缺陷且时常过度的工具理性，而是想象。因而，公共行政的理论创新的出路就在于突出想象的价值，寻求想象的支持。

2.实现公共性的民主途径。当后现代公共行政学者提出对传统及其替代模式的质疑，特别是断言环式民主模式并不能在所有的民主方式中起作用时，我们也发现，作为对传统公共行政的批判而提出来的民主行政方案也并没有成功地实现公共行政过程的民主化。这里，就出现公共行政民主化的理论议题，“公共行政的民主化，所要建构的是一种实质民主，是建立在开放的、自由的治理网络基础上的实质民主，在社会治理的意义上，也是一种合作治理”［22］。公共行政理论创新的困境在于形式民主脱离并排挤实质民主。当前，人类社会正处在全球化、后工业化的进程中，社会治理结构发生巨大变革，社会的网络结构正在生成，原有的线性结构被打破，开放自由的网络结构要求并保障实质民主的实现，因为与形式民主不同的是，实质民主内在地蕴含每个社会成员的观点、态度、意见等得以表达和得到听取的机制，而这又依赖于网络结构对它的支持和维护。从根本上来说，公共行政理论创新是以公共性为终极目标的，而公共性的实现途径是实质民主的途径，而不是线性代议制民主的话语独白。

3.从政府本位到“他在性”。高度复杂性和高度不确定性的社会条件在呼吁多元治理主体兴起的同时，宣告政府作为社会治理唯一主体的结束，这也就意味着政府本位主义丧失历史合理性。在这个由多元主体构成的治理体系中，后现代公共行政学者提出“他在性”的理论建构思路。在法默尔那里，他在性被限制在行政人员的层面上，而在作为公共行政理论创新的服务型政府这里，服务型政府应当以他在性为导向，以他在性为原则，这是在政府整体层面上给出的理论论断［23］。我们看到，在实践意义上，他在性原则要求道德的他者在开展社会治理行动时把他者放在首要位置上，然而如果政府本身不具有他在性的特征和属性，那么，行政人员的他在性取向则是很难保证和持续下去的。在他在性原则下，以自我为中心的政府本位主义所造成的官僚主义、行政不作为、行政傲慢等问题需要在行政人员他在性原则的确立中寻求出路，而这又必须以政府整体上的他在性为一切社会治理行动的前提。也只有在实现从政府本位到他在性的转换的这个意义上，服务型政府建设才能取得更加积极的进展。