中国政府机构改革40年来的发展

◎许耀桐 （1.信阳师范学院马克思主义学院，河南 信阳464000；2.中共中央党校（国家行政学院）政治学教研部，北京 100089）

政府机构改革是行政体制改革的重要组成部分。自党的十一届三中全会以来，在40年的改革开放进程中，中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和 2018年，进行8次政府机构改革。尤其是在当下的全面深化改革中，中国的政府机构改革又向纵深发展了。值此纪念改革开放40年，回顾政府机构改革走过来的行程，认真总结在此期间积累的经验，分析存在的问题以及当下正在进行的改革形成的崭新格局，可以为未来的行政体制改革发展提供有益的启示。

一、政府机构改革的历程和特点

机构是什么？机构是指两个或两个以上的构件通过连接活动以实现规定运动的结构系统，例如，生产领域中的机器，通过它的运转产生相应的功能。引申到社会领域，是指负责一定事务的结构系统，例如，国家机构，通过它的运行履行所承担的职能。正因为机器是典型的结构运行系统，国家机构也被称为国家机器（state apparatus）。中国的人大机构、政协机构、政府机构、军队机构以及执政党机构，都是国家机器中的重要部分。

政府机构为什么要改革呢？因为机器需要经常性地改进、升级换代才能提高效能，政府机构也是如此。18世纪时，法国人拉·梅特里把人体结构比喻成机器，写了《人是机器》一书，指出：“人体是一架会自己发动自己的机器：……体温推动它，食料支持它。没有食料，心灵便渐渐瘫痪下去，突然疯狂地挣扎一下，终于倒下，死去。”［1］现在，我们则拿政府机构跟人体机器相比，改革就像人体所需要的体温、食料一样，如不改革即提供体温、食料的话，政府机构也像人体的各系统缺乏活力走向死亡。在改革开放之前，中国政府机构“身体”的各个系统已大多有病，需要很好地进行改革治疗。为此，自改革开放以来，中国先后进行8次政府机构改革。

第一次，1982年的改革。从“文化大革命”结束到此时，国务院机构已多达100个，其中，国务院办公机构5个；国务院部委52个；国务院直属机构43个。机构多，干部职位也多，例如，当时的冶金工业部曾有正、副部长24人。显然，行政机构过于“肥胖”了。所以，1982年机构改革的特点是，必须刻不容缓地解决“减肥瘦身”的问题。在改革开放总设计师邓小平的领导下，机构改革的主要内容就是撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多以及干部队伍过于老化的问题，实行干部的革命化、年轻化、知识化、专业化。经过改革，国务院机构由原先的100个减为61个，副总理由13人减为2人，各个部委的副职数量大幅减少。这次机构改革是中华人民共和国成立以来规模大、目的性明确的一次大改革，开始撤并经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成经济组织。但此次改革还只是为精简机构而精简，造成“肥胖”的原因还没有找到，“减肥瘦身”的目的还不可能真正达到。

第二次，1988年的改革。由于“减肥瘦身”的机构改革只是注重于外在形体的减重，而没有注意到内在机理的调节，1982年机构改革之后很快就出现反弹。1988年的改革将国务院机构由72个调整为65个，除了国务院办公厅以外，其中各部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个，办事机构则由4个调整为5个。与1982年的改革相比，这次机构改革的特点在于，明确提出“转变政府职能是机构改革的关键”，同时，机构改革要实行“三定方案”（定职能、定机构、定编制）。这就真正摸清、摸准造成“肥胖”的原因，即在于“转变政府职能”，而且要法定化，从而为科学地“减肥瘦身”奠定基础。但是，政府为什么要转变职能、怎样转变、转变职能的依据是什么，也并没有弄清楚。

第三次，1993年的改革。1993年机构改革处于党的十四大确立社会主义市场经济体制的背景下，围绕“适应社会主义市场经济发展的要求”的目标，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，着力于转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。这次机构改革的特点在于，把政府机构放置于适合它运行的新的社会主义市场经济体制环境里，就像人的成长要寻求和生活于一个适合他生存的环境一样。但是，明确社会主义市场经济体制是政府机构运行的最好环境和载体，政府机构如何去适应这个环境和载体的问题却还没有解决。

第四次，1998年的改革。随着中国市场经济体制的建立，过去的传统政府管理模式与新的市场经济、新的社会生活之间的矛盾开始浮现并日益尖锐，1998年的机构改革就是要解决机构适应市场经济体制环境的问题。此次机构改革的特点在于，提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制”。这是深入到“人体内部”对“骨骼器官”的改革，即要着力于优化政府职能结构，打造政府的公共服务职能：一是调整政府与市场的关系，把市场能够做的事情都交给市场；二是调整政府与企业、社会的关系，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，大力发展社会中介组织，由它们提供社会服务。但是，机构改革不仅要适应国内市场经济体制的环境，随着中国融入世界，开放程度越来越高，政府机构怎样更好地适应全球化和国际社会又成为一个新问题。

第五次，2003年的改革。如同一个人不仅要适应家庭生活，还要适应更大的社会生活一样，随着2001年中国加入世界贸易组织（WTO），给政府管理提出新挑战，政府机构及运行机制必须与国际接轨，适应经济全球化需要和应对国际环境的变化。此次改革的特点在于，按照当代通行的政府模式，政府职能转变应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，并以实行职能有机统一的大部门体制（大部制）的政府机构设置，调整管理思路和把握宏观调控的有效性。大部制的机构改革设想虽然提出来了，但还未得到实施并取得效果。

第六次和第七次，2008年和2013年的改革。2008年改革的主要任务是初步探索和试行大部门体制改革，2013年改革则是稳步推进大部门体制改革。因此。这两次改革的特点都在于进行大部制改革。何为大部制？大部制的英文为giant department，大部制是与小部制相对应的。根据部门的职能大小和机构的数量多寡不同，政府机构设置一般有小部制和大部制两种类型。小部制的部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多，其特征是“窄职能、小领域、多机构”；大部制则是政务综合管理的组织体制，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，其特征是“大职能、宽领域、少机构”。过去，中国政府机构是小部制型的，现在应该是大部制型的。这里不妨还是借用“人”来做一个比方，如果小部制机构设置是“小孩”的话，那么大部制机构设置就是“大人”了。从“孩提”时代长大为“成人”时代，是政府机构从幼稚走向成熟的表现。

第八次，2018年的改革。2018年2月26日至28日，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。第十三届全国人大一次会议于3月13日公布《国务院机构改革方案》，由此揭开最新一轮政府机构改革的大幕。此次改革的特点是，以推进国家治理体系和治理能力现代化作为机构改革的根本导向，更好地促进大部制改革发展，使大部制改革更加成熟完善，这是一场系统性、整体性、重构性的变革。

二、政府机构改革的成效和经验

（一）政府机构改革的成效

纵观40年来的政府机构改革，一路走来已取得显著的成效。这集中体现在以下三个方面：

1.建立起适应市场经济体制的机构配置。建立和完善中国特色社会主义市场经济体制，是中国40年改革开放的主线。政府机构改革也始终围绕这一主线。早在1979年11月，邓小平就指出“社会主义也可以搞市场经济”［2］。1982年，中央提出“计划经济为主，市场调节为辅”，开始强调市场的作用，当年的改革立即意识到经济体制改革的进一步发展对政府机构设置提出的新要求，就较大幅度地撤并经济管理部门。1987年，“公有制基础上有计划的商品经济”提出后，1988年的机构改革强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能；1992年，党的十四大确立社会主义市场经济体制后，1993年的机构改革便加强对国民经济运行中重大问题的协调，将专业经济部门的改革分为不同类别；而1998年的改革逐步取消专业经济部门，2003年的改革设立国务院国有资产监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会，撤销国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部，2008年的大部制改革组建“大工业”和“大交通”，2013年的改革实行铁路政企分开，将药监局和食品安全委员会合并为国家食品药品监督管理总局，2018年的改革将国家工商总局、质检总局、食药监总局等机构的职责整合进新组建的国家市场监督管理总局，组建新的市场监管综合执法队伍，即由工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍组成的市场监管综合执法队伍，由国家市场监督管理总局指导，这些都是不断推进和完善社会主义市场经济的表现。可以说，40年来政府机构改革的根本驱动力是来自市场经济体制改革，同时，政府机构改革又反过来对市场经济体制改革起到促进和保障作用。政府机构改革不只是适应市场经济体制，也有积极的、主动的作为。

2.从单纯精简机构到实现政府职能转变。政府机构改革是一项复杂的系统工程，其机构的裁合设立，人员的增加减少，均为外部性表现，而唯有政府职能转变才是内在的核心要义。在政府机构改革历程中，虽然多次发生内部转移的“虚假精简”现象，以及暂时的精简导致改革后的迅速反弹，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈，但是，毕竟很快地认识到机构改革的关键在于“转变政府职能”，政府机构改革必须按照经济体制和政治体制改革的客观要求，推动政府各部门尤其是经济管理部门，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向全行业调控，由行政手段管理为主转向以经济和法律手段管理为主，由管字当头转向监督和服务。1988年的改革，明确职能转变的重点是经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合管理部门内的专业机构。1993年的改革，聚焦于政企分开，减少、压缩乃至撤销工业专业经济部门，把属于企业经营自主权范围的职能还给企业，将配置资源的基础性职能转交市场，将经济活动中社会服务性和相当一部分的监督性职能转交市场中介组织。1998年的改革，政府职能转变又有了重大进展，撤销几乎所有的工业方面的专业性经济部门，取消政府与企业之间的“二政府”管理机构，打破政企不分的组织堡垒。在随后的2003年、2008年、2013年的改革中，转变政府职能集中于加强和改善宏观调控，并转向以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门，注重政府的社会管理和公共服务职能，抓住社会经济发展阶段的突出问题，完善宏观调控体系，出台严格市场监管措施等，国务院分批次、大力度地取消和下放行政审批项目。在2018年的改革中，更明确指出：“改革开放以来，适应党和国家工作中心转移、社会主义市场经济发展和各方面工作不断深入的需要，我们党积极推进党和国家机构改革，各方面机构职能不断优化、逐步规范，实现从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，推动改革开放和社会主义现代化建设。”［3］

3.极大地提升政府治理能力。政府机构改革构成行政体制改革的核心，其实质在于对政府的管理体制、管理方式与运作机制做出综合性的改革。政府的行政效率和质量取决于行政机构的合理与否，而行政机构是履行管理国家、市场和社会的有力杠杆，一个国家的经济和社会的发展，往往与行政机构是否科学设置并与政府治理的有效程度密切相关。“政府能力”是衡量一个国家综合国力的重要指标，构成国家竞争力的核心要素。中国的现代化建设和发展，“迫切要求通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，更好推进党和国家各项事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕”［3］。包括机构改革在内的行政体制改革，就是政府能力提升的重要途径。40年来中国8次政府机构大规模的改革，着力于转变政府职能，理顺权责关系，调整管理方式，实现治理转型，已经建立起较为完善的中国特色社会主义行政管理体制，推进政府治理能力的持续提高，从而有效地提升中国的国际竞争力。

（二）政府机构改革的经验

40年来的政府机构改革，也为我们积累了丰富的、成功的经验。这可以归纳为以下五条：

1.政府机构改革要服务于经济体制改革。经济体制改革发展到哪一步，政府机构改革就一定要与经济体制改革的目标和任务相适应。当代中国确立的社会主义市场经济体制，是政府机构改革发展的驱动力，必须坚决反对和克服任何脱离经济发展和经济体制改革的实际而进行政府机构改革。当然，政府机构改革也并非完全被动，政府机构改革对经济体制改革也有着巨大的推动作用。正因为机构改革转变了政府职能，提高了政府管理水平，才能更好地推动经济发展。

2.政府机构改革要自上而下地展开。中国政府机构改革不仅包括中央层面的机构精简整合，还包括地方各级政府机构的重组与合并。改革开放40年来的8次政府机构改革，均由中国共产党和中央人民政府每隔五年进行一次顶层设计、统筹安排，制订出机构改革的总体方案，然后按照方案由上到下逐步推进，先是国务院机构进行改革，再是省市级等地方政府部门进行改革。只有做出这样的自上而下的改革安排，才能保证机构改革顺利进行。

3.政府机构改革要围绕政府职能转变。从40年政府机构改革的进展和结果来看，把改革的目标聚焦于转变政府职能，这是非常正确、理性的战略抉择。政府职能转变，是一项艰巨性、复杂性、系统性、综合性的改革工程，它不同于机构精简、裁汰冗员这些只涉及简单的改革问题，而是进行全方位调整，再造政府与市场、企业、社会等诸方面的关系。因此，机构改革才被喻为是一场革命。

4.政府机构改革要遵循依法推进路径。中国8次政府机构改革都要通过相关的建议、决定、方案的制定和实施的过程，完全体现了依法决策、依法推进。每一次政府机构改革，一般的程序是由中国共产党中央委员会召开全会，出台一个五年期的机构改革建议并做出决定，再交由国务院提出具体的改革实施方案，经由全国人民代表大会审查批准，必须严格按照这样的方案执行。把政府机构改革法治化，显示的是国家意志和法律行为。

5.政府机构改革要实行渐进式策略。中国的改革开放是一个漫长的过程，要有足够的智慧和耐心以避免激进、冒进给整个国家带来不必要的政治风险。必须采取循序渐进、逐步深入的策略，保持国家和社会的稳定。40年来的政府机构改革，从解决政府机构的架床叠屋、实施精简，到逐步理顺关系、转变职能、提高行政效率，从建立适应社会主义市场经济体制的机构设置到探索实行职能有机统一的大部门体制，构建一个社会主义现代化国家的服务型政府，任务逐渐加大，改革层层推进，呈现出渐进发展态势。实践证明，渐进式的改革既是最为智慧的策略，也是最奏效的改革方式。

三、政府机构改革存在的问题和打造新格局

（一）政府机构改革存在的问题

40年来的政府机构改革虽然取得成绩和经验，但要看到，随着中国特色社会主义进入新时代，当前党和国家的机构设置和职能配置，同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，还存在不少的问题。

1.一些领域党政机构设置和职能配置还不够健全有力。这主要表现为：一方面，加强党对政务工作的全面领导不够；另一方面，政府机构的执行力不够坚决有效。需要“建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传、思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导，才能保证党中央令行禁止和工作高效”［4］；同时，政府部门在党的统一领导下要各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同，为此，需要进一步统筹设置党政机构，准确定位、合理分工、增强合力。

2.一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节还比较突出。这主要表现为“党的有关机构和政府的有关机构职能相近、联系紧密，你有我也有，你管我也管，所管的对象一样、职能重复、工作重合”。还有的机构，有权却无责，不管事倒有权力；而有的机构，有责却无权，管事的则无权力。这就有必要把党的有关机构与职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，权责一致，有权就有责，更好地整合优化力量和资源，发挥综合效益。

3.一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高，政府职能转变还不到位。这主要表现为“有些该管的事缺了政府机构的管理或没能管好、管得不到位；有些需要政府机构放权而没有下放或放到位，出现职能错位、越位、缺位等现象”。在一些政府部门中，职责缺位还比较明显，有些工作无人负责；或者未明确规定此工作由哪个部门、哪个岗位负责，或者职责规定得太笼统，导致无人负责，这些自然影响政府提高效能。政府机构本来应该是精干的、高效率的提供公共服务的机构，但是，由于一些领域改革滞后，让政府职能的转变滞后，政府还在承担过多的本来不应该承担的职能。

4.一些领域中央和地方机构的职能上下一般粗，权责划分不尽合理。从中央到地方的各级机构应该是“倒金字塔”形的结构，而不能上面设什么机构，下面也跟着设什么机构。但目前一些地方和部门，为了承接上级机构的指令并贯彻实施，对口设置机构，搞起“上下一般粗”。在地方机构总数有限的情况下，应尽可能设立综合性高一些的机构。同时，还要解决上下权责不对等，即上面权大责任小、下面权小责任大的问题。

5.基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众的能力需要进一步提高。至2016年年底，我国的基层组织如乡一级有41 002个。基层工作上要接下达的任务要求，下要面对群众、直接服务群众，真可谓“上面千条线，下面一根针”，事情千头万绪、繁重艰巨。对此，应明确乡、镇（街道）事权界限，合理配置机构。机构和人员编制数要和本地区财政供养能力相匹配，解决好乡镇（街道）一级历史遗留问题，确保基层稳定，对机构设置实行动态管理。

6.事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。我国现有110多万个事业单位，从业人员3 000多万人。过去事业单位承担行政职能，成为“二政府”，造成行政职责边界模糊、行政职能体外循环，降低行政效能，增加了政府成本。事业单位改革最终目的是促进公益事业更好更快发展，解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。事业单位改革，一是要去行政化，二是要去营利性。按照党中央部署，在2020年年底前要基本完成事业单位改革。

除了以上问题以外，还存在一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私，机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进等问题。对于上述问题，必须按照坚持和发展中国特色社会主义的要求，进一步深化党和国家机构改革，尤其是政府机构改革要继续推进。而当前进行的2018年机构改革，是改革开放以来的第8次机构改革。新一轮的机构改革，正在通过采取有力的措施对上述问题予以破解克服。

（二）政府机制改革打造新格局

与以往历次机构改革相比，当下的新一轮机构改革突破以往的藩篱，打造崭新的格局，体现10个“新”。

1.新部署。新一轮深化机构改革着眼于健全加强党的全面领导的制度，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责。将职责相近的机构整合，归类归口统一管理，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，加强政府部门的执行力。

2.新导向。新一轮深化机构改革确立了以国家治理现代化为机构改革的导向，把机构改革与国家治理紧密地联系起来，强调要在国家治理的视野下总体考量机构改革问题，从而确立机构改革是国家治理的主轴，是治国理政的重要保障。达到党和国家机构优化协同高效，实现转职能、转方式、转作风，提高效率和效能。

3.新目标。新一轮深化机构改革的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。在以往已经明确机构改革的核心在于职能转变，要抓住职能转变这一关键的基础上，现在进一步提出完善和规范职能体系的新目标。机构改革务必弄清楚更为重要的职能体系问题。如果连职能体系都没搞清楚，就难以进行正确、有效的机构改革。

4.新体系。新一轮深化机构改革在着眼于职能体系后提出四大新体系：总揽全局、协调各方的党的领导体系；职责明确、依法行政的政府治理体系；中国特色、世界一流的武装力量体系；联系广泛、服务群众的群团工作体系。改革就是在形成四大新体系的要求下进行的，也完全服务于构建四大新体系。

5.新任务。新一轮深化机构改革因应着建立新四大职能体系的要求，提出新的改革任务，这就是进行“党政军群”四大机构的系统改革。在统筹“党政军群”四大机构系统改革的总任务中，包含政府机构改革的三个重点任务：通过改革加强党的集中统一领导；实现政府机构职能优化协同高效；与党的组织统筹设置相关机构和配置相近职能。

6.新整合。新一轮深化机构改革为了解决机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题，坚决按照大部制的原则，把相同职责的机构整合起来。以新组建的自然资源部为例，它将原国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、原农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、原国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原国家海洋局的职责，原国家测绘地理信息局的职责都整合在一起。这就根治了政出多门、多头管理、群龙治水的弊端。新一轮深化机构改革推进了大部制改革的发展。

7.新模式。新一轮深化机构改革实行机构合并设立或合署办公的结果，出现党政关系的新模式，它既不同于党政分开的模式，也不同于党政合一的模式，而是形成党政统分的新模式，即党政机构既有合并的，也有分开的，有统有分、又统又分。党政统分新模式，有利于完善党政机构布局，充分体现决策权、执行权、监督权“三权”之间的合理分工、相互协调和制约的关系。

8.新规范。新一轮深化机构改革提出“五个法定化”的规范化要求，即加快推进“机构、职能、权限、程序、责任法定化”。通过这样的新规范，就可以有效地实现：完善党和国家机构法规制度，增强“三定”规定严肃性和权威性，全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为；强化机构编制管理刚性约束，强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度；严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，严格控制编外聘用人员；加大机构编制违纪违法行为查处力度，让权力在阳光下运行，严肃追责问责。

9.新路径。新一轮深化机构改革赋予省级及以下机构更多的自主权，要求统筹优化地方机构设置和职能配置。在保证中央政令畅通的前提下，抓住地方合理设置和配置各层级机构及其职能的问题，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。坚决地把那些直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项，下放给地方，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。今后，上级政府部门要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，即由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，即由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

10.新统领。新一轮机构改革强调要“以加强党的全面领导为统领”，确保党的领导全覆盖，使党的领导更加坚强有力，这是深化党和国家机构改革的根本保证。通过机构改革，一方面，要坚持和加强党对其他机构工作的有力领导；另一方面，也要保证其他机构能够积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。正如党的十九大报告指出的：“加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”［5］因此，这样的新统领，既能够突出党的领导作用，又防止党去包办所有工作。