论组织模式转型与政策过程的重塑

◎向玉琼 （南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

工业社会发展出官僚制这样一种组织形式来对社会以及组织内部进行管理，政策过程也是基于官僚制组织来展开。基于官僚制组织开展的政策过程具有标准化、程序化、确定性的特征，这种决策可被称为常规决策模式。常规决策模式所应对的是工业社会中具有低度复杂性与低度不确定性的社会问题，这类问题都属于结构化问题的范畴，常规决策模式在处理这些问题时表现出客观性与高效率，因此而成为工业社会所推崇的一种决策模式。随着人类社会逐步进入全球化、后工业化阶段，社会问题呈现出高度复杂性与高度不确定性的特征，官僚制组织所承载的常规决策模式受到了挑战。如果继续沿用常规决策模式来处理社会问题，那么不仅无法解决问题，反而会带来政策失灵，甚至将社会进一步推向风险社会中。在一定程度上可以认为，风险正是由于官僚制体制下的决策失灵来引发的。社会的发展呼唤一种全新的、灵活性的决策模式，这需要以合作制组织替代官僚制组织，并基于合作制组织重塑政策过程。

一、基于官僚制组织的常规决策

组织是工业社会的基本构成单位，虽然工业社会的整个框架是建立在原子化个体基础上的，而个体实际上是通过组织来参与社会生活的。“个人必须通过组织才能参与到社会生活中来，才能开展社会活动。所以说，只有组织，才是工业社会真正的构成单元，而不是近代个人主义给出的那个谎言——个人是社会的构成单元”［1］。韦伯根据不同的权威类型将组织分成不同的模式，与工业社会相适应的是合理—合法的权威，对应的就是官僚制组织。官僚制是一个分工明确、层级节制、流程清晰的组织体系，通过分工协作、标准化运作和非人格化管理，官僚制集中体现了工业社会对标准化、统一化和制度化的追求。在对科学和效率的追求中，官僚制演变成一个纯粹的技术体系。由于工业社会所追求的主题就是理性尤其是工具理性，因此，官僚制这样一个分工—协作体系表现了强大的优越性，成为工业社会中典型的组织形态，也被称为一种“常规组织形态”。

在一定意义上，组织本身就是一个决策系统，组织的运行过程就是一个完整的决策过程。西蒙提出“管理就是决策”的观念，将组织过程分为几个步骤：确定决策时机的搜寻和情报过程、发现和规划行动方案的过程以及评估和选择备选方案的过程，这正是从决策过程的不同阶段来分解组织过程，认为组织的管理过程就是政策的运作过程，从而将决策过程与组织运行同构起来。官僚制组织基本上涵盖了工业社会中所有的组织形式，不但包括进行政策执行的行政部门，而且包括传统观念中进行政策制定的议会，都无一例外地走上官僚制发展的道路。也就是说，无论是政策制定还是政策执行，都是基于官僚制组织来开展。正是因为现代决策都是在组织基础上完成的，这就使得决策过程必然带有所承载组织的痕迹。无论是对组织内部事务的管理还是对组织外部环境和问题的解决，官僚制都能做出标准化和程序化的应对，正是基于这种组织运作形成工业社会中的常规决策模式。

常规决策模式具有确定的决策主体和标准化的决策程序，强调决策过程的制度化与程序化。在工业社会中的人们看来，制度是不会偏私的，因此，通过制度可以限制人的主观随意性，实现客观公正的管理，进而使得组织运行具有合理性。官僚制强调价值中立和非人格化管理，依靠制度对各种职位和职能做出规定，并依靠制度形成一个运行有序的系统。官僚制重视正式制度而不相信非正式制度，自由裁量权被看成是制度的漏洞以及“恶”的生成的空间，也是在下一步的制度发展中需要加以限制和祛除的。官僚制的运行基于制度来开展，也从制度运行中得到保障，官僚制的完善几乎就是通过制度的发展和完善来实现的。“随着官僚组织的发展，它们倾向于制定更多的成文规则体系，涵盖它们可能遇到的各种情况”［2］20。随着官僚组织的愈益完善，越来越多也越来越详细的规则会被制定出来，最终官僚制就是一个繁复的制度运作的综合体，但与此同时，官僚制也一步一步地走向对规则和制度的依赖。一旦出现问题，就会通过制度的完善来做出弥补，而一旦失去制度的支撑，组织就陷入混乱的境地。这样，基于官僚制所开展的政策过程强调正式的制度和程序，通过制度对政策过程中的各主体及其职责做出规范，将政策过程的每一个环节每一个步骤都规定下来。制度规定了哪些人能够参与制定政策，参与什么内容，以什么形式来参与，哪些人在政策执行中发挥作用，发挥何种作用。人们只能按照制度所规定的职责权限和流程来完成自己的工作，既不能越级，也不能越权。在制度保障下，政策过程有条不紊地有序开展，通过既定的程序和结构将所有问题都纳入固定的决策模式中，整个决策被塑造成一个机械化的流程。

常规决策模式与西蒙所说的程序化决策几乎是同义语。西蒙对组织中的管理人员所面临的政策问题进行分类，分类标准包括问题出现时在结构方面的情况、例行程序的情况以及固定性等问题。通过分类，政策问题被放置在一个连续统一体中，“在这个统一体的一端是高度程序化的决策：日常例行事务的处理或对标准产品的定价等。而统一体的另一端是非程序化决策：制定新产品系列的一系列基本决策或在新协定上与劳工谈判的战略决策。在这两个极端之间存在着一种既包含程序化决策又包括非程序化决策和既包含例行也包含非例行性的混合型决策”［3］27。而官僚制组织最为擅长的和主要承担的就是常规决策，也就是西蒙所说的程序化的决策，因为常规决策总是寻求程序化的路径，因此往往将二者等同起来。“决策可以程序化到呈现出重复和例行状态，可以程序化到制订出一套处理这些决策的固定程序，以致每当它出现时，不需再重复处理它们。而为什么程序化决策趋向重复性和反复性？其道理很明显：假若某特定问题反复出现多次，那么人们就会制定出一套例行程序来解决它”［3］39。面对常规的政策问题，组织通过任务分解和归类，将问题纳入一个既定的解决模式中，进而通过已经确立的流程和程序去加以解决。这种处理方式是适用于工业社会的。虽然相对于农业社会而言，工业社会中所出现的社会问题也具有复杂性和不确定性的特征，但是这些问题不具有太大的异质性和多变性，仍然属于低度复杂性与低度不确定性的范畴。面对这些问题，只需要设定出一套标准化的制度规章和决策程序，就能适应几乎所有的决策要求。依靠制度和规则，工业社会寻求标准化和统一的决策流程来处理问题，这体现的就是以不变应万变的决策思路。

常规决策在形式上表现为标准化、程序化的流程，在过程中追求制度完善和技术发展，追求客观公正无偏私，体现了工具理性或者说形式上的合理性。而就其权力流向来看，政策过程表现为单向度的线性流程，具体来看，整个政策过程中就是上级下达命令再自上而下地执行的过程。这是源于官僚制组织所具有的统治的视角。统治的视角指的就是官僚制的政治功能，表明官僚制不但是寻求工具理性的组织，而且是实现自上而下的统治的工具。无论官僚制组织的分工—协作多么有效，程序化运作多么严密，其所体现的只是工具理性的追求，也就是如何最大效率、最为有效地执行上级的命令，但无法摆脱统治工具这一定位；相反，追求工具理性正是为了更好地服务于整个组织的政治功能。福柯描写了一个军营，这个军营中所有的设置包括通道的设计、帐篷的数目和分布、帐篷入口的方向、执勤士兵等安排都有严格的规定，而且这种明晰的标准化的设计都只是为了达到一个目的，即方便严格的监视。在福柯治理中，所有看似合理的科学的设置都只是为了使得组织变得明晰可见，进而成为权力行使的基础。这种设计很快被应用在工人阶级居住区、医院、监狱和学校的建设中，所有的组织都不是为了被人观赏，而是为了清晰而细致地控制，现代化的建筑物是为了自上而下的管理需要而设计，是为了对人进行有效的改造而设计，建筑物存在的目的就如同在此之内运作的组织规则一样，是为了更好地控制人的行为。官僚制就是这样一种建筑体系，强调不同部门之间的分工与协作的过程，强调层级之间的支配与服从的关系，强调科学化和理性化，最终目的是要创造出一种有效的控制体系。就此而言，官僚制具有控制导向。

基于官僚制开展的政策过程最终也落脚到控制工具这一定位上。在官僚制层级节制的组织结构中，政策过程自上而下地有序运行，每一个步骤都只是为了实施上级的指令，为了更好地遵守制度和程序，在此过程中，政策本身的伦理考量却消失了。也就是说，管理人员往往把可见的对程序的遵守、对形式的遵从当成最为重要的事情，组织往往就是从这些形式上的运作来加以考察和评判，而对于实质上的目标是什么，却忘却了。这就是赫梅尔所说的“形式战胜了实质内容”［4］22。政策的合法性来自对程序的遵循，来自流程的标准化，却偏偏忽视了政策产出能否解决现实问题。“能够控制的是工作，这些知识装着具体工作的箱子。管理层根据从理性角度理解的目标自上而下界定工作，工作则是办事员们实际做的事情。做这些事情的时候必须与正式报告中的工作描述相似”［4］22。当政策过程被简化为一个形式合理性的技术系统时，决策也就必然是为了控制导向的。从组织内部来看，通过正式制度或者非正式制度的引导，可以控制组织的结构，控制政策流程，进而控制组织中的所有行为；从组织外部来看，通过政策过程来制定出统一的规范化体系，从而可以管理所有社会问题。可以说，标准化和程序化的政策应对模式都具有控制导向，是要将政策问题控制在一定范围之内，将不确定性控制在一定程度之内，进而通过控制和管理来实现社会秩序。

为了从总体上对内外环境加以有效控制，官僚制组织强调技术和科学的运用，并在技术发展中使得自上而下的控制具有合理性。无论是在被官僚制征服的政治领域中，还是在本来就强调技术和工具的行政部门中，对技术的发展和应用都成为政策优化的主要路径。到20世纪中期，当实证主义发展到巅峰时期时，政策过程更是完全为技术和方法所俘获。政策过程中寻求最新技术的应用，寻求科学方法的优化，最终，政策过程成为科学生产公共政策的加工厂。通过预先设定的制度和流程，政策信息被简化为数字和符号，以各种技术和平台被输入到组织内部，并汇聚在组织的决策中枢，也就是官僚制的最高层，继而当政策被制定出来之后再自上而下地一层一层地贯彻实施。统治者通过科学方法和思维获得了关于社会问题的认知，也就是在科学意义上的理性认知，同时通过预知“什么将会导致什么”的因果推理来实现对社会问题的预测和控制，从而将现实的不确定性转化为科学框架中可以理解和控制的确定性的结果。科学和技术的不断发展推动政策工具的优化，扩大了常规决策所能应对的政策问题的范畴，也使得问题的分类和处理更有效率、更为精准。常规决策模式帮助社会治理实现了有序和高效，在工具理性的意义上具有极大的优越性。

二、常规决策的式微

20世纪后半期以来，社会元素表现出高度流动性和高度异质性的特征，高速流动性突破了工业社会中一切组织和领域的边界，社会进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段。社会问题复杂多变，难以把握，这时所有的因果关系、决定论思维等固有的常规性的解决办法都失效了。社会需要的是能够迅速改变轨道的应变能力以及基于多种不同能力和工具的灵活性治理，当福特工厂式的生产模式过时后，灵活小巧个性化的生产兴起，而这是常规决策模式所无法做到的。常规决策模式强调程式化运作，强调正式制度和明晰的规则条文，但是随着规则的不断细化和膨胀，决策过程却越来越僵化。20世纪后期以来，西方发达国家制度化水平远远超出组织需要的程度，以至于制度反而成为决策过程中不得不遵守的累赘。当决策的每一步都由制度做出严格的规范时，这意味着决策进入程式化的轨道，但同时也被拉入固化和偏执的方向，很明显，完全程式化的决策是无法对社会问题做出灵活应对的。另外，制度本身会不断自我强化。一旦走上制度化的道路，组织便会限定在这个方向上，在制度化的道路上越走越远。越是在高层的人越是善于运用制度来维护自己的权威和组织秩序，这些人是组织中的保守者，但却在决策中占据更加重要的位置。“官僚组织中的保守者变得越来越重要，因为他们比较遵守组织规则”［2］20。保守者通过对管理层级和书面规则的强调来捍卫组织中制度的运行，维护组织中不平等的结构关系。这就是唐斯发现的渐进保守主义定律：“所有的组织，随着自身的成熟，将倾向于变得更加保守，除非它们正处于快速成长时期或者内部颠覆时期。”［2］21官僚组织的控制导向不会被自觉地削弱，只要组织内部存在不平等的结构，组织就必然出现封闭和排斥，保守主义就占据了上风，以至于政策流程在现实中往往过分强调其程序步骤和决策规则。虽然制度化使得处理常规问题时更加有序有据，但也使得政策过程更加墨守成规。

常规决策所应对的是邓恩所界定的结构性政策问题，而在全球化、后工业化进程中，越来越多的问题属于非结构性的问题，这却是常规决策模式所无法处理的了。结构性问题的问题性质清晰可辨，资源投入预测可计算，只有少量的决策参与者，并且容易达成共识，对问题发展的概率能够做出计算，针对问题发展的趋势也能做出一定程度的预测。而非结构性政策问题性质本身就是模糊不清的，问题的发展趋势无法做出预测，甚至连做出一定概率的推算都难以做到，政策需要调适的人员可能无限多，方案数量也可能无限多，且无法做出比较和排序，这种类型的政策问题完全颠覆了常规决策以不变应万变的思维。西蒙所界定的非程序化决策正是适应了这一类政策问题。在西蒙看来，非程序化决策表现得新颖、无结构，这类问题以前没有发生过，因此没有现成的处理方式，这时，“许多，或多数由中层和高层管理处理的管理问题仍不能顺当地进行数学的处理，也许永远不行”［3］53。西蒙准确地看到了一点，即在对一个问题的性质做出界定或者是政策目标尚未确定时，程序化的做法是无效的。不过，西蒙因其在计算机方面的高深造诣，对通过技术革命来完善政策过程表示出极大的乐观。“非程序化决策制定过程正在经历一场革命，其重要性有如目前在企业组织改变程序化决策的革命一样。有关人类问题解决的本质已经有了某些重大发现，而它们在商业应用的最初的潜在可能已开始出现。这些发现定会对企业组织制定非程序化决策的方法产生日益增大的影响”［3］53。基于对计算机技术的信心，西蒙认为，通过计算机设计出复杂的程序就可以用来解决日益复杂的社会问题。不过，西蒙提出这一观点是在20世纪70年代，当时的社会发展尽管已经表现出高度复杂性与高度不确定性的特征，但还只是初现端倪，这时西蒙得出这一结论情有可原。当全球化、后工业化进程使得社会问题的异质性、流动性和复杂性增大时，单纯的技术发展可能也无法有效地解决这类政策问题。这就是我们所看到的，即使“大数据”“智能机器人”等被发明出来，决策过程中有了更多的数据和方法的支撑，但是技术发展并不必然推动决策过程在根本上的转变，而只要决策模式不发生变化，就仍然无法处理高度复杂性的社会问题。

需要做出改变的是决策模式，而决策模式转变的关键又在于官僚制。旧的决策模式是在官僚制组织中发展起来的，那么现在，常规决策模式与官僚制被捆绑在一起受到批判。官僚制赋予常规决策标准化、制度化、程序化、非人格化等特征，这些特征使得常规决策模式在工业社会中能够高效且有序地解决社会问题，但在面对高度复杂性的社会问题时，这些反倒成为决策转型的绊脚石。“官僚组织职能的实质内容越是重复的或常规的，官僚组织就越可能在详尽、广泛的规则下运作。相反，一个官僚组织在执行其职能时，越是面临不可预测的和变化多端的环境，它就越不可能被这种规则所支配”［2］65。一个高度复杂性的社会需要的是灵活和轻便，而官僚制的制度与程序牢牢束缚了政策过程。鲍曼用非常形象的话语表达，人要在一个不确定的世界中生存和发展，那么就必须在物理和社会空间中都为这场旅行做好准备，这是一场需要不断变化和立即应对变化的旅程，人只有携带得最少，才能走得更快［5］151。官僚制感兴趣的是更多的经费与更大的规模，但太多太繁的规章制度却使得官僚组织作茧自缚，工作人员失去了解决问题的主动性与灵活性，转变成为消极执行政策的“工具”。虽然官僚制组织从形式上看在正常运转，但这种冰冷的“机器”只能生产出标准化的常规性的产品，当社会所需要的是差异性和多样性的产品时，大规模生产的“机器”就束手无策了。“官僚组织变成一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务，或许数量与质量都不错。但其运作的速度与灵活性却在逐步下降”［2］171。任何组织都会生成强大的惯性，这反过来成为组织变革的惰性。组织所建立起来的固定的工作程序，在时间、精力和金钱方面所投入的成本都成为巨大的“沉淀成本”，阻碍了官僚制的变革，在此之上的政策过程也就只能按部就班地运行。

官僚制是一个上下层级结构，组织内条块分割，组织信息先是自下而上传递给上级，政策制定出来之后再自上而下传达给下级，决策信息呈线性流动，决策因此也是一种单向度的流程。直线性的信息沟通总是不完善的，第一，信息只能自上而下或者自下而上地流动，那么同级别的部门或者组织之间信息沟通就需要经过更多的环节，需要花费很长时间；第二，重要的信息往往集中在上层，下层所接收的是片面的信息，在组织中比较被动和消极，更无法进行创新；第三，层级之间存在信息流通的障碍，选择性发送与选择性接收同时存在。当进入全球化、网络化时期，这种信息的分割化和碎片化被打破了。信息技术的发展使得信息高速流动且高度扩散了，信息传播渠道出现多元化、网络化，信息传播的端点可以任意生成也可以自由退出，信息可以从网络上任何一个端点出发，也可以随时随地进行传播和接收，每个人都可以成为信息的发送者，同时也是接收者。分割的线性化的信息传播渠道已经使得组织无法获取及时且全面的政策信息了，官僚制内部分割的庞大机构反过来成为信息自由交流和沟通的障碍。这时，“基于爱、正义、共同的喜好和经历，人和人可以超越传统社会的种种限制，灵活而有效地采用即时通信、移动电话、网络日志和维基百科等新的社会性工具联结起来，一起分享、合作乃至展开集体行动！当人们把组织像衣服一样脱掉时突然发现，新的关系和环境不再干老而僵硬，而变成有生命力的、有黏性的、湿乎乎的存在”［6］。正如奈斯比特所说，两百年前创造代议制是可行的办法，但是，“随后发生了通讯革命，同时有了教育有素的选民。目前，由于在瞬息间即可共享信息，代表们所知道的事情我们也都知道，在时间上也不比他们晚”［7］。信息社会、数字民主、网络民主等概念都意味着政策信息系统无法再维持固定的单一的渠道，信息可以随时发送和接收，可以穿透不同层级和领域，线性的信息流通渠道已经被抛弃了，常规决策的线性流程也受到冲击，取而代之的是信息传递的网络化以及信息生产的合作化。

常规决策解决社会问题的思路是以不变应万变，通过程序和规则来制定政策，通过分工协作来完成政策过程，而高度复杂性的社会问题超出任何单一主体所能够解决的范畴，要求的是合作应对。官僚制组织是一个分工—协作体系，通过完善的条块分割来实现分工，同时又通过制度设置开展形式上的协作。由于部门或者机构在分工和专业化发展中形成独立的利益，随着组织规模不断扩大和分工的不断细化，组织要开展有效的协作越发困难。“密集的专业分工产生了重要的规模经济，提高了产品质量，并且加快了各个步骤的执行速度。但是，超过一定程度的专业分工，执行速度的提高，将由于各个步骤的复杂性以及协调困难的增加所消耗的时间增多而被抵消”［2］169。尽管通过制度设置可以将组织整合成一个协作系统，包括政策过程的每个阶段或者环节都可以有多个部门或者组织的共同参与，但是这里的组织或者部门不是出于合作行动的目的或者从根本上解决政策问题的目的来开展行动，他们只是在权衡自身利益的基础上做出的选择性行动，为了服从命令或者制度而做出的被动的行为，其目的仍然是为了本部门利益的最大化。基于官僚制组织开展的政策过程中各主体之间无法真正开展合作，也无法形成合力，可以说，只要是基于官僚制组织这一载体，就不会形成真正的合作，因而也无法解决高度复杂性的政策问题。

官僚制组织应对常规性政策问题建立起理性决策模式，并通过组织的封闭性来实现最优化结果，而高度复杂性与高度不确定性的政策问题对决策系统的封闭性提出挑战。工业社会中所出现的政策问题大多是明确的而且是反复出现的，尽管内容会发生变化，复杂性程度会提升，但是仍然属于结构性问题的范畴，对于解决这类问题官僚制组织已经积累了大量的经验，将其纳入常规决策模式来加以处理。常规决策模式关注科学和技术，关注方法和手段，这一思路可以集中在理性决策中。理性决策模式基于现有的技术和工具寻求收益最大化，运用分析性思维对问题进行分析分解并最终得出结论，这只能在一个封闭的组织系统中展开。因为理性决策模式所能处理的是有边界的社会问题，是能够清晰界定的社会问题，而复杂的社会环境是不具有清晰的边界的。只有封闭，才能免除外围因素的打扰和资源的流动，最优化决策与最大化效率只有在一个封闭的系统中才能实现。官僚制为理性决策模式提供了土壤，同时利用理性决策模式来强化组织的边界。实际上，理性决策学派中主要是研究绩效或者效率的学者，而很少有组织理论的学者。“由于将组织控制作为目的，他们都采用了封闭系统的逻辑，在概念上孤立组织以匹配该种逻辑，通过消除不确定性来取得可决定性。组织的理性模型导致任何组织成分的功能化，即它们对于组织的整体结果带来了正的或者实际上是最优的贡献。所有的资源都是合适的资源，其配置满足了主导计划；所有的行动也都是合适的行动，其结果是可预计的”［8］。系统的封闭性不仅有利于实现高效的管理，还有助于政策主体维持自己的优势地位，因此，官僚制组织会自觉地朝向封闭性的方面发展，并通过理性决策模式的应用来寻求决策的合理性。但我们看到，高度复杂性的政策问题不是常规决策运用科学方法和分析性思维就能解决的，也不是单一主体在封闭系统内可以运筹帷幄的，理性决策模式只适合于相对静态的政策问题，而高度不确定性的政策问题打破了理性决策的效用边界。政策问题不再是停留在原地等待被观察被分析，而是高速流动并打破了所有的边界，无孔不入，政策系统无法维持其封闭性，理性决策模式也无处适用了。官僚制内部的层级结构以及国家与社会、民族国家之间的边界都成为政策问题处理中的障碍，社会需要的是基于情境的、基于多方面体验的以及多元主体共同行动的决策系统，这是一个不同于官僚组织的开放的系统。

三、基于合作制组织重塑政策过程

官僚制是工业社会中的典型的组织形式，通过分工—协作能够实现政策过程的有序和最大化的效率，但是正如奥斯本和盖布勒所说，官僚主义模式发展的时期和我们现在所正在经历的阶段完全不同。官僚制是在低度复杂性与低度不确定性的工业社会中发展起来的，这一阶段中的政策问题明确且清晰，事物变化很少或者至少在人们可控的范围之内，人们只需要常规决策模式就能解决所有问题，决策者只需要位于组织的最顶层就能获得所有信息。而全球化、后工业化进程则带来一个全新的历史阶段，社会的开放性、流动性、异质性都是前所未有的，高度复杂性的政策问题要求我们放弃封闭系统的假设，放弃标准化、统一化、规范化的管理思维，放弃技术迷信与方法论崇拜，放弃因果推论和决定论的观念，通过组织范型的转换来重塑政策过程。

具体来说，组织范型的转换是指官僚制组织向合作制组织的转换。合作制组织是由张康之教授提出来的对官僚制加以替代的一种组织形式，也是适应高度复杂性与高度不确定性的政策问题的基本组织范型。“我们把合作制组织看作一种新型的组织模式，是社会高度复杂性和高度不确定性条件下的组织模式。既然人类社会已经走进了高度复杂性和高度不确定性的状态中，适应工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下社会活动要求的官僚制组织走向终结，并为合作制组织模式所替代，也就是必然的事情了”［9］。与官僚制组织不同，合作制组织并不是一种固定的组织形态，说到底，合作制组织是一个行动系统。合作制组织以合作为最终目的，在这一目标之下可以采用灵活性的多样化的组织形式，只要是服从于合作行动即可。从整体上看，合作制组织表现出与官僚制组织完全不同的特征。官僚制组织强调层级节制，合作制组织强调网络化流动；官僚制组织强调制度化管理，合作制组织强调合作的行动；官僚制组织强调组织边界，合作制组织主张打破所有边界实现开放；官僚制组织具有一种控制导向，合作制组织追求合作；官僚制组织强调工具理性，合作制组织强调实质理性。也就是说，合作制组织放弃了一切固化的、规范的、普适性的追求，是一种开放且灵活的行动系统的总称。随着组织范型的转换，政策过程也将得到重构，实现从常规决策到合作行动决策模式的转型。

合作制组织中的政策过程消除了排斥与差异性对待，是一个开放的无边界的行动过程。合作制组织主张打破组织的边界，强调组织与环境之间的灵活调适和渗透，在一定意义上可以说，合作制组织就是一个无边界的组织。不但在组织内部无界，而且组织与环境之间也无界，这就意味着，合作制组织是一个完全开放的自由的行动系统。正是因为没有边界的障碍，政策系统中的信息输入不再拘泥于固有的渠道，组织可以根据需要，随意开展信息交流和能量转换，实现全方位的感知和交换。在组织内部，信息封锁赖以发生的层级和部门之间的壁垒被消除，组织成为一个信息共享的“能量场”，只要需要，就能在能量场中汇聚所有的信息和能量。组织层级可能会继续存在，但存在的意义不是为了自上而下地进行组织控制，而只是一个分工的标志，是出于合作的目的而保留下来。就国家与社会的关系来看，整个社会形成一个网络化的能量场，任何机构或者组织的存在都无法做出优越性的界定，自然就不再有权威性的光环。信息可以随时随地发布与传播，每个人只要感兴趣都能获得参与政策过程所需要的信息和能量，因此每个人都可以成为政策系统中的行动者。当政策过程实现了向所有与政策相关的或者对政策感兴趣的行动者开放的时候，自然就成为一个实质性民主实现的过程。

合作制组织中的政策过程不拘泥于程序和制度，而是有着灵活规范的行动系统。合作制组织以合作为目的，以问题为导向，政策过程的关注点在于解决社会问题，随着问题的出现而启动政策议程，在问题解决之后自然终结，新的政策流程也可以随时再次启动。与官僚制组织用规范来制约行动不同，合作制组织中行动是第一位的，规范退居二线，规范存在的意义在于对行动提供支持和保障。政策过程不恪守于固定的制度和程序，而是灵活的可以随时开始也可以随时结束的行动。政策过程的最终目的是合作，人们通过行动去开展合作，人们所关注的就是合作的行动。合作制组织中也会存在规则，但是规则并不是必需的，规则是否存在以及规则做何定位，都取决于合作行动的需要。“规则被视为临时性的，而且要进行修正。这就要求愿意在不确定的条件下继续向前，还要求愿意在不排除反思解决方案与目标的情况下设计管制问题的解决方案。就此而言，连续性的监控与评估极为重要”［10］。规则和程序并非一成不变的，也并非专指官僚制组织中非常强调的正式规则，实际上，在合作组织中，正式制度与非正式制度之间的区分已经被打破了。在不确定性与复杂性达到前所未有的程度的时候，正式制度往往会失效。“一个官僚部门如果面临极大的时间压力，常常没有时间控制正式程序，那么就会广泛使用半正式的沟通渠道以及信息。因此，在危机时期，上层决策者会主动寻找信息而不管获取信息的时间与途径。他们也会依赖他们非常信任的官员来获取信息，即使他们和危机并没有直接关系”［2］123。规则所构成的框架成为行动开展的一个可选择性的平台，但不再是必要的平台，所有的规则都是临时性的、可变的，是服务于合作行动的开展而存在或者变迁的。

合作制组织打破了线性的政策流程，而实现了更为灵活性也更具前瞻性的政策过程。官僚制组织强调层级节制和职能分工，决策者位于组织的上层，远离实际的操作层面，所以往往并不了解真正的问题所在。他们拥有的唯一武器，就是制定更细致的形式规定和指令，而非人格化规章的扩展不可避免地会带来决策的僵化与迟滞。当一个社会问题出现并且需要启动政策问题时，信息一层层往上传递，政策制定之后再一层层向下执行，等政策真正发挥效果时，已经过了解决政策问题的最好时机。即使这一政策过程是出于社会问题的存在而做出的回应，但是回应性始终意味着问题出现在先，做出行动在后，中间的时滞不可避免。在社会问题变化不那么快速的时候，这个时滞没有太大的影响，但是，如果社会问题是瞬息万变、复杂多样的，那么时滞的存在就可能导致所出台政策的无效。合作制组织打破了规程化的决策流程，打破了单一向度的政策流向，出于合作解决问题的需要而可以随意打断或者开始某一政策阶段。决策权扩散且不断下移，人所处的层级不重要了，可以在政策过程的任何一个阶段中发挥影响，用自己的行动来建构政策，来体现决策。“在一个具有可穿透垂直边界的等级体系里，数据和创意是在组织上下广泛分享的。这些共享的信息，可以帮助所有的员工获得一种共有的目的感，达到对组织目标的理解。他们会因此而变得更加乐于接受组织的指示。理解了‘为什么’，他们就更有可能接受‘做什么’。共享的信息让无边界的等级体系变得就像一张全息图：其中的每一个部分都具有整体的全部特征。每一个员工或团队都可以设定与组织的目标相一致的目标”［11］39。正是因为突破了程序的桎梏，决策的前瞻性可以接受也受到鼓励，这加大了政策的科学性和有效性。

合作制组织强调通过行动来展现政策，政策过程化解到行动中，因而政策制定的重心根据需要可以随时改变。官僚制组织中分工明确，一部分人制定政策，一部分人执行政策，但是根据西蒙的发现，管理过程同样是决策，“具体贯彻执行组织目标的任务，总是落在处于最低管理层次的人们肩上”［12］4，处于最低管理层次的人们在实现组织目标的过程中发挥着实质性的作用。例如，“扑灭火灾，不是由消防队大队长，而是由手执高压水笼头的消防队员们，动手完成的”［12］4。这也就是说，政策制定与政策执行之间难以做出明确的界分。利普斯基更是直接指出，基层官僚所做出的常规的执行实质上是政策制定，因为他们在处理现实问题时都要根据具体情况来做出具体的决定，正是这一自主裁决的行为使得他们成为实质意义上的政策制定者［13］。这一观点是合作行动系统所赞同的。合作制组织不会对每个人在政策过程的角色做出规定，而是欢迎每个人根据实际需要做出角色的转换，开展自由的行动。在合作行动中，因为正式规则已经不重要了，所以个人有了极大的发挥自主性的空间，每个人可以自由变换角色与功能。“对于大多数的现代组织来说，有固定乐谱的时代已经一去不复返了。在如今快速变化的环境里，持续不断的即兴发挥就是惯例，而不是例外”［11］40。政策过程中需要即兴发挥，要求最基层的官员进入决策过程中，把问题的决定交给与问题联系最紧密的人。政策过程的重心不断下移，决定与实施之间的距离被缩短，甚至融为一体。

合作制组织强调道德的行动，政策过程也是道德的生成与促发的过程。官僚制组织既依靠制度来开展规范的非人格化的管理，也依靠制度来实现自上而下的控制，制度被设计出来并成为人的行为之上的一个控制系统，从而建构出一种“他治”的治理模式。当人的行为受到外在控制和监督的时候，人会逐渐转变成消极地执行规则和程序的个体，而不会生发出创造性与主动性的念头。不求有功，但求无过，这会成为组织中的一种文化氛围。整个组织演变成一个缺乏热情没有创新的死气沉沉的系统，压抑与控制无处不在，僵化与迟滞是必然的归宿。合作制组织也强调制度，但是合作制组织不依靠制度来为人的行为提供平台；相反，在一个具有灵活性的行动系统中，制度不断被边缘化。这时道德受到重视，政策过程中的每个人是基于自主性来开展行动，自主的人不是受到压抑的人，而是具有责任感和积极性的行动者。人基于道德的内在推动来开展行动，人的行动都是人的自主性的体现和发挥。在这一系统中，人的创造性与主动性得以发挥，在面临高度复杂性与高度确定性的政策问题时，每个人都感到有责任应对，而且能够自由地行动。“在一个全球相互依存的世界中，旁观者和同谋、帮凶、从犯之间的区别越来越小”［5］215。每个人既是信息的消费者，也是信息的生产者，每个人都被促发积极行动，并推动一个积极的行动体系。这时的制度是人的行动的依托，是对人的合作行动的维护，是有助于政策过程的灵活建构，并且是可以随之做出调适的。在政策过程的合作行动体系中，制度只是一个可选择的载体，合作行动更多的是在一个道德的框架内发生，政策过程也是一个道德所促发的行动过程。