国家治理视角下制度理性意蕴及其价值探寻

◎赵浩华 （哈尔滨学院文法学院，黑龙江哈尔滨150080）

“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］19。这是党和国家顺应时代要求、完善治理体系、回应民众诉求提出的战略思想。当前，国家治理面临的最大挑战是治理场域发生整体性改变，全球化、城市化、信息化的力量交织在一起，“集体无意识”“公平价值缺失”等非理性因素阻碍国家治理体系和治理能力现代化，社会民众对于国家治理现代化的需求显著增强。而国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，在这个过程中，制度理性为制度创新与发展提供了价值指引和实践规范。因此，在国家治理现代化的大背景下，科学审视制度理性的意蕴及其作用，分析国家治理过程中的制度现实及其理性需求，从制度理性的视角梳理推进国家现代化的现实路径，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、制度理性意蕴及其规定性

现代社会是一个复杂而多元的系统，其有效运行依赖于各种制度的确立和规范，制度作为某一群体成员共同遵守的、按一定程序运行的规程或行动准则，具有约束和规范作用，制度可以有效地维护社会系统的秩序化运转，为个人自由和社会权利提供实质性保护，推动社会政治经济文明的发展和繁荣。理性是人类历史上一个历久弥新的话题，在西方哲学和社会科学理论中，理性始终居于十分重要的地位。在漫长的历史发展过程中，理性概念具有认识论、技术论、价值论等多种解读。总的来看，理性是属人的理性，理性存在于人类的基本思维和实践活动中。人类对于理性的理解和认识，映射出人类对于客观世界和自我本性的逐渐深化过程，在这个过程中，理性不仅表现出人类对于普遍文明秩序的追求，还反映出人对于自身发展的反思与审视。

制度创新与发展存在双重动因，外在动因是制度所处社会客观环境的变化，存在不以人的意志为转移的历史必然性；而内在动因则源于制度主体合目的性、合规律性的理性认知能力，主体的理性认知能力规定制度主体对客体的本质和规律的揭示与把握。因此，制度理性可以理解为制度主体按照一定逻辑规则和价值标准运作的认知形式和认知能力，制度理性是合理性在社会制度设计与执行过程中的体现。如果说制度从根本上是依据客观规律，有着不以人的意志为转移的客观必然性，那么制度发展则在很大程度上与制度理性密切相关，制度理性所具有的反思、调节、创新功能，在制度发展过程中发挥巨大作用。

（一）制度理性具有反思功能

制度存在的本质是通过规则来确立规范性的社会秩序，“但在制度的规范性面前，人并不是无所作为的。尽管在一定的社会内，制度起着规范、修正人们行为的作用，一定的制度决定一定社会的秩序状态，但历史上的任何制度，都与当时人的利益及其选择密切相关，制度与人的动机、行为有着辩证的内在联系”［2］。因此，就制度理性来说，制度理性是属人的理性，这种理性“表现为思想、反思、从事逻辑判断与推理的能力，集中表现为一种‘自我意识’的能力，或者说‘我思’的能力”［3］。因此，反思作为制度理性的重要功能之一，成为制度发展的必要条件，对制度本身及其实践产生较为重要的影响。

（二）制度理性具有调节功能

制度作为调节人与社会关系的中介，除了调节人与自然的关系以外，更重要的是调节人与人的社会关系。人们之间交往活动的规范化、制度化是社会系统自觉性的集中体现。社会并不是个体数量上的加总，而是实践性与能动性在相互关联过程中产生的集合，制度主体基于制度环境的发展与变化，进行自我判断与自我选择，制度理性的调节功能即是通过这种判断和选择，在社会要素之间、在制度体系之间、在价值理性和工具理性之间、在个体理性和公共理性之间寻求平衡，以使制度本身所面对的矛盾和冲突处于合理的秩序中，防止矛盾激化。

（三）制度理性具有创新功能

制度理性的创新功能表现在制度主体运用自身的理性认知能力，以制度价值和社会需求为基础，改进和完善原有制度本身。一方面，制度理性的创新功能是一种自我“肯定”的过程，制度主体在原有基础上对制度本身进行改良和创新，创新活动依赖于原有制度的继承和延续，原有制度的优点通过制度创新得以固化，并以制度化、规范化的方式持续发挥自己的作用；另一方面，制度理性的创新功能是一种自我“否定”的过程，制度在本质上是一个历史范畴，发展与创新的根源在于社会经济基础的变化，制度亦在主体目标与客体需求之间不断地发展和创新，制度对自身的理性思考必然推动制度发生自我反思，直至发生创新，制度对于自身的理性否定是其发生创新的原动力。

二、国家治理视角下制度现实与理性需要

在全球化的大背景下，国家治理现代化受到来自经济发展、政治进步、民众需要等多方面的影响，党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”［1］11解决这些问题的关键在于进一步推动制度发展和创新。因此，合理审视我国制度现实和理性需要是推动国家治理现代化的关键因素。

（一）国家治理的工具理性需求

制度是国家治理体系的基本构成要素之一，制度本身的合理、规范、有效在很大程度上决定国家治理的质量与效果，国家治理的最终目的是通过更高的制度效率、更低的制度成本以及更好的制度服务，为全社会所有成员提供合理的、有效的、具有普遍约束力的规范体系。习近平对于“国家治理体系”的基本内涵阐述为：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［4］可以看出，国家治理体系是一个全面的、协调的、动态的制度运行系统，随着政治文明的进步与发展，以法理型权威为基础的制度化与程序化日益成为现代国家治理的重要标志。虽然国家治理是政府实现一定社会政治目标的手段，体现一定的价值取向，但相对于“统治”而言，“治理”更具工具理性色彩，“工具理性的效率优先逻辑、工具理性思维、非人格性特征、形式合理性品格等内在特质使之对权力运行法制化、政治权威合法化、政治生活制度化和规范化、政治秩序合理化、行政管理现代化等具有促进功能”［5］。尤其是在我国目前的社会经济发展阶段，在工具理性尚未得以充分发展的历史进程中，应充分重视制度体系的工具理性功能，进一步加强工具理性所追求的规范化、程序化、层级化、法治化，推动工具理性在国家治理现代化过程中发挥前提性和基础性作用。

当前，在国家治理现代化的大背景下，以工具理性为基础的制度体系建设在我国已经取得长足进步，改革开放40年，党和国家不断加强顶层设计，在政治、经济、社会、文化、生态等各个领域加强对制度建设的指导和规范，民主与法治建设取得重大进步，程序与规则意识日益提升。尤其是党的十八大以来，制度权力运行日益法治化和规范化，“把权力关进制度的笼子里”从一个侧面彰显了国家治理的现代化和法治化进程，但也必须清醒看到，与推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，碎片化、非理性化、人治化、非程序化等阻碍国家治理现代化的制度体系依然存在。其主要表现：一是部分制度尚未全面反映客观规律和人民意愿，针对性、规范性、可操作性不强。党的十八大之后，党和政府放宽独生子女政策、废止劳教制度，赢得社会民众的普遍赞誉，但国家治理已经进入目标更高、矛盾易发、风险并发的“深水区”，长期形成的传统制度体系具有“路径依赖”特征，以制度规范推动治理现代化的难度和复杂程度将越来越大。二是不同制度系统之间存在失衡现象。当前，从国家治理的大背景来看，各个领域存在相对不均衡的治理样态，其中，经济领域的理论与实践探索、纠偏与改革、转型与发展取得了举世公认的成就，这种跨越式的发展有赖于经济制度的日益规范和创新，但与此同时，政治领域、生态领域的治理实践则相对滞后于社会发展需要，制度规范和创新尚有不足，工具理性所追求的规范化、程序化、层级化、法治化尚未充分释放，在一定程度上制约了国家治理现代化的最终实现。三是制度执行效率不高。受制于信息不对称、政策理解偏差等因素，制度执行效率还有所欠缺，选择性执行、对抗性执行、替换性执行等现象在治理过程中屡有出现，这在某种程度上导致制度执行成本过高，影响国家治理现代化进程。

（二）国家治理的价值理性渴求

制度本身的价值在于通过理性行为，提升社会运行的合理性，制度发展与创新必须遵循一定的价值目标，才能增强制度行为的合理性和合法性，进而对社会民众发挥应有的正向功能。在国家治理体系中，相对于工具理性而言，价值理性在制度设计和制度执行过程中，偏重于以制度主体为中心的目的理性，它追求制度本身与制度执行的合目的性，价值理性是制度主体在社会实践中逐渐形成的价值智慧和终极关怀，对制度实践和治理体系具有支撑、规约、导向功能。在国家治理体系范畴下，虽然“工具理性对权力运行法制化、政治权威合法化、政治生活制度化和规范化、政治秩序合理化、行政管理现代化等都起着积极的促进作用，对中国政治发展具有重要的现实意义”［5］，但任何形态的国家治理都无法回避伦理目标和价值取向，价值理性是国家治理不可或缺的认知能力，“国家治理的伦理价值目标是形成国家发展内在动力的基础，规范和衡量国家治理是以人为标准而非以物为标准的价值尺度，是体现国家治理以为人民服务为宗旨的表征，是坚持国家治理具有合伦理性的保证”［6］。

历史发展始终在警醒我们，当价值理性缺失到一定程度才会引起政府及社会民众的关注与重视。价值理性事关国家治理现代化的公平性、民主性、公共性，影响国家治理的效率和效果。制度设计与执行过程必须遵循价值理性的导引，才能增强制度行为的针对性和公正性。党的十八大之后，党和国家着力为公平正义构筑制度体系保障，取得了历史性成就。但与此同时，我们依然清醒地看到，价值理性缺失问题在某些制度设计与执行过程中还比较突出，这既与市场化、自由化和现代化所带来的工具理性冲击息息相关，亦与制度主体缺乏价值预设和理性判断有关，没有价值产出的制度行为在某些领域依然存在，受利益多元化、矛盾集中化的影响，短视行为、效率至上等现象在制度设计过程中依然存在，党和国家的公信力受到一定侵蚀，国家治理现代化进程面临严峻挑战。为此，在全面建成小康社会进程中，对于价值理性的渴求和建设不应只是一句口号，应当通过价值理性强化国家治理的道德合法性基础，这些行动和举措并不是否定和拒斥工具理性，中国作为后发展国家，工具理性仍有不足，应当在重视工具理性的基础上，大力弘扬价值理性，并以价值理性激发、规范、引导工具理性，最大限度地增进公共利益，不断提升公共生活的质量水准。

（三）国家治理的公共理性需要

公共理性是制度理性的重要表征之一，和谐稳定的公共生活需要社会各个阶层的参与合作，社会共识的达成建立在理性沟通的基础上，这既需要社会民众自身的理解与宽容，也需要国家治理体系和治理能力的制度保障。正如罗尔斯所言：“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”［7］国家治理的最终目的即是推动制度体系的构建和执行过程更具正当性，运用权力去引导和规范社会民众的各种行为，让制度体系符合社会成员的合理预期，当制度体系充分表达社会民众的理性共识之时，对于制度的遵守亦成为社会民众自主的抉择。可以看出，公共理性是“制度化设计的重要价值基础之一。理性化的制度设计提供社会矛盾化解的制度化途径。通过程序化的问题审视过程，社会问题能够在公众的视野中得到有效解决”［8］。公共理性是理想国家治理体系得以生成和运作的保障，构成了公共权力和现代政治文明的理性基础。

党的十九大报告提出：“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”［1］23在看到党和政府决心的同时，也要看到国家治理进程中面临的一些突出问题。一方面，随着全球化和信息化程度的日益加深，社会价值体系从一元化到多元化，并逐步趋向于碎片化，价值多元化是当前社会的基本事实，公民的民主意识和权利渴求日益增强，社会民众对于国家治理现代化的关注度越来越高，对于社会公平和正义的价值需求也愈发强烈，“若任其多元价值无限度冲突就不会有一个稳定、有序的社会。一个稳定、有序的社会要求公共理性成为社会基本价值观，对话、讨论、沟通是体现这种价值观的具体方法和程序，是公共决策的合法基础”［9］。另一方面，社会非理性现象呈现高发易发态势，譬如，由互联网非理性、情绪化传播所引发群体性事件、网络暴力现象屡见不鲜，这种紧张的社会关系无疑与网络新媒体的隐匿性、开放式、离散式传播特点有关。究其深层次原因，治理体系不健全、权力运行不透明、民众知情权和参与权不充分等制度因素是其根本原因。为此，公共理性所蕴含的民主协商、协同治理、合作共赢，在我国这样一个日趋复杂的社会合作体系中显得尤为重要。

三、国家治理视角下制度理性作用发挥与现实思考

一个国家的现代化，离不开治理现代化，更离不开制度的现代化。从现代社会发展视角来看，国家治理只有通过制度，才能更好地发挥社会整合力量。而制度本身并不是某种“人类无知状态下自发演化”的结果，而是理性或合理性在社会体制或制度中的体现。为此，应当充分发挥制度理性的优势，分析制度理性的实现路径，以期对国家治理现代化有所裨益。

（一）发挥制度理性的反思作用，为国家治理现代化提供价值引领

制度理性是人的精神层面表现出来的基于制度层面的认知能力和实践能力，反思作为制度理性的重要作用之一，成为国家治理得以完善和发展的必要条件，对制度体系建设及其实践产生极为重要的影响。在国家治理现代化的道路上，中国需要进一步构建制度理性并彰显其反思作用。一方面，制度理性的反思作用体现制度主体对于制度本身以及制度所处客观历史环境变化的理性思考与总结。在制度发展过程中，其社会历史环境必然随着社会发展而发生变化，同制度相联系的各种客观要素也处在变动中。为了更好地适应变化中的客观环境，制度主体需要依靠一定的逻辑推理和思维规则，在制度层面上进行理性分析与总结，从而为制度发展提供方法论基础。党的十九大报告提出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”［1］10在这种历史转型的机遇和挑战下，全球化、信息化、现代化交织在一起，国内外政治经济环境不确定性日益增强、社会矛盾日益突出、经济发展中的公正问题错综复杂。实现国家治理现代化是一个复杂艰苦的探索过程，亦是一个不断试错和累积的过程。因此，在国家治理现代化的进程中，需要以反思的精神去审视现有制度环境的变化，追问制度的现实合理性，通过制度合理性维护制度合法性，强化国家治理的伦理价值和理性价值，使民主法治更具有道德正当性，这是国家治理现代化进程中一项艰巨而又长期的任务。另一方面，制度理性的反思作用表现为制度主体对自身价值目标和实践取向的完善与纠偏，制度主体是以人或以人为基本单元的共同体所组成的，制度理性的反思作用首先着眼于对制度主体——人和人的本质的认识。实际上，人以及人的理性是一切制度实践的前提，对人及人本质的现实反思，不仅构成了制度理性的逻辑基础，还成为制度发展的逻辑必然。改革开放40年，中国特色社会主义道路取得了伟大成功，同时亦有深刻的教训。这不仅与制度所处的客观环境变化密切相关，还与我们自身的制度目标不适应、不完善息息相关。如果国家治理不能回应“人”的诉求，无法对当代中国发展道路和社会变革提供价值取向和方法论基础，那么国家治理自身的现代化水平亦无法得以实现。这就要求我们从有利于完善和发展中国特色社会主义制度、提升民众福祉的高度来设计和推进国家治理现代化，有效发挥制度理性的反思作用，完整理解和把握新时代中国特色社会主义的总目标，准确把握其内在逻辑和作用机理。

（二）发挥制度理性的调节作用，为国家治理现代化整合社会基础

国家治理现代化并不是纯粹社会发展的因果必然性，而是社会客观必然性与人的主观能动性共同作用的结果。作为制度主体的人不可避免地受到理性和价值的内在调节。恩格斯指出：“社会发展史却有一点和自然发展史根本不相同的……在社会历史领域内进行活动的，全是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人，任何事情的发生都不是没有自觉的意图、没有预期的目的的。”［10］国家治理的首要任务在于调节社会关系、化解社会矛盾、凝聚社会共识。而社会矛盾的本质与根源是制度的不适应、不协调以及不完善。“以理性对话方式取代有失体面的无端谩骂，是现代文明社会的理性化所在。公共领域理性对话的目的在于社会共识的有效达成，并且通过制度化途径使其沟通方式形成常态”［8］。因此，制度理性的调节功能可以为国家治理现代化提供必要的社会基础和有效保障，成为解决社会矛盾、维系社会和谐的必要手段。

在全面深化改革的新时代背景下，加强制度设计和执行过程中的理性维度，以及由此带来的政治实践过程，对于现代社会有着不可或缺的维系和整合作用。一方面，以制度理性推动协商民主。通过一系列合理的制度安排，广泛吸纳各方建议，推动制度主客体之间广泛协商和协同治理，保障社会民众在国家治理进程中充分行使宪法所赋予的民主权利，公平地参与国家治理。党的十九大报告明确指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”［1］38可以看出，制度理性凸显了国家治理复杂性条件下中国社会主义民主协商制度优势与现实生命力。另一方面，以制度理性避免社会矛盾激化。“当代中国社会矛盾的制度根源主要表现在两个方面，一是理性化的正式制度之间的矛盾，二是理性化的正式制度同感性化的非正式制度之间的矛盾”［11］。制度理性的调节功能可以突破利益固化的藩篱，通过沟通、谈判、协商等理性协商方式，协调各种社会关系，弥合社会差异，寻找利益共同点，有效地提高公众的社会认同感，为国家治理现代化奠定坚实的社会共识和心理预期，这既是社会主义制度自我完善和不断发展的需要，也是国家治理现代化的现实需要。

（三）发挥制度理性的创新作用，为国家治理现代化构筑动力来源

制度处于社会体系输入与输出的中间环节，不可避免地面对社会历史环境的偶发事件或重大变革对于制度本身的现实压力，虽然制度具有连续性和稳定性的“路径依赖”特征，但制度所面临的客体需求始终具有从“匮乏到满足再到匮乏”的周而复始特质，这就导致制度终究会在某一历史发展阶段存在相对的滞后性，制度主体若要维持自身生存和发展，必须自觉地进行理性设计和价值判断，对制度本身进行修正、完善、发展，消除制度剩余，补齐制度短板，用创新去解决制度自身所面临的生存发展问题，保持一种连续的、动态的发展状态。在这个过程中，制度主体的理性求“新”发挥了巨大推动作用，不仅使得自身合法性得以稳固，还是社会发展的重要动力源泉。

目前，我国进入全面深化改革、推进社会和谐的新时代，国内外形势正在发生深刻而复杂的变化，正处于重要的发展战略机遇期，党的十九大报告明确指出：“全党同志一定要登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，团结带领全国各族人民决胜全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。”［1］2可以看出，要回答国家治理现代化的问题，必须积极主动发挥制度理性的创新作用，以制度理性推动制度创新，在完善现有制度的过程中，基于国情，理性构建科学、有效、完备的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型，为国家治理现代化提供有效的制度保障。与此同时，在制度创新的过程中，要注意继承和创新的关系，这需要我们自觉地增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持和完善中国所特有的制度优势，从而使得经验和理性有机结合，为国家治理现代化探索出一条新的路径，并为社会制度发展提供新的道路选择，这正是制度理性的现实意义所在。