PPP项目招投标中存在的问题与对策探索

舒畅

摘要：伴随着国家经济的迅速发展，城镇化推进速度的加快，“一带一路”倡议的实施，基础、公益设施的需求量增幅巨大。而政府财政计划有限，亟须一种适合的融资模式缓解政府财政压力。PPP（Public-Private-Partership）即政府与社会资本合作的融资模式应运而生。政府与社会资本合作的模式具有多元化投资主体、较高的经济效率、风险分配合理等诸多优势。近年来，政府十分重视PPP模式在财政中发挥的作用并出台了大量支持PPP模式发展的政策。截至2018年8月，全国PPP项目综合信息管理库和储备库，一共收录项目14424个，总投资额高达18万多亿元。尽管我国PPP的发展势头十分强劲，PPP市场仍处于起步阶段，在采购与管理方面具有特殊性，很多因素会制约项目的有效实施，难免出现泥沙俱下、鱼目混珠的现象。

关键词：PPP项目;招投标;对策探索

基金项目：吉林建筑大学城建学院科学研究项目：PPP项目招投标中存在的问题及对策研究（编号：校科字[2017]015号）

在采购环节，招投标可以有效预防项目的腐败现象，在《政府采购法》中明确规定公开招标是政府采购的主要采购方式，因此PPP项目的招投标过程对项目的顺利落地起着重要影响。但是我国的PPP项目在采购过程中，仍依据一般招标投标制度，无法满足其特殊性，存在政策法律不健全、招标代理机构经验欠缺、评标标准主观性强等问题，降低了工作效率，甚至导致项目无法落地。因此应完善招投标机制，促进PPP项目可持续发展。

一、PPP项目招投标中遇到的问题

1.政府监管问题突出

目前在我国，国家发展改革委员会主要负责对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。不同的行业和产业项目的招投标活动的监督执法由相关部门分别管理，例如建设、水利、交通、进口设备采购等行业分别由建设、水利、交通和对外经贸等行政主管部门负责。现在招标监管体制主要还是部门分散监管，很难做到多部门联合审查，可能导致各部门存在职能交叉、多头领导，条块分割、责任推诿，同体监督、互相包庇，监督越位和缺位同时并存，造成工程项目招投标活动监管杂乱无章，降低工作效率，腐败现象频生。

个别行业行政主管部门的招投标管理监督机构存在监管方法、信息技术落后，不能适应时代发展。政府缺少统一健全的PPP法律体系作为依据，导致监督工作不到位。招标前没有备案、缺少标后延续监督使得招投标阶段很难严格按程序有效进行全过程监督。工程招投标的监管缺乏力度，存在重管理轻查处、重检查轻处理的现象，致使违规违法行为没有得到及时纠正处理。

2.法律政策体系不完善

目前我国尚未针对PPP项目招投标活动制定相关法律，已有的招投标法律法规像《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法实施条例》，并未包含项目融资及长期运营管理等采购内容，操作性不强。虽然有针对PPP项目的行业管理部门规章和地方规章，但其法律效力层级较低，权威性不足，规定也不够详细，易与其他地方性文件及上级法律产生一定的冲突，无法保证系统性和全局性，甚至影响PPP项目招投标的公平公正。而且一些法律规定对招投标过程中的违法行为惩罚较轻导致违法违规成本相对偏低。违法违规行为的惩罚措施主要是罚款，惩处力度不足，起不到震慑效果，使得相关方铤而走险采取串通投标等违法行为获得非法利益。

3.招投标过程存在问题

（1）招投标相关文件内容不完善

PPP项目投资额大、周期长、参与方多，存在多种风险。政府为了减轻财政压力，把风险尽可能转移给私营部门，不会提高项目效率反而会带来更多问题。政府会因转移风险而支付更多的费用提高成本;私营部门因承担了大量风险，而又没有合理回报，导致项目无法生存。因此在招投标和合同组织阶段合理分担风险是保障PPP项目顺利实施的前提，但因项目风险分担基于经验使得风险分担的合理边界还比較模糊。政府在PPP项目运作过程中，始终处于主导地位，而投标人则属于弱势一方。政府可能因某些原因拒绝或变相拒绝履行合同义务，给私营部门带来严重后果，导致项目失败，社会资本参与PPP项目积极性的降低，阻碍了PPP项目的发展。

（2）评标标准主观性较强

我国在PPP项目招投标活动中，广泛采用“综合评标法”的评审方法，评标标准、分值由招标人确定并没有具体的依据与标准。该方法中经济标评只占有一定比例，而其他要素通常很难通过量化的方式确定，这样标专家在打分时主要依据主观判断，缺乏科学性，易人为操作。目前PPP项目合同期限长，投标人需参与项目的全寿命周期，满足条件的潜在投标人有限，因此PPP项目中资格审查条件比较宽松。招标人为了缓解财政压力，在评标过程中主要对融资方案、建设及后期运营进行评价，忽略了对履约能力、社会责任等因素对项目实施的影响，可能导致合作伙伴关系破裂，PPP项目无法继续而失败。

二、对PPP项目招投标问题的解决建议

1.健全对PPP项目招投标的法律法规

PPP模式兴起时间较短，在法律层面上的专门法律较少，且对规范PPP项目操作具有局限性，而其他部门规章效力层级较低，因此需针对PPP项目招投标出台专门法，并清理不符合PPP项目招投标的部门规章，避免各下位法之间条款冲突，下位法与上位法互相矛盾的现象，实现招投标管理的标准化、规范化。另一方面，强化招投标法律法规的可操作性，制定实施细则与管理规定，细化标准、明确权利义务、规定招标方式与评价方法，使其更加科学化具体化，减少漏洞，营造更加公开、公平、公正的竞争环境。

2.完善招投标行政监管体制

目前我国招标投标的监管问题主要是分散管理，多头领导、同体监督现象严重。根据未来可持续发展，建筑市场需要设立一个综合统一的监管机构，不再区分行业分设机构，由国家发改委、各级质量监督部门、纪检监察机关及各种行业协会组成，分级设立。地方招投标管理机构由国家级监督机构直属领导。

创新招投标监管方法，加强工作人员培训学习，建立各种平台，注重培养提高相关监督人员的业务能力。利用科技手段提高机构管理信息化程度，整合资源，扩大监督范围，形成先进完备的监管体系。实行全过程监督，在招投标工作前期、中期、后期，每一个环节和程序都进行监督管理，规范建筑市场行为，发现问题及时指出，落实整改。建立招投标诚信体系，设奖惩制度，重点监管诚信等级低的企业和人员，限制其招投标相关行为。同时，加强对建设工程招标过程中的违法犯罪问题的查处惩治力度。

3.完善工程招投标制度

建立公开、透明的招标投标体系，研发创新科学先进的方法合理分配风险，明确风险合理边界，做到风险最优分配。具体详细编制招标、合同相关文件，明确划分双方权利义务，风险分担范围，规范约束招投标参与各方的行为，对违法行为进行严惩，预防因责权不明而导致的不利影响。完善评标制度，科学制定评价方法、标准，增加评标客观性，避免主观判断影响。多方位、多角度评价投标方案，从融资、造价、技术、管理、信用、履约能力、社会责任等方面，综合全面进行审查，确定中标人。优化PPP项目公平公正的市场竞争环境，保障项目顺利落地及成功建设运营。

结论

随着国家基础公共设施的大力发展，PPP模式的深入推进，国家相关政策扶持，更加完善的PPP模式将会进入崭新的时代。作为PPP模式的研究工作者、项目的实施人员不能忽视现阶段发展的不利因素。PPP项目区别于传统政府采购与一般项目，在招标投标过程中显露出的问题更应加以重视，笔者认为健全的法律法规、完善的行政监管与招投标机制能夠弥补缺陷、减少漏洞，促进PPP项目的健康可持续的发展，实现多方共赢。

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