缺失与归位：新疆治理现代化中的公民文化教育

李瑞君 焦 婷

新疆作为祖国的西北屏障、能源资源储备库、“一带一路”建设的重要核心区，在国家的发展与安全中具有举足轻重的地位。市场经济、全面建成小康社会的需要使新疆在发展环境、发展目标、个体需要方面形成与内地一体化的态势，迫切需要培育公民文化、塑造公民人格形象，这是立足新疆文化的多样与分化，破解认同危机、平等危机、秩序危机*关凯：《中国民族政策：历史、理论与现实的挑战》，《中央社会主义学院学报》2017年第2期。的有效策略。

一、边疆内地一体化：新疆治理现代化的总体态势

(一)新疆与内地的发展环境一体化

市场经济、信息化、消费型社会是我国发展的现实概貌，也是多民族地区的发展环境。经济结构转型带来的社会结构及人们价值观念的变化使社会成员流动性增强，各民族成员交流交往频繁、公共生活领域扩大、文化差异缩小。这些变化客观上要求人们从关注群体文化转向关注个体文化，从强调民族整体利益转向强调个体公民权益，需要把民族整体作为一个个公民个体对待。

(二)新疆与内地的发展目标一体化

实现现代化是各族人民的共同理想。一般而言，现代化的国际标准分为：经济生活的市场化、工业化、信息化；政治生活的民主化、法治化；社会生活的城市化、人口流动、教育普及；价值观念的理性化等。党中央提出到2020年全面建成小康社会的目标任务同样也适用于多民族地区及其成员。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视少数民族和多民族地区的发展，提出发展是解决多民族地区各种问题的总钥匙，要确保多民族地区如期全面建成小康社会、实现与全国同步奔小康；一个地区不能拉下，一个民族也不能掉队。

(三)各族成员的个体需要一体化

追求自我利益是市场经济下人们从事社会活动的基本动因。20 世纪80年代以后出生的年轻人无分民族，同样面临教育、买房、医疗、养老等压力，上述需要的满足主要依靠他们自己的努力在竞争激烈的就业市场上凭借实力获得机会，依靠国家照顾才能考上好学校和就业的认识正在成为历史；实现自我利益的需要呼唤社会成员具有相同的社会身份、人人平等的权利和责任，接受相同的教育才可能通过公平竞争获得更好的发展机会。因此，作为社会的类成员，少数民族的社会身份与汉族是相同的。目前，新疆正在迎来前所未有的发展机遇，同时也面临一些困难和挑战：依然处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的态势；维护民族团结、国家安全的任务艰巨繁重；新疆与全国一样，处于经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊阶段。*《雪克来提·扎克尔在新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会第五次会议上作〈政府工作报告〉》，中国经济网，2017年2月8日。面对边疆内地一体化的大趋势，要从根本上破解“三期叠加”现象，迫切需要塑造公民文化。

二、公民文化缺失：阻滞新疆现代化的重要因素

比照公民文化的意涵特质，新疆的文化宣传教育中存在“四重”偏向。诚然，“四重”文化的教育对于新疆的发展稳定曾经起过非常重要的促进作用；然而，面对市场经济，“四重”文化的教育中，还需要弥补公民文化以助力新疆社会现代化和长治久安。

(一)新疆文化教育中存在“四重”现象

1.重民族(族群)身份文化教育。社会成员的身份认同是有意识建构出来的。始于20世纪50年代的民族识别陆续创制了我国56个民族。长期以来，我们突出强化“民族理论”“民族政策”“民族平等”“民族团结”“民族利益”等以“民族”概念为话语谱系的宣传教育，刻意把各少数民族与汉族区隔开来，有意无意地在强化着少数民族的族属意识及身份认同。然而，现实中某一民族的文化并非宣传的那样亘古不变，而是随时代发展呈现现代化变迁的趋势。把新疆的文化建设理解为对各少数民族传统文化的保护、以民族群体的整齐划一代替丰富多样的个体文化，在少数民族成员中形成了只知自己是某民族身份归属的认知偏向，忽视了其他方面的社会身份，造成了“中国人”“中华民族”“中华文化”“公民”等同质身份和共享文化认同的缺失。

2.重群体(民族)平等的教育。平等是一国执政者的政治道德。政府作为国家公权力的代表和行使者，应当坚持平等原则，维护社会公平正义。然而，在涉及谁平等、政府的平等责任等问题的认识上却存在诸多分歧：倡导个体(人人)平等和群体(民族)平等，哪个更真实？政府一视同仁地对待全体国民是平等、还是区别对待国民是平等？在我国语境中，既有法律面前人人平等，也有民族平等。而在少数民族聚居地区，更多地使用群体(民族)平等的话语、强调群体(民族)平等的宣传教育，并且把区别对待国民(分为汉族和少数民族)看作是平等的体现。

3.重各少数民族文化特殊性教育。长期以来，我们在宣传教育中总是把各少数民族整体看做一个文化单位，认为各少数民族的风俗习惯、文化具有不同于他民族的独特性，认定同一民族内部人们的文化也是一样的。但事实是，各民族的文化都是在长期交往中相互学习借鉴、融合而来的，优秀文化是没有民族界限的，很难找出哪些文化是某一民族独创独享的。只看到私人场域中人们生活习惯的特殊性、忽视公共场域中人们共享文化的同质性，把人的文化的普遍性与特殊性对立起来的片面认识容易形成封闭保守的文化圈。

4.重义务服从教育。1950年代初期的新疆一穷二白。经过各族人民艰苦卓绝的开发建设，新疆在荒无人烟的不毛之地上建成了一片片绿洲和村落，聚集了越来越多的人口，形成了“爱国爱疆，团结奉献，勤劳互助，开放进取”的新疆精神和“热爱祖国，无私奉献，艰苦创业，开拓进取”的兵团精神。可以说，无私奉献、爱国爱疆、勤劳节俭一直是新疆人秉承的优秀文化传统。然而，市场经济的发展正在改变着新疆人的观念，“重义务、重服从”的价值观遭遇挑战。

(二)新疆文化教育中公民文化缺失的社会影响

上述“四重”文化教育的偏向在一定程度上造成了一些少数民族成员国民、公民身份认同的缺位：民族认同强而国民、公民政治认同弱的越位，法治观念、市场经济观念、现代公共规范意识的薄弱造成他们的思想、知识、能力准备不足，与现代化发展需要的文化格格不入。这些现象的存在阻滞了少数民族个体的健康发展，使他们难以走出家乡社区，获得更广阔的发展空间；也不利于新疆的社会团结和市场经济的发展，减弱了中华民族的向心力。党的十九大报告中提出：“世界每时每刻都在发生变化，中国也每时每刻都在发生变化，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。时代是思想之母，实践是理论之源。”面对当前新疆突出的国民身份认同问题、社会稳定问题、平等问题，如果还是强调民族身份认同、重民族平等、重各少数民族文化特殊性、重义务服从等方面的教育，则社会治理的成本将大大增加。因此，我们要以创新的视野看待现行的民族理论与政策，以公民文化弥补其解释和解决现实问题的资源不足。

三、当前新疆公民文化教育的重点内容

近年来，学者们对于新疆问题的归因分析，除了历史底子薄、自然环境恶劣等因素外，主要的共识就是少数民族成员的国民身份认同缺失是公民文化缺位所致。2014年5月召开的第二次中央新疆工作座谈会决议中提出：“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识。”“三个意识”其实就是属于公民文化的内容。公民教育不仅是手段和工具，还是价值理想，更是人性的需要。

(一)国家层面：加强国民、公民身份认同教育

自然人和社会人是人存在的两种方式。自然人使个体成为世界上独一无二的异质性个体，社会人使个体成为与他人无差别的类成员中的同质性个体。 公民文化的出现是人类反思个体与社会、与国家关系的进步结果。公民文化的生成与民族(国族)构建、商品经济、工业化、城市化、民主政治、法治社会密切关联。民族国家将传统的封建王朝国家内部统治者与被统治者对立对抗的关系改造为协商合作、互利共赢的服务关系，标志着从传统国家走向现代国家。通过保障公民权利、弘扬公民文化、加强公民教育，积极培育公民社会，确保从制度、政策、价值观方面增进公民的国家认同。当代发达国家整合社会关系的基本经验是：将公民权作为新的法律和政治纽带，通过公民平等原则在全体社会成员中建立统一的政治认同；依靠这样一套完整的制度体系使国家获得并维持了稳定的认同。新疆地域辽阔，各地习俗文化的多样性明显，但不管其间差异有多大，作为社会人的政治身份是相同的。改革开放以来，新疆与内地的交流交往愈加频繁。要做到无论是内地人到新疆、还是新疆人到内地都不被歧视或排斥，迫切需要各族成员具有相同的文化认同，包括公民身份、公共精神、权利责任统一、国家通用语言文字等认同。近年来出现的凡事以民族划界争取资源的乱象，其实是缺失同质的公民身份、忽视公共精神文化认同的结果。因此，加强公民文化教育有利于消除各民族间的隔阂，使社会团结和国家认同成为一种自然状态。

(二)社会层面：加强市场经济观念、法治思维、公共精神认同的教育

1.加强市场经济观念的教育。市场经济以追求利益最大化为目的，倡导平等、自由、民主、法治、开放、竞争、诚信、科学、创新、效率、参与的理性价值观和生活方式；要求市场主体具有独立的人格，勇于创新，勤劳致富，摒弃等、靠、要和宿命论的消极意识。新疆的落后归根结底是人的价值观落后，尤其是市场经济观念的缺位。新疆、尤其是南疆农村的大多数人口，主要从事单一的农业种植，工业化水平较低，富余劳动力极少进入工厂接受规则纪律、法治、公共精神认同等方面的实践和教育。常有这样的情况：内地企业不愿意招收某些民族成员进工厂，除了语言障碍外，主要是因为他们的组织、纪律观念差，自由散漫，公共规范对他们不起作用。这是日常家庭教育、学校教育和社会教育中缺失相关内容所致。因此，需要从娃娃开始进行公民文化教育，以减少和预防不良行为的发生。近年来，虽然法治教育、现代公共规范(社会公德、职业道德)教育、市场经济观念教育得到了重视和加强，但新疆仍然需要长期坚持重点在少数民族聚居的乡村普及法律、市场经济观念和现代公共规范的文明风尚的宣传教育。

2.加强法治思维教育。良好的法治环境是一个地方重要的竞争力，也是文明社会的象征。现代法治社会主张国家公共权力和社会关系按照明确的法律规范运行，以严格公正的司法程序处理官民之间、人际之间的利益关系，坚持法律面前人人平等。成熟的法治社会包括两个方面：一是法治精神，指整个社会对法律至上地位的普遍认同和支持，公民自觉遵守法律法规，愿意通过司法程序解决各种纠纷的习惯和意识。二是法律制度，指在法治社会中，法律法规和公共政策制定等由规范的民主程序产出，依法行政、依法办事，接受社会公开监督。新疆作为一个多元文化聚合地区，迫切需要法治社会保障各族人民的根本利益。2014年召开的自治区第八届委员会第八次全体会议通过《全面推进依法治疆，建设法治新疆》决议，提出全面推进依法治疆的总目标：“坚持法治新疆、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进新疆治理体系和治理能力现代化，全力实现新疆社会稳定和长治久安”*《中共新疆维吾尔自治区第八届委员会第八次全体会议决议〈全面推进依法治疆，建设法治新疆〉》，天山网，2014年11月25日。；提出建设法治新疆的策略：深入推进多层次、多领域依法治理；充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的作用，重视发挥人民团体和社会组织的作用；建设功能完备的法律服务体系；健全依法维权和化解纠纷机制；培育全民办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境。

3.加强公共精神教育。学界一般有两个认识进路阐释公共精神：伦理学进路指孕育在公共领域中并渗入每个成员心灵深处的、以利他方式关心公共利益的态度和行为方式；政治学进路指社会成员在公共生活中都认可的行为准则、规范、制度等，并体现于行动上的自觉遵守和执行。*刘鑫淼：《当代中国公共精神的培育研究》，北京：人民出版社，2010年，第20页。公共生活、公民参与、公民理性、公共事务的交流平台是公共精神培育不可或缺的条件。现代公民教育的核心在于培育公民精神。公民精神主要包括公民意识和公共精神两大要素。公民意识即公民对自己的公民身份、公民角色的认知和把握；公共精神是公民相互之间针对其生活领域中的公共事务进行讨论和对话成果的认同。*江国华：《宪法认同与公民教育——公民教育与中国宪政的未来》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第482页。公民具有公民精神才能在日常生活中平等地与他人沟通，获致社会共识，建立彼此间的信任关系，理性地参与公共事务，共建公平正义的社会。在公共领域中不分民族、不谈特殊性，只强调作为公民的平等身份；应当以地域划分文化特色，建构共享的公共精神文化，有利于从根本上促进各种文化的交流交往交融。

(三)个人层面：强化权利与责任统一的教育

现代国家的公民具有集权利、义务为一体的双重特征：一方面，国家保护了个人的安全、自由和尊严，因而公民是国家的义务主体，须尽法律所规定的义务，遵守法律，支持国家各项制度，维护国家和公共利益；另一方面，公民是国家的权利主体，依据法律所赋予的经济、政治、社会等权利，充分享有主人翁地位。

公民充分享有权利和自觉承担责任是相辅相成的关系。(1)个人权利保障有利于义务的自觉履行。当一个人不能享受正当权利的时候，他在履行责任和义务时可能会打折扣。所以，T.H.马歇尔认为，公民身份包括“公民的要素、政治的要素和社会的要素。公民的要素由个人自由所必需的权利组成：包括人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利。政治的要素指公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利。社会的要素指的是从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利”*〔英〕T.H.马歇尔：《公民身份与社会阶级》，郭忠华，等编，南京：江苏人民出版社，2008年，第10～11页。。(2)自觉履行义务承担责任，促进权利保障。强调公民权利优先，并非把公民的权利与义务、责任对立起来；强调责任的自觉担当是公民美德的集中体现，也是公民教育的重要内容。正如康德所言：“每一个在道德上有价值的人，都要有所承担，没有承担，不负任何责任的东西，不是人而是物件。”*〔德〕康德：《道德形而上学原理》，苗力田，译，上海：上海人民出版社，1982年，代序，第6页 。威尔·凯姆利卡总结公民责任的四种美德：“公共精神包括评价政府工作人员表现的能力以及参与公共讨论的愿望；公正意识以及辨别并尊重他人权利从而缓和自我要求的能力；礼貌与宽容；团结与忠诚的共享意识。”*吴威威：《追求公共善：当代西方对公民责任的研究》，《唐都学刊》2007年第1期。受我国传统文化中“权利本位”思想缺乏的影响，现实中存在着践踏公民权利，或者把公民权利看作可有可无的或次要、或从属的现象。因此，要培养自律的积极公民，必须坚持公民权利与义务的统一，大力培育公民的权利主体意识、捍卫自身权利的行动能力及勇于承担责任的意识和能力。权利与义务统一的利益观自然也是新疆社会的主流认同。如果人们的合法权益长期得不到保障，责任和义务的履行就可能打折扣。新疆的发展需要大量人才，而要吸引人才、留住人才，就要坚持权责统一的原则，最大限度地满足人民群众的利益需要，才能使人们自觉履行义务承担责任。

四、新疆实施公民文化教育的政府责任

2014年5月召开的第二次中央新疆工作座谈会指出：“要促进民族交往交流交融，有序扩大新疆少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模，促进各族群众在共同生产生活和工作学习中加深了解、增进感情。”如何才能让少数民族拥有更广阔的发展空间？借鉴国外公民教育实践，弥补以往新疆文化教育的短板，政府在公民文化教育中应坚持以下原则：

(一)明确区分公共生活领域和私人生活领域的不同文化要求

对于公共领域及其文化的研究是现代西方社会科学研究的重点。其中，以哈贝马斯的公共领域理论最具代表性，他在研究公共领域结构时重点采用民主理论视角，强调政治公共领域中的民主是促进科学决策、增进政治互信、维系政治系统合法性的重要手段。本文所指的公共生活领域是相对于私人生活空间之外的各种公共场域。习俗文化是私人生活中的个人喜好，公共文化是人们基于共同利益需要在民主协商基础上达成的各种规则规范。面对文化的分化与多样，如何确保共享的政治文化和社会认同？发达国家的经验是：划分不同功能区域、区分不同场域，不同场域倡导不同的文化；公共场域倡导公民文化，私人场域一般情况下尊重个人的喜好。有了场域区分，社会成员明确了各种场域的权利与责任，文化冲突的问题就有可能迎刃而解，避免了文化错位、缺位、越位的失衡现象发生。私人领域与公共领域的分离是社会现代化的重要表现，新疆正在经历这样的社会转型。新疆自古以来就是多民族聚居地，虽然私人生活的喜好具有多样性，但在公共生活中各文化群体都具有相同的身份、相同的文化和共同的利益诉求。公私领域的文化不加区分、甚至以私人生活中的文化超越公共文化的教育必然会把人们推向刻意固守本民族传统文化，容易造成文化的封闭保守和盲目乐观的非理性倾向，并造成一些民族成员只知自己的某一民族身份，淡忘了自己还有与他人相同的“公民”身份，进而成为目无法纪的“特殊公民”“特权公民”，导致“五个认同”的淡化。可见，公民文化是凝聚新疆各族人民文化认同的有效策略。

(二)强化国民和公民身份认同，使“民族”身份私人化

新疆的社会稳定与长治久安仰赖公民文化的塑造。首先，解决当地经济开发、分享与社会公正问题。让每个民族个体都能体会到作为国家公民的机会平等和生存条件平等带给他们的信任和温暖，使其进入各社会群体并在其中找到自己的归属﹑利益与兴趣，而非一味地拘囿于所谓的“民族”历史和文化。唯有如此，才不被“民族主义者”所强化的民族历史、民族情感所蛊惑、所煽动。*② 王明珂：《解决新疆问题的关键不在民族政策》，搜狐文化，2014年9月20日。其次，在于“造国民”。政府需要努力的是让不同民族整体变成一个个的中国公民﹑国民。让各民族个体真正感受到公正的司法﹑平等的经济机会﹑自由而有序的社会、个人可经努力向上流动的社会体制﹑完整的社会安全与救济制度。②事实上，每个人都是自然生命与社会生命的统一体，既有私人生活文化的异质性、特殊性，更有公共生活领域文化的同质性、普遍性。在此意义上，每一个人的文化与其他人没有什么不同。政府的责任在于提供公平正义的社会环境，让所有社会成员都能以公民权的形式享受权益，将新疆与国家的关系厘清为地方与中央、公民与政府、政府与社会的正常利益关系，最终消解文化差异。再次，使“民族”身份私人化。这是指把本来属于私人领域中生活喜好的各民族(或称族群)习俗文化变成公民个人可以自由选择的私事，不再进入公共生活领域。这种转变是必要的和可行的。个体的习俗文化本质上是一个人对自己家庭生活习惯、家乡文化的自然喜好，所谓“一方水土养一方人”。随着个体的空间流动及价值观的改变，一个人的习俗文化是会改变的，所谓“入乡随俗”。个人生活喜好有差异是普遍存在的，把本来属于个人的、变化中的生活喜好当作一个民族整体亘古不变的认识不符合实际。让民族身份回归私人生活领域，成为公民个人的私事是新疆长治久安的核心因素。

(三)坚持民族平等与公民平等的统一

平等是一国执政者的政治道德。政府作为国家公权力的代表者和行使者，应当坚持平等原则，维护社会的公平正义。然而，在涉及谁平等、政府的平等责任等问题认识上却存在中外分歧。分歧的焦点有：倡导个体(人人)平等和群体(民族)平等，哪个更真实？政府一视同仁地对待全体国民是平等还是区别对待国民是平等？在我国语境中，更多地使用民族(群体)平等的话语。把区别对待国民(分为汉族和少数民族)看作是平等的体现；把少数民族看作国家的特殊群体，少数民族凭借民族身份在就业、干部选拔任用、教育等方面获得利益，形成了民族利益与国家利益关系的话语，而且强调一个民族整体的权益，由此造成少数民族比较看重自己的民族身份和传统文化。以某一民族的身份从国家获得利益的局限是显而易见的，“当少数民族自身权益无法实现时，人们常常会在民族情感下将这些挫折与不满发泄到‘外族人’身上。因此，更精进的‘民族政策’只是更强化人们的‘民族’认同，无助于让人们认识社会现实，也无法让人们克服自身的失败与挫折”。*王明珂：《解决新疆问题的关键不在民族政策》。强调民族平等有可以达到的方面也有力所不及的方面，而公民平等则可以弥补民族平等的不足。正如恩格斯所指出的：“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行。”*《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第146页。可见，平等不应只是体现在法律文本或宣传标语中，更需要践行在人们的行动中。因为平等与否只能是活生生的个体的心理感受。提倡和践行公民(人人)平等能够让各民族深切地感受到社会公正和人间的温暖。只有在真实平等的社会才可能产生信任，而信任是维系社会团结和国家认同的持久情感。

(四)以地域为单位划分文化特色

毫无疑问，文化都是有特色的。一种文化的特色何以生成？俗话说，一方水土养一方人，是说文化的特色是人对自然环境选择的结果。对文化特色进行分类存在两种实践模式：一是以地域为单位划分文化特色。如以巴西为代表的拉丁美洲国家不存在我国语境的“民族”划分，拉美社会只有官民矛盾、贫富矛盾、人际矛盾等，没有我国所谓的“民族矛盾”。政府处理社会问题都是以地区或收入为基础，不涉及民族划分，如果有什么优惠政策，条件相同的地区或人群一定会享受同等待遇；法律上不涉及不同民族的概念，政策上不涉及不同民族的利益，不提倡不同民族的意识，不区分政治、文化、社会要人的民族属性，大家都属于一个整体民族(国族)，尤其对于音乐、舞蹈、文学、服饰之类都是按地域(地区)划分文化特色。*李北海：《拉丁美洲：和谐的民族，和谐的文化》，《当代世界》2009年第8期。拉美国家不以民族划分社会成员、不以民族划分文化，强调公民身份认同、强调地区整体文化的做法，使得社会成员的团结融合成为一个非常自然的过程。二是以民族(族群)为单位划分文化特色。如我国通过民族识别的方式将国民一分为二：汉族和各少数民族。对于各少数民族按照民族身份分配利益，以民族命名文化特色，由此形成了“民族”话语谱系。这种分类方法，在实践中造成了民汉之间以及各少数民族间的心理隔阂、文化区隔，给市场经济下的国家认同带来挑战。事实上，新疆的文化特色是生活于此的人们共同创造和享有的，因而政府、公共媒体应当宣传的是新疆文化或以新疆某一地区命名的文化特色，这样有利于消除心理隔阂，形成开放宽容、主动学习的文化意识，交流交往交融的社会关系自然生成。

总之，培育公民文化是新疆社会稳定长治久安之战略选择。检视我们以往文化教育中的短板与不足，与时俱进，积极畅扬公民文化，使生活于新疆的人们深切感受到平等、开放、包容的社会文明，文化多样又凝聚于公共精神一体。从未成年人到成年人、从普通公民到领导干部、从学校到社会，形成系统的公民教育网络，新疆公民社会建设任重而道远。