推进南疆四地州扶贫工作的思考与建议

唐 亮

党的十九大明确提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”近年来，南疆四地州扶贫工作在国家和各援疆省市的大力支持下，在各级党政部门的不懈努力下，取得了一定的成绩，但受经济、医疗、教育、人口素质、思想观念、语言障碍、基础设施建设等综合因素的影响，南疆四地州扶贫工作仍面临着严重挑战和巨大压力。

一、南疆四地州扶贫工作基本情况

南疆四地州是新疆扶贫工作的重中之重，有国家扶贫开发重点县(市)21个，占全疆的60%;有国家扶贫开发重点村2605个，占全疆的86%;建档立卡贫困人口 186．62万人，占全疆贫困人口的85．2%，是我区实现同步全面小康、扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。

喀什地区坚持区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展，大力发展产城融合、以城代乡、城乡一体区域经济。实行扶贫开发目标量化管理，提出精准扶贫“一看房、二看粮、三看羊、四看劳动力强不强、五看家中有没有读书郎”的“五看法”。和田地区以摸清底数、精准识别、核实好建档立卡数据为基础，与各县市签订目标责任书。克州提出保稳定、促发展、惠民生、强基础的工作思路，制定定点帮扶工作实施方案，选派151名机关优秀干部担任贫困村第一书记，直接传导扶贫开发责任和政策支持，确保年均减贫3万人。阿克苏地区坚持小片区示范引领和县市间均衡带动发展，制定《2016～2020年扶贫开发工作实施方案》，及时调整充实各级扶贫开发领导小组，扶贫资金项目四级全程公开，上下联动、齐抓共管，扶贫攻坚工作取得了突出进展。尤其是连续开展的“访惠聚”驻村工作，促使各级“访惠聚”驻村工作队努力承担起扶贫攻坚任务，协调争取了大量扶贫资金，引进大批扶贫项目落地。

二、南疆四地州扶贫工作存在的问题及原因

扶贫工作涉及到方方面面，属于复杂而系统的社会治理范畴，而不仅仅是扶贫部门一家的事，任何一个层面推进的不平衡，都会影响和制约着扶贫攻坚的整体效果。笔者综合“访惠聚”驻村工作实践和近几年调研中了解到的情况，对南疆四地州扶贫工作梳理、归纳出以下六方面的问题。

(一)南疆四地州脱贫攻坚整体合力有待进一步形成

扶贫工作涉及多个部门，各部门职权不一，缺乏互联互通，扶贫项目种类多、渠道多、扶贫资金投入分散，降低了南疆四地州扶贫工作整体推动的针对性和实效性。部分扶贫制度设计存在缺陷，“扶农”而非“扶贫”，尤其是涉农资金项目整合难。目前，财政扶贫资金投入与发展“一村一品”、“一户一业”，支持贫困村、贫困户发展生态绿色种养业、林果业、设施农业、民族特色产业计划所需缺口较大。

自治区《贯彻落实〈中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的意见》明确了实施“十大专项行动”的精准脱贫攻坚措施，确定了“六项政策”、“九项保障机制”，要求相关责任部门单位结合各自职能，制定方案，明确任务，细化责任，促进扶贫资源整装集成，形成整体合力。但从目前情况看，南疆四地州尚存在进度不一致，方案内容笼统，缺乏可操作性，急需进一步完善。

(二)南疆四地州经济发展滞后，产业特色不足，产业链不明晰

党的十九大明确指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。南疆四地州自然条件恶劣，人口众多，劳动力素质不高，经济发展落后，举步维艰，而南疆四地州经济结构、产业发展方向是否合理、发展得好坏，直接关系着其脱贫攻坚目标的实现。当前，南疆四地州产业发展方向和产业结构还需进一步规划和调整，在推动中小企业发展、优势特色产业发展、农副产品精深加工、产销平台建立等方面还需进一步加强。

南疆四地州农村多以农牧业为主，受大环境制约，现代农牧业尚未发展起来，产业结构单一，第一产业比重较大，粮食自给自足成为农民配置资源的主要目标，产业效率低下，农民增收缓慢。一家一户小农经济发展的模式，缺乏长效性，返贫率较高。人口快速增长，加上过度平面垦殖进一步造成生态环境的恶化。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。我们要培养一大批具有国际水平的青年科技人才，而要做好青年创新人才的培养，离不开高校对大学生创业的引导与支持。实际上自十八大以来，国家层面大力推进创新创业工作，李克强总理在2014年达沃斯论坛上首次提出“大众创业，万众创新”的概念，2015年6月国务院下发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，2018年9月又下发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，明确“在全国高校推广创业导师制，把创新创业教育和实践课程纳入高校必修课体系，允许大学生用创业成果申请学位论文答辩”。

南疆四地州农田水利基础设施薄弱。南疆四地州整体水资源匮乏，而水资源利用率低尤为突出。目前，四地州还存在着灌溉主干、支渠及田间毛渠失修的状况，渠道防渗尚未普及，节水灌溉还有待进一步推广;机井配套不完善，存在井房破漏、露天井等现象;土地平整仍需加大力度，科技兴农、技术培训有待进一步加强。

(三)扶贫部门编制人员严重不足，扶贫项目偏向于短期效益，扶贫资金投向较难把握

扶贫机构性质不一，有行政单位、有事业单位;隶属关系不一，有政府组成部门，有直属政府管理，有的挂靠政府办;编制规模不一，县市编制多则10来人，少则1人，且内设机构上下不一致。据统计，全区35个重点县每个县平均编制不到8名，42个非重点县每个县平均编制不到2名。按当前贫困人口数计算，1名县(市)扶贫干部要服务近7000名贫困人口，扶贫力量严重不足，年轻干部更缺。尤其是扶贫系统编制未设置到乡(镇)一级，工作一般由副乡(镇)长兼任，落地存在“空挡”。

精准扶贫要体现目标精准科学、制度精确、管理精细，减贫制度系统完备，这对扶贫工作人员提出了更高、更全面的要求。扶贫工作人员不再是制定计划、分配资金，而是要做减贫治理全过程的参与者、实践者。目前，部分扶贫干部的能力素质与扶贫工作要求尚有差距。

扶贫项目雷同现象突出，产品科技含量不高、结构单一、加工转化率低，扶贫项目参与者之间利益关系松散，缺乏较稳定的利益共享、风险共担的利益联结机制。扶贫项目普遍带动就业弱，延续性较差。一些民族特色产业，如服装加工、地毯编织、手工艺等产品同质化严重，销售渠道匮乏，市场竞争力弱，抗风险能力低，贫困户参与的积极性不高。同时，存在着扶贫项目审批手续繁杂，扶贫技术指导滞后，扶贫项目效益评价缺乏科学、合理的办法等问题。

扶贫资金投向存在偏差。产业扶持政策惠及的对象是贫困户，贫困户多数缺乏自我发展能力，前瞻性、自身能力均不足。这就出现了矛盾，即，想发展的农户缺乏资金，受各种主客观因素制约的贫困户难以发展却享受扶贫资金支持。相关部门未能及时征求贫困户意愿，扶贫项目的选定与贫困户需求不相符。

(四)扶贫基础工作方面还存在底数不清、分类困难的状况

在依据家庭人均收入确定贫困户的条件下，由于缺乏刚性标准，农民收入渠道多、杂、小，且难以核算。贫困对象精准识别难，贫困户界定难。按照“四个一批”进行分类，部分人口交叉重叠、难以清晰划分。相关部门数据与扶贫建档立卡信息系统中的数据衔接不紧密，不能对应，存在漏项、漏填、填报不准确的问题。

(五)金融扶贫相对滞后，小额贷款免抵押、免担保的“两免”政策落实难，“两居”工程建设补助标准偏低

由于贫困地区经济基础薄弱，金融环境落后，中小企业发展受限，贫困农牧民贷款难度大。一方面，大部分企业难以达到银行授信条件;另一方面，贫困户承包的林地和农村土地所有权为国有，农户无抵押权，致使小额信贷免抵押、免担保的“两免”政策难以落实。此外，部分已贷上款的农户拖欠还款造成恶性循环，信贷额度、期限与现代农业经济发展规律不相适应。

保障贫困群众有安全住房是精准脱贫总体目标中的一项重要指标。现行“两居”工程建设补助标准为户均2．85万元(中央财政补助1．05万元、自治区财政补助0．8万元、对口援疆省市援助1万元)。经统计，“十三五”初期，仅喀什地区、和田地区就有27．1万户贫困户未建安居富民房。由于贫困地区财政自给率低，贫困户自筹能力较弱，加之建材市场价格和人工费用逐年攀升，工程建设成本大幅提高，2．85万元/户的补助标准仅占工程建设成本的30%左右，无法满足“两居”工程建设需求，进而制约信贷工程的整体推进速度。

(六)南疆四地州重实物扶贫、资金扶贫，轻精神扶贫的方式方法亟待改进

常言道:扶贫先扶志。南疆四地州扶贫工作的现实情况是，实物扶贫远远多于精神扶贫、技能扶贫。据了解，在历年的扶贫工作中，南疆四地州发放过电视、米、面、油、牛、羊、煤、钱等，扶贫效果不明显。扶贫牛、扶贫羊通常两个月就不见踪影，扶贫物资去年送了今年没送、给了这户没给那户，贫困户都会有意见。还有贫困户反映希望直接发钱、发小轿车等。个别地区甚至出现过讨要扶贫物资的上访情况。

个别家庭为争低保，甚至出现将家中老人、残疾人另外分户出去的现象。一些低保户只想要救济，有地也不种，人懒心懒。此外，遇有扶贫方面的调研，一些贫困户会迅速转移财产。这种输血式的扶贫方式，不仅管理和监督较难，贫困户的依赖思想也愈发严重，某种程度上助长了当地社会的不良风气。

三、做好南疆四地州扶贫工作的政策建议

习近平总书记曾指出:“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”党的十九大作出了“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”脱贫攻坚战冲锋号已经吹响，面对当前形势，南疆四地州扶贫工作势必要加快步伐，找准路子、构建完善的体制机制，下大力气解决好制约南疆区域经济发展的瓶颈问题，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

(一)下大力气解决制约南疆四地州区域经济发展的瓶颈问题

区位因素、资源禀赋决定了南疆四地州不可能大出大进地发展外向型经济，也不可能像北疆那样以重化工业带动迅速提升经济规模。扬长避短，把劣势转化为优势是当务之急，也是解决南疆四地州扶贫问题的长远治本之策。

尽快选派、充实一批懂经济、研究型干部到南疆四地州工作。加快构建南疆四地州特色产业体系，走出一条符合南疆四地州特点的科学发展路子，解决好南疆四地州产业结构趋同和低水平重复问题，使各级扶贫项目与“访惠聚”驻村工作队开展的扶贫项目有效衔接起来，增强当地经济成长的生命力。从长远看，只有将小农经济的自给性生产与发展市场经济结合起来，改变单一产业结构，才能长期、稳定地脱贫致富。

加快南疆四地州农牧业结构调整，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度。大力发展绿色有机农业、林果业，推动畜牧业发展，加速提升产业化、特色化、市场化、专业化水平。抓好退耕还林还草，因地制宜发展草产业、经济林、中药材、蔬菜业、花卉业，以及其他特色非农产业，既增加农民的收入、改善当地环境，还保证了饲料供给。发挥南疆四地州光热资源优势，支持建设日光温室，发展设施农业和休闲农业。培育新型经营主体，扶持种养大户、家庭农牧场、农牧民合作社、农牧业社会化服务组织发展，实现小农户和现代农业发展有机衔接。加大农产品产地初加工补助力度，重点用于南疆果蔬冷藏、烘干设施建设。对开发贫困地区资源的大型加工企业、有利于贫困地区产品输出的贸易企业要给予强有力的政策扶持。

大力发展农副产品精深加工，做大做强绿色产品，提升农副产品附加值。南疆四地州有很多高品质的绿色有机产品，因多是初级加工，缺乏知名度和市场竞争力，经济效益低。尤其是经济人才匮乏，欠缺应对市场经济的经营头脑、借势的经营能力，包括策划宣传、品牌打造、标准设定、销售定位、营销策略等方面的人才匮乏，严重制约当地经济发展。建议协调对口援建省市，多引进一些农副产品龙头加工企业，帮助南疆四地州绿色有机农副产品深加工、外销走出一条路子，包销一部分产品。这样既为南疆四地州农副产品创立品牌，又增加南疆四地州农民的收入，比在南疆四地州投建一些不切实际的工业项目、园区要有效得多。

大力发展南疆四地州文化旅游产业。南疆四地州自然和人文旅游资源极为丰富，赋有古丝绸之路的传奇色彩。依托南疆四地州独特的旅游资源，点穿线、线带面，完善基础设施配套建设，形成旅游规模经济。通过发展繁荣文化旅游业，增进与外界的交往交流交融，可以有效提高人口素质，提升市场经济能力，带动南疆四地州餐饮业、宾馆业、民俗文化、手工艺、农牧业、印刷业、物流业、影视业、歌舞产业、现代服务业等一系列行业产业发展，不仅有效带动就业，还能提升南疆四地州民众的双语能力。

加快喀什市、和田市、阿图什市等城市经济圈发展，扩充经济职能，增强辐射效应。加快推进当地产业结构调整，搞活市场经济，推进多元经济结构发展，推动富余劳动力向第二、第三产业转移。

(二)高度重视调查研究，做好南疆四地州扶贫攻坚方案、制度的顶层设计

加大调研力度，找准现实问题，认清发展需要，切实做好南疆四地州扶贫攻坚的顶层设计，综合评判贫困地区社会经济发展的当前利益与长远利益。重点查找贫困地区扶贫攻坚的“短板”，调查制约瓶颈和突出矛盾，研究衔接行业规划与扶贫规划、加速区域整体脱贫。研究强化产业支撑、改善基础条件、提升公共服务的突破方向和具体举措。研究解决好部分扶贫制度“扶农”而非“扶贫”的问题。

针对当前专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”不断发展的现实情况，强化整合扶贫资源，改革扶贫资金管理体制，调整扶贫资金利用结构，进一步下放资金管理权，重点放在扶贫实际效果的监督、检查、考核、评估上。

(三)加快建立南疆四地州农村社会保障体系

下大力气解决基本民生，尤其是提供贫困地区人畜饮水、医疗卫生、文化教育、道路、电力、基本农田建设、养老住房等方面的保障。

研究调整民政救助政策和新型农村合作医疗政策、完善大病保险政策、增加大病报销比例和救助力度，防止农民因病返贫、因贫失医。区分低保和社会救助对象，研究扶贫线和低保线“两线合一”的实施办法，制定政策兜底计划方案。加大教育，尤其是技能培训力度。扩大面向南疆四地州大学毕业非师范专业招录教师比例。建立党员干部在公共场合使用国家通用语言交流机制，创造有效的双语环境，提升双语教育效果。加大贫困地区土地改良投资，下大力气改造中低产田，提高土地质量。完善灌溉区配套设施，加速发展节水灌溉。提升农业抗灾减灾能力。提高“两居”工程建设补助标准。

(四)南疆四地州切实抓好发展规划、扶贫项目的实施

发挥好各级扶贫开发领导小组作用，认真搞好南疆四地州长远和中近期发展规划。凡经反复论证，具有科学性、可行性的南疆四地州发展规划要保证延续性。加强扶贫项目决策的科学性论证，做好扶贫项目储备和管理，真正构建起符合市场规律的“一乡一业、一村一品或数村一品”格局。切实加强部门间的沟通和衔接，解决好资金多头投入、“撒胡椒面”问题。研究完善扶贫建档立卡工作的精细化管理制度，制订科学、有效的脱贫、返贫动态管理方法。

建议各部门对批准实施的扶贫项目实行归口管理，做好南疆四地州基础性调研，提供好配套服务，保证扶贫项目取得预期效果。实施扶贫项目要符合南疆四地州当地实际，符合当地资源优势，符合贫困户的意愿，充分调动贫困户和基层组织参与的积极性。要切实引入竞争机制，提高南疆四地州扶贫项目的经济效益。

(五)建强基层组织，大力发展南疆四地州村集体经济

切实发挥好基层党支部、团组织、妇女组织的作用，建强南疆四地州基层战斗堡垒。建议从县、乡和兵团农牧团场及部队复转军人中选拔一批优秀的年轻干部担任村支部书记或村委会主任。从提高人口素质入手，注重扶贫与扶志、扶智相结合，抓好观念引导、科技教育、技能培训等工作。树立良好的社会风气，注重荣誉激励，激发内在动力，不断激发南疆四地州社会创造力和发展活力。南疆四地州要严格贫困户选定，尽快落实基层农村女小队长的津贴补贴。

建立基层“一把手”定期培训机制，在提高南疆四地州社会治理能力的同时，重点提升发展经济、带动就业的能力。依靠“能人”兴办乡村扶贫经济实体，盘活投建废弃的加工厂、养殖场、蔬菜大棚等，带动贫困户共同发展。整合农村土地，引进现代农牧业企业，将村民转变为产业工人，以生产方式的改变推动南疆四地州发展。